Ухвала суду № 43533065, 01.04.2015, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"01" квітня 2015 р. м.Київ К/800/19322/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючий суддя Голяшкін О.В. (доповідач),

судді Заяць В.С.,

Стрелець Т.Г.,

секретар судового засідання - Загородня М.О.,

за участю представника позивача - Дебольського В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2014 року у справі за позовом Приватного підприємства «Полтавський гостинний двір» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області про скасування постанови,-

ВСТАНОВИВ:

У листопаді 2013 року Приватне підприємство «Полтавський гостинний двір» звернулось до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області, в якій просило скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 29 жовтня 2013 року № П-84-13-10.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав про винесення постанови неуповноваженою особою, що є порушенням ст.3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності»; вказував також, що направлення про проведення перевірки йому не було направлено, перевірку здійснено без його участі, акт та протокол перевірки складені з порушенням вимог чинного законодавства, оскільки не підписані позивачем або його представником, а написи про відмову від підпису не відповідають дійсності; зазначав про недоведеність факту порушення та відсутність підстав для висновку щодо зазначення недостовірних даних в декларації про початок будівельних робіт.

Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 14 січня 2014 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

При винесенні рішення суд першої інстанції виходив із доведеності факту порушення щодо наведення позивачем недостовірних даних у поданій декларації про початок виконання будівельних робіт та правомірності оскаржуваної постанови відповідача про накладення на позивача штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, яка винесена Інспекцією в межах своїх повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та чинним законодавством.

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2014 року задоволено апеляційну скаргу Приватного підприємства «Полтавський гостинний двір»; постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 14 січня 2014 року скасовано; прийнято нову постанову, якою позов задоволено; скасовано постанову Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 29 жовтня 2013 року № П-84-13-Ю.

Рішення суду апеляційної інстанції, з посиланням на положення Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», мотивовано відсутністю у Інспекції ДАБК у Полтавській області повноважень на розгляд справи та накладення штрафів за порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, оскільки такими повноваженнями наділений лише центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, а саме Державна архітектурно-будівельна інспекція України.

Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2014 року, залишити в силі постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 14 січня 2014 року.

У касаційній скарзі зазначає про правомірність оскаржуваної постанови про накладення на позивача штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, яка винесена Інспекцією на підставі закону та в межах наданих повноважень.

У поданих запереченнях позивач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін, посилаючись на винесення оскаржуваної постанови неуповноваженою особою.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника позивача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як вбачається із матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 17 вересня 2013 року Приватним підприємством «Полтавський гостинний двір» подано до Інспекції ДАБК у Полтавській області декларацію про початок виконання будівельних робіт на обєкті «Багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями та підземним паркінгом по АДРЕСА_1», яка була зареєстрована відповідачем 24 вересня 2013 року за № ПТ 083132670590.

16 жовтня 2013 року Інспекцією ДАБК у Полтавській області, на підставі наказу начальника інспекції від 07 жовтня 2013 року та направлення для проведення перевірки від 07 жовтня 2013 року №469, проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил Приватного підприємства «Полтавський гостинний двір» на об'єкті будівництва - «Багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями та підземним паркінгом по АДРЕСА_1».

За результатами перевірки 16 жовтня 2013 року складено акт, яким встановлено порушення позивачем п.8 ст.36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п.9 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року №466, в частині зазначення недостовірних даних у декларації про початок виконання будівельних робіт, п.6 ст.36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» в частині неповідомлення протягом трьох днів Інспекції ДАБК про зміну особи, відповідальної за проведення технічного нагляду на об'єкті будівництва, п.2.2.3 ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва» в частині невідповідності тимчасової огорожі аркушу 1 проекту організації робіт.

21 жовтня 2013 року відповідачем складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності № П-608-13 за фактом виявлених порушень щодо зазначення ПП «Полтавський гостинний двір» недостовірних даних у декларації про початок виконання будівельних робіт, неповідомлення протягом трьох днів про зміну особи, відповідальної за проведення технічного нагляду на об'єкті будівництва та невідповідності тимчасової огорожі аркушу 1 проекту організації робіт, що є порушенням п.8 ст.36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п.9 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року №466, п.6 ст.36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та п.2.2.3 ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва».

Також Інспекцією ДАБК 21 жовтня 2013 року складено припис № 361 з вимогою про усунення порушень вимог п.8 ст.36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п.9 Порядку виконання будівельних робіт, п.6 ст.36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п.2.2.3 ДБН А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва»; надання інформацію про особу винну у допущеному правопорушенні.

29 жовтня 2013 року відповідачем винесено постанову №П-84-13-Ю про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою позивача визнано винним у порушенні абз.4 п.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у розмірі 103230 грн.

Як встановлено ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі також Закон № 3038-VI) державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 затверджений Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі Порядок № 553).

Згідно п.5 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.

Відповідно до п.7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції.

Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів.

Відповідно до п.16 Порядку № 553, за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. Форми актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджуються Мінрегіоном (п.15 Порядку №553).

Як передбачено у п.п.17, 19 Порядку № 553, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; припис складається у двох примірниках.

За правилами п.22 Порядку № 553 постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб'єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб'єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в інспекції, яка наклала штраф.

Судом першої інстанції обґрунтовано відхилені доводи позивача про допущені Інспекцією порушення при проведенні перевірки та розгляді справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Факт обізнаності позивача про проведення перевірки підтверджується наявністю на звороті копії направлення для проведення позапланової перевірки підпису директора ПП «Полтавський гостинний двір» ОСОБА_3, перевірку здійснено уповноваженими особами територіального органу Держархбудінспекцієї, за належних для того підстав, в межах встановлених законом тримісячного строку з дня подання позивачем декларації про початок виконання будівельних робіт та п'ятиденного строку її тривалості, в присутності представників суб'єкта містобудування. За змістом акту перевірки та протоколу, від підписання та отримання цих документів представник суб'єкта містобудування відмовився, зауваження щодо проведення перевірки від нього не надходили. Акт перевірки та протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності направлені позивачу поштою рекомендованою кореспонденцією 22 жовтня 2013 року, що представниками позивача не спростовується та підтверджується повідомленням про вручення поштового відправлення. На момент проведення перевірки та під час складення акту від 16 жовтня 2013 року, протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 21 жовтня 2013 року № П-608-13 Інспекція ДАБК діяла в межах, в порядку та у спосіб, визначений чинним законодавством.

Згідно п.2 ч.1 ст.34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I - III категорій складності.

Як передбачено ч.8 ст.36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт.

Пунктом 9 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року №466, визначено, що замовник (його уповноважена особа) заповнює і подає особисто або надсилає рекомендованим листом з описом вкладення чи через електронну систему здійснення декларативних процедур у будівництві до Інспекції два примірники декларації за формою згідно з додатком 2.

Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (Закон № 208/94-ВР) встановлена відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб'єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Згідно ст.1 Закону № 208/94-ВР правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб'єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами. Вчинення суб'єктами містобудування правопорушень у сфері містобудівної діяльності тягне за собою відповідальність, передбачену цим та іншими законами України.

Пунктом 4 ч.2 ст.2 Закону № 208/94-ВР передбачена відповідальність суб'єктів містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів, у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, а також наведення недостовірних даних у зазначеній декларації на об'єктах IIІ категорії складності - у розмірі дев'яноста мінімальних заробітних плат.

Судом першої інстанції досліджені обставини, встановлені відповідачем при проведенні позапланової перевірки щодо достовірності даних, наведених у поданій позивачем декларації про початок виконання будівельних робіт та визнано обґрунтованими та доведеними висновки Інспекції про зазначення у декларації недостовірних даних щодо цільового призначення земельної ділянки для забудови та основних показників об'єкта будівництва, зокрема: в декларації про початок виконання будівельних робіт зазначено кількість поверхів житлового будинку 4-7, натомість в п.1.10 Містобудівних умов та обмежень від 12 квітня 2013 року забудови земельної ділянки АДРЕСА_1 поверховість житлового будинку 3-7 поверхів разом з пентхаусом; земельна ділянка по АДРЕСА_1 відповідно договору оренди землі надана для будівництва готельного комплексу, натомість в п.1.9 Містобудівних умов та обмежень від 12 квітня 2013 року функціональне призначення земельної ділянки зазначене для розміщення багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями та підземним паркінгом, тоді як для цієї мети земельна ділянка позивачу не передавалась; основні показники об'єкта будівництва, зазначені в декларації про початок виконання будівельних робіт (загальна площа квартир ж/б 6223,01 кв.м, площа літніх приміщень, квартир 330,28 м.кв, загальна площа вбудованих офісних приміщень 1701,60 кв.м, площа підземного паркінгу 2290,44 кв.м., площа забудови житлового буднику 1945,96 кв. м.) не відповідають п.1.4 Основних техніко-економічних показників житлового будинку Проекту (загальна площа квартир ж/б 5601,99 кв.м, площа літніх приміщень квартир 206,66 кв.м) та п.1.10 Містобудівних умов та обмежень від 12 квітня 2013 року (загальна площа вбудованих офісних приміщень 1550 кв.м, площа підземного паркінгу 2077,52 м.кв., площа забудови житлового будинку 2286 кв.м), в Проекті площа забудови вказана у розмірі 2286 кв. м., в той час як в декларації про початок виконання будівельних робіт від 18 вересня 2013 року площа забудови визначена у розмірі 1945,96 кв.м.

З урахуванням вказаних обставин та положень закону, встановлення та доведеності факту вчиненого позивачем ПП «Полтавський гостинний двір» порушення щодо наведення у декларації про початок виконання будівельних робіт недостовірних даних, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції про правомірність винесення відповідачем оскаржуваної постанови про застосування штрафних санкцій до позивача.

Колегія суддів не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо відсутності у відповідача повноважень на розгляд справи та накладення штрафу за вчинене позивачем порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Відповідно до ст.10 Закону України «Про архітектурну діяльність» для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд. Державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

Як встановлено ч.3 ст.41 Закону № 3038-VI, орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Згідно п.2 ч.4 ст.41 Закону № 3038-VI посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону.

Також, п.п.2 п.11 Порядку № 553 передбачено право посадових осіб інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом.

Згідно п.2 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1995 року № 244, справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності розглядаються Держархбудінспекцією та її територіальними органами (далі - інспекції); накладати штраф від імені інспекцій мають право керівник Держархбудінспекції та уповноважені ним його заступники, керівники територіальних органів Держархбудінспекції та їх заступники у межах своїх повноважень.

Статтею 3 Закону № 208/94-ВР передбачено, що справи про правопорушення, передбачені цим Законом, розглядаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю. Накладати штраф від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, мають право його керівник та уповноважені ним посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

Правовий статус Державної архітектурно-будівельної інспекції України та повноваження їх посадових осіб визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», Положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 08 квітня 2011 року №439/2011 (далі Положення № 439/2011).

Згідно п.1 Положення № 439/2011 Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства.

Як встановлено п.6 Положення № 439/2011, Держархбудінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києва та Севастополі або міжрегіональні (повноваження яких поширюються на декілька регіонів) територіальні органи.

Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області є територіальним органом Державної архітектурно-будівельної інспекції України, діє від її імені, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

Відповідно до п.9 Положення № 439/2011 Держархбудінспекція України у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

19 листопада 2012 року Державною архітектурно-будівельною інспекцією України видано наказ № 187 «Про уповноваження територіальних органів - інспекцій державного архітектурно-будівельного контролю в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (щодо дозвільно-реєстраційних процедур та здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю)», абзацом 2 пункту 2 якого уповноважено керівників територіальних органів та їх заступників від імені Державної архітектурно-будівельної інспекції України накладати штрафи у сфері містобудівної діяльності, що передбачені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та Кодексом України про адміністративні правопорушення, у спосіб та у межах затверджених Державною архітектурно-будівельною інспекцією України положень про територіальні органи та інших нормативно-правових актів України на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Отже, при розгляді справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та винесенні постанови від 29 жовтня 2013 року №П-84-13-10 начальник Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області Ткаченко О.А. діяла в межах наданих повноважень.

Оскаржувана постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності за формою відповідає положенням наказу Мінрегіону від 15 травня 2012 року № 240, прийнята відповідачем відповідно до вимог закону і є правомірною.

За вказаними обставинами колегія суддів вважає, що при винесенні постанови від 29 жовтня 2013 року №П-84-13-10 про визнання ПП «Полтавський гостинний двір» винним у вчиненні порушення, передбаченого абз.4 п.2 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», та накладення штрафу Інспекція Державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області діяла на підставі, у спосіб та у межах, передбачених чинним законодавством України.

Позовні вимоги про скасування оскаржуваної постанови є необґрунтованими, підстави для задоволення позовних вимог за наведеними позивачем обставинами відсутні.

За вказаними обставинами колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відмову у задоволенні позовних вимог. Висновки суду апеляційної інстанції про задоволення позову не відповідають фактичним обставинам справи та нормам матеріального права, що підлягають застосуванню до спірних відносин, і є помилковими.

Відповідно до ст.226 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасоване або змінене помилково.

Керуючись ст.ст.220, 221, 223, 226, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області задовольнити.

Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2014 року скасувати.

Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 14 січня 2014 року залишити в силі.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених статтями 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді