Постанова № 43162202, 24.02.2015, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01601, м. Київ, вул. Командарма Каменєва 8, корпус 1П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

24 лютого 2015 року 08:30 № 826/18946/14

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії:

головуючого судді Шулежка В.П., судді Амельохіна В.В., судді Іщука І.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу Міністерства фінансів України до Державної фінансової інспекції України, за участю прокуратури міста Києва про визнання протиправними та скасування пунктів 2, 3, 5, 6, 7 вимоги від 24.10.2014 р. № 08-15/1668 та вимоги від 24.10.2014 р. № 08-15/1667,

В С Т А Н О В И В:

З позовом до Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось Міністерство фінансів України (далі - позивач, Мінфін України) до Державної фінансової інспекції України (далі - відповідач, Держфінінспекція України), за участю прокуратури міста Києва про визнання протиправними та скасування пунктів 2, 3, 5, 6, 7 вимоги від 24.10.2014 р. № 08-15/1668 та вимоги від 24.10.2014 р. № 08-15/1667.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що вимоги відповідача, викладені у пунктах 2, 3, 5, 6, 7 вимоги № 08-15/1668 та вимоги № 08-15/1667 є необґрунтованими, такими, що суперечать вимогам чинного законодавства України, змісту документації об'єкта перевірки, зробленими на підставі суб'єктивних припущень відповідача, що порушує права та інтереси позивача, а тому є протиправними та підлягають скасуванню.

У судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав в повному обсязі, просив суд позов задовольнити.

Відповідач в судове засідання не прибув, про дату, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином, заяви про розгляд справи за його відсутності не подавав.

В матеріалах справи містяться письмові заперечення, в яких, крім іншого, зазначено, що позовні вимоги позивача є безпідставними й необґрунтованими, оскільки ним допущено у своїй діяльності порушення вимог законодавства, що призвело до винесення оскаржуваних вимог, які є правомірними та підлягають виконанню позивачем.

Також, з метою захисту інтересів держави, у розгляд справи вступила прокуратура міста Києва на стороні відповідача.

Представник прокуратури в судовому засіданні проти задоволення позову заперечував, з підстав, викладених у письмових поясненнях та просив відмовити у його задоволенні повністю.

Відповідно до вимог частини шостої статті 128 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але прибули не всі особи, які беруть участь у справі, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.

З огляду на вищевикладене та з урахуванням вимог статті 128 Кодексу адміністративного судочинства України, суд прийшов до висновку про доцільність розгляду справи у письмовому провадженні на підставі наявних у справі матеріалів.

Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши пояснення повноважних представників сторін, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Мінфін України є юридичною особою державної форми власності, код ЄДРПОУ - 00013480.

Відповідно до Положення про Міністерства фінансів України, затвердженого Указом Президента України від 08.04.2011 року № 466/2011, Мінфін України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Мінфін України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної фінансової, бюджетної, а також податкової і митної політики (крім адміністрування податків, зборів, митних платежів та реалізації податкової і митної політики), політики у сфері державного фінансового контролю, казначейського обслуговування бюджетних коштів, бухгалтерського обліку, випуску і проведення лотерей, організації та контролю за виготовленням цінних паперів, документів суворої звітності, видобутку, виробництва, використання та зберігання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, дорогоцінного каміння органогенного утворення та напівдорогоцінного каміння, їх обігу та обліку, у сфері запобігання і протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму.

Держфінінспекцією України на виконання ухвали Печерського районного суду м. Києва від 11.08.2014 року, від 03.09.2014 року у справі № 757/22686/14-к та постанови старшого слідчого в особливо важливих справах відділу з розслідування злочинів щодо корупційних діянь Генеральної прокуратури України від 11.08.2014 року № 21/3-606 вих-14 у рамках кримінального провадження №22014000000000090 проведено позапланову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Міністерства фінансів України та дотримання Міністерством бюджетного законодавства за період з 01.01.2011 року по 01.04.2014 року.

Проведеною ревізією встановлено ряд порушень, викладених в акті від 22.09.2014 року № 08-21/32.

За результатами проведеної ревізії, з метою повного усунення виявлених порушень та попередження їх виникнення надалі, на підставі п. 7 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», пп.15 п.6 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 року № 310, п.46 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року № 550, відповідачем направлено позивачу вимогу від 24.10.2014 року № 08-15/1668 «Щодо усунення порушень», згідно з якою визначено, зокрема:

- порушення підпункту 2 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 р. № 268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів», пункту 5.1 Положення про преміювання працівників центрального апарату Міністерства фінансів України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 29.09.2010 р. № 1216, приймалися рішення та здійснювалося нарахування і виплата премій працівникам, які перебували у відпустці по догляду за дитиною, а саме - у грудні 2012-2013 років 29 та 24 працівникам на загальну суму 35,9 тис. грн., що призвело до зайвого перерахування до державних цільових фондів на суму 13,0 тис. грн.

У зв'язку чим Держфінінспекція України вимагає:

стягнути у порядку, встановленому законодавством України, з осіб які допустили порушення при здійсненні видатків на зазначені виплати;

провести перерахунок та відповідні взаємозвірки щодо сум внесків до державних цільових фондів та/або повернути зайво сплачені кошти (зарахувати в рахунок майбутніх платежів) (пункт 2);

- відсутності прогнозних розрахунків, невідкладної потреби у державному бюджеті за поточними зовнішніми та внутрішніми зобов'язаннями Кабінетом Міністрів України прийнято рішення та, відповідно, Мінфіном здійснено запозичення на суму 750 млн. дол. США на два роки. При цьому фактично зазначену суму погашено через 3 місяці зі сплатою збільшених відсотків на суму 17,9 млн. дол. США, з них разова комісія становить 3,7 млн. дол. США.

Крім того, отримання суми позики 13.09.2013, кошти якої фактично надійшли після закінчення робочого дня та, відповідно, відображені в обліку 16.09.2013, призвело до втрат державного бюджету на суму 406,2 тис. дол. США, що в гривневому еквіваленті становить 3247,2 тис. грн.

У зв'язку з чим Держфінінспекція України вимагає припинити практику направлення заявки до фінансових агентів стосовно запозичення кредиту з датою отримання у кінці робочої неділі (пункт 3);

- при створенні ПАТ «Державний земельний банк» порушено статтю 87 Бюджетного кодексу України, а саме при відсутності державної програми підтримки регіонального розвитку та пріоритетних галузей економіки, надано бюджетні призначення головному розпоряднику - Міністерству аграрної політики та продовольства України на суму 120 млн. грн.; касові видатки проведені у відповідній сумі.

У зв'язку з чим Держфінінспекція України вимагає у межах повноважень вжити вичерпних заходів щодо повернення Ліквідаційною комісією коштів у сумі 120 млн. грн. до Державного бюджету України (пункт 5);

- на порушення статей 82, 87 Бюджетного кодексу України включено до розпорядження Кабінету Міністрів України від 11.02.2013 р. № 76-р «Деякі питання використання у 2013 році державних капітальних видатків» та надано бюджетні призначення Мінрегіону України за бюджетною програмою « 2751830» «Реалізація пріоритетних проектів та здійснення заходів у Донецькій області» на суму 100 млн. грн., з яких проведено касові видатки на суму 31,5 млн. грн., що пов'язані із виконанням власних повноважень Єнакієвської міської ради, що призвело до покриття державним бюджетом видатків, віднесених до місцевих.

У зв'язку з чим Держфінінспекція України вимагає при підготовці проектів нормативних та законодавчих актів щодо спрямування бюджетних коштів дотримуватися вимог Бюджетного кодексу України та їх узгодженості із актами законодавства (пункт 6);

- внаслідок прийняття Президентом України Януковичем В.Ф. з перевищенням повноважень, визначених розділом V Конституції України, рішень, на виконання яких Мінфін виділяв асигнування головному розпоряднику - Державній службі спеціального зв'язку та захисту інформації України, на видатки зобов'язання щодо яких взяті приватною особою - покупцем пакета акцій ВАТ «Укртелеком» завдано державному бюджету збитків на загальну суму 220 млн. грн.

У зв'язку з чим Держфінінспекція України вимагає:

при розробленні проектів нормативних актів дотримуватись вимог Бюджетного кодексу України;

в межах повноважень звернутись до Держспецзв'язку щодо повернення вказаних коштів до Державного бюджету України та/або ініціювання внесення змін до підпункту «в» підпункту 2 пункту 3 розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.10.2010 № 1948-р «Про погодження умов проведення конкурсу з продажу пакета акцій ВАТ «Укртелеком», в частині зобов'язати покупця відшкодувати здійсненні витрати з Державного бюджету України, пов'язані з іноваційно-інвестиційною діяльністю безпосередньо покупця пакета акцій ВАТ «Укртелеком» (пункт 7).

Також, відповідачем направлено позивачу вимогу від 24.10.2014 року № 08-15/1667, згідно з якою Держфінінспекція України вимагає надати до Держфінінспекції вичерпну інформацію про усунення порушення та копії завірених первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Інформацію про вжиті заходи та виконання цих вимог позивачу запропоновано в місячний термін надіслати на адресу відповідача разом з копіями завірених первинних, розпорядчих та інших документів.

Не погоджуючись із вищенаведеними вимогами, позивач звернувся до суду з позовом скасувати вказані пункти вимоги як такі, що не відповідають нормам законодавства та порушують права, свободи та інтереси позивача.

Оцінивши докази, які є у справі за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному досліджені, суд прийшов до висновку про обґрунтованість позовних вимог та наявність підстав для їх задоволення виходячи з наступного.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 року № 2939-XII.

Статтею 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Відповідно до статті 8 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» орган державного фінансового контролю:

1) здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об'єктами державної власності; цільовим використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; складанням бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень;

2) розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому;

3) вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб;

4) здійснює інші повноваження, визначені законами України та покладені на нього Президентом України.

Орган державного фінансового контролю розглядає листи, заяви і скарги громадян про факти порушення законодавства з фінансових питань. Звернення, в яких повідомляється про крадіжки, розтрати, недостачі, інші правопорушення, негайно пересилаються правоохоронним органам для прийняття рішення згідно з законодавством.

Статтею 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачено, що позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за наявності хоча б однієї з обставин, передбачених цією статтею, зокрема, у разі надходження доручення щодо проведення ревізій у підконтрольних установах від Кабінету Міністрів України, органів прокуратури, органів доходів і зборів, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, в якому містяться факти, що свідчать про порушення підконтрольними установами законів України, перевірку додержання яких віднесено законом до компетенції органів державного фінансового контролю.

Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.

Відповідно до ч. 5 ст. 2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» порядок проведення державною контрольно-ревізійною службою державного фінансового аудиту та інспектування встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Організація і проведення ревізій визначається Порядком проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 р. № 550 (далі - Порядок).

Відповідно до п.5 Порядку, планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

Пунктом 27 вказаного Порядку передбачено, що за зверненням правоохоронного органу контролюючі органи в межах своєї компетенції проводять планові та позапланові виїзні ревізії за місцезнаходженням об'єкта контролю.

Відповідно до п.29 Порядку, позапланова виїзна ревізія об'єкта контролю за зверненням правоохоронного органу проводиться у разі надання ним, зокрема:

клопотання слідчого або прокурора про призначення позапланової виїзної ревізії та ухвали суду про дозвіл на її проведення, в якому зазначаються підстави проведення, дати її початку та закінчення, а також номер кримінального провадження, орган, що здійснює досудове розслідування, дата та підстави повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення (для ревізії суб'єкта господарської діяльності, не віднесеного Законом до підконтрольних установ);

постанови слідчого або прокурора про призначення позапланової виїзної ревізії, винесеної після повідомлення посадовій особі підконтрольної установи, що ревізується, про підозру у вчиненні нею кримінального правопорушення.

Для проведення ревізії за зверненням правоохоронного органу складається відповідно до компетенції контролюючого органу на підставі питань, що містяться у зверненні, постанові слідчого або прокурора, рішенні суду, програма ревізії, яка письмово погоджується з правоохоронним органом (п.31 Порядку).

Згідно з п.35 Порядку визначено, що виявлені допущені об'єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції контролюючого органу, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов'язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.

В оскарженому позивачем пункті 2 вимоги зазначено про виявлення відповідачем факту недотримання Мінфін вимог постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 року № 268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» протягом 2012-2013 років та за січень - березень 2014 року та Положення про преміювання працівників центрального апарату Міністерства фінансів України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 29.09.2010 року № 1216 при встановленні та виплаті надбавок працівникам, які безпосередньо не займалися розробленням проектів нормативно-правових актів і не проводили експертизу проектів таких актів та нарахуванні і виплаті премій працівникам, які перебували у відпустці по догляду за дитиною протягом 2012-2013 років.

Позивач, обґрунтовуючи позовні вимоги, зокрема, зазначив, що Держфінінспекція України не наділена правом перевіряти підконтрольні установи з питань дотримання трудового законодавства, робити висновки про порушення керівником підконтрольної установи вимог законодавства про працю, а також надавати обов'язкові до виконання вимоги про усунення порушень.

З приводу цього суд зазначає, що відповідно до п. 3 Положення «Про Державну фінансову інспекцію України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 року № 310, основним завданням Держфінінспекції є реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Статтею 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (зі змінами та доповненнями) визначено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, в бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів.

Згідно ст. 113 Бюджетного кодексу України визначено, що до повноважень органів фінансового контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю за цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів.

Пунктом 42 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 (далі - Порядок № 228) визначено, що Міністерство фінансів України, Держфінінспекція, місцеві фінансові органи у межах своєї компетенції після прийняття відповідних бюджетів перевіряють правильність складання і затвердження кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду, планів використання бюджетних кошті, помісячних планів використання бюджетних коштів.

З огляду на викладені чинні норми законодавства, вбачається, що Держфінінспекція України наділена правом перевіряти підконтрольні установи з питань дотримання трудового законодавства, робити висновки про порушення керівником підконтрольної установи вимог законодавства про працю.

Щодо порушених питань у вимозі стосовно оплати праці суд зазначає наступне.

Відповідно до Положення про Міністерство фінансів України, затвердженого Указом Президента України від 08.04.2011 року № 466/2011, Мінфін України з метою організації своєї діяльності, зокрема:

розробляє та подає в установленому порядку на розгляд Президентові України, Кабінетові Міністрів України проекти законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України;

розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавства та подає їх в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України;

готує в межах повноважень висновки і пропозиції до проектів законів, інших актів законодавства, які надходять на погодження від інших органів;

забезпечує у межах повноважень реалізацію державної політики стосовно державної таємниці, контроль за її збереженням в апараті Мінфіну України, а також мобілізаційну підготовку, мобілізацію та контроль за здійсненням цих заходів;

здійснює інші повноваження, визначені законами України та покладені на Мінфін України Президентом України.

Згідно з п. 10 вказаного Положення, до повноважень міністра входить, зокрема, затвердження положень про самостійні структурні підрозділи апарату Мінфіну України, призначає на посади та звільняє з посад їх керівників та заступників керівників, присвоює їм ранги державних службовців, приймає рішення щодо їх заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Відповідно до ст. 5 Закону України «Про оплату праці», організація оплати праці здійснюється на підставі: законодавчих та інших нормативних актів; генеральної угоди на національному рівні; галузевих (міжгалузевих), територіальних угод; колективних договорів; трудових договорів.

Суб'єктами організації оплати праці є: органи державної влади та місцевого самоврядування; роботодавці, організації роботодавців, об'єднання організацій роботодавців або їх представницькі органи; професійні спілки, об'єднання професійних спілок або їх представницькі органи; працівники.

Згідно зі ст. 8 Закону України «Про оплату праці», держава здійснює регулювання оплати праці працівників підприємств усіх форм власності шляхом встановлення розміру мінімальної заробітної плати та інших державних норм і гарантій, встановлення умов і розмірів оплати праці керівників підприємств, заснованих на державній, комунальній власності, працівників підприємств, установ та організацій, що фінансуються чи дотуються з бюджету, а також шляхом оподаткування доходів працівників.

Умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону.

В свою чергу, умови оплати праці працівників Міністерства фінансів України врегульовано постановою Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» від 09.03.2006 року № 268 (далі - Постанова №268), якою передбачено установити, що посадові оклади керівних працівників, спеціалістів територіальних органів центральних органів виконавчої влади, які є структурними підрозділами апарату центральних органів виконавчої влади, встановлюються на рівні відповідних категорій працівників інших територіальних органів центральних органів виконавчої влади.

Пунктом 2 Постанови №268 передбачено надати право керівникам органів, зазначених у пункті 1 цієї постанови, у межах затвердженого фонду оплати праці: установлювати, зокрема, надбавку за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи: керівникам структурних підрозділів, їх заступникам, спеціалістам - у розмірі до 50 відсотків посадового окладу з урахуванням надбавки за ранг державного службовця (дипломатичний ранг, класний чин, кваліфікаційний клас, спеціальне звання) та надбавки (винагороди) за вислугу років; керівним працівникам і спеціалістам департаментів, управлінь, відділів, інших структурних підрозділів, які безпосередньо займаються розробленням проектів нормативно-правових актів, проводять експертизу проектів таких актів (якщо положеннями про підрозділи передбачено виконання такої роботи); керівним працівникам і спеціалістам, які забезпечують адміністрування податків, зборів, митних платежів, єдиного внеску, протидію контрабанді та порушенню митних правил, особам начальницького складу податкової міліції, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність та досудове розслідування кримінальних правопорушень, структурних підрозділів Міністерства доходів і зборів; керівним працівникам і слідчим органів внутрішніх справ, посади яких віднесені до відповідних категорій посад державних службовців і які здійснюють досудове розслідування кримінальних правопорушень, - у розмірі до 100 відсотків посадового окладу з урахуванням надбавки за ранг державного службовця (дипломатичний ранг, класний чин, кваліфікаційний клас, спеціальне звання) та надбавки (винагороди) за вислугу років.

Згідно зазначеної постанови Кабінету Міністрів України № 268, надбавка за високі досягнення у праці встановлюється керівникам центральних органів виконавчої влади і спеціалістам підрозділів, які безпосередньо займаються розробленням проектів нормативно-правових актів, проводять експертизу проектів таких актів (якщо положеннями про підрозділи передбачено, виконання такої роботи).

Порядок встановлення, перегляду чи скасування надбавок за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи, за знання та використання у роботі іноземної мови, за почесне звання «заслужений», за вислугу років, за ранг державного службовця, у зв'язку з роботою, яка передбачає доступ до державної таємниці, доплати за науковий ступінь кандидата або доктора наук працівникам центрального апарату Міністерства фінансів України затверджений наказом Міністерства фінансів України від 04 листопада 2010 року № 1305.

Зокрема, відповідно до п.2.1 наказу, надбавка за високі досягнення у праці встановлюється в розмірах до 100 % посадового окладу з урахуванням надбавок за ранг державного службовця та вислугу років відповідно до пункту 2.2. зазначеного Порядку працівникам Міністерства які за своїми функціональними обов'язками та положеннями про відповідні структурні підрозділи безпосередньо розробляють, проводять експертизу проектів законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, міжнародних договорів, наказів керівництва Міністерства (за винятком наказів організаційно-розпорядчого характеру) та яким за посадами передбачено завдання щодо безпосередньої розробки проектів нормативно-правових актів та здійснення експертизи таких актів.

Розробкою нормативно-правого акта, яка дає право на виплату надбавки високі досягнення у праці у розмірах визначених цим пунктом, вважається як самостійна, так і спільна з іншими визначеними виконавцями підготовка, опрацювання проекту акта, організація його погодження (візування), здійснення фінансово-економічного та правового обґрунтування, супроводження та здійснення інших заходів, спрямованих на прийняття та введення в дію нормативно-правового акта.

Як вбачається із оскаржуваної вимоги від 24.10.2014 року № 08-15/1668, для визначення правомірності встановлення надбавки за розробку проектів нормативно-правових актів, проведення експертизи проектів таких актів працівникам Мінфін України при здійсненні ревізії Держфінінспекцією України взято до уваги лише висновки Юридичного департаменту, які готуються до проектів нормативно-правових актів, розробниками яких є структурні підрозділи Мінфіну, у зв'язку з чим, Держфінінспекція України дійшла висновку, що значна кількість працівників Міністерства фінансів не має права на таку надбавку.

При цьому, відповідач також стверджує, що наявність функцій розроблення проектів нормативно-правових актів та проведення експертизи проектів таких актів не є достатньою підставою для встановлення зазначеної виплати, а є лише обов'язковою умовою для виконання такої роботи відповідно до посади. До того ж вказує на те, що документально не підтверджено безпосереднє та фактичне виконання зазначених функцій працівниками, які визначені у Додатку № 9 до акта ревізії.

Разом з тим, відповідно до Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 року № 950 в розробленні проектів нормативно-правових актів бере безпосередню участь:

головний розробник проекту акта - орган, який вносить проект акта до Кабінету Міністрів;

розробники проектів актів - міністерства, інші органи державної влади;

заінтересовані органи - інші органи виконавчої влади, які відповідно до компетенції беруть участь у розробленні проекту акта або його погодженні.

Крім того, проекти актів підлягають обов'язковому погодженню із заінтересованими органами, а також Мінфін і Мінекономрозвитку.

Мінфін України є головним розробником проектів актів, що розробляються центральними органами, діяльність яких координується Міністром фінансів (Держфінінспекція, Казначейство, Пробірна служба та Держфінмоніторинг).

Таким чином, значну частину посадових обов'язків працівників Міністерства фінансів України складає саме нормотворча діяльність, а саме, підготовка проектів актів, що розробляються Міністерством, та опрацювання тих проектів, що надходять на погодження.

На кожній стадії підготовки та погодження проектів актів працівники всіх структурних підрозділів Міністерства фінансів, відповідно до компетенції, опрацьовують проекти, надають до них пропозиції і зауваження, які можуть містити в собі нову редакцію положення, статті і докорінну зміну проекту акта в цілому (пункт 4).

Тобто, розроблення проектів нормативно-правових актів є процесом, який визначений Регламентом Кабміну.

Водночас, працівники структурних підрозділів Міністерства фінансів відповідно до ст. 27 Бюджетного кодексу України, ч. 1 ст. 93 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» проводять експертизу кожного проекту Закону, внесеного до Верховної Ради України, щодо їх впливу на бюджети і відповідність бюджетному законодавству, готують експертні висновки, що також дає право на зазначену надбавку.

Тобто, наведені положення законодавства дають підстави вважати, що оскільки Мінфін України є головним розробником проектів нормативно-правових актів, у забезпеченні підготовці, розробці та удосконаленні проектів актів беруть участь всі структурні підрозділи Мінфіна України, та які беруть безпосереднє та фактичне виконання передбачених функцій, що спростовує вищезазначені твердження відповідача.

При цьому, відповідачем не підтверджено та не надано належних доказів того, чому саме тим працівникам (які зазначені у додатку № 9 до акту ревізії, на що посилається відповідач у запереченнях) неправомірно встановлювалася та виплачувалася надбавка за розробку проектів нормативно-правових актів.

Крім того, відповідач також стверджує про безпідставну виплату позивачем премій деяким працівникам,які перебували у відпустці по догляду за дитиною, з огляду на що суд зазначає наступне.

Відповідно до п.п. 2 п. 2 постанови Кабінету Міністрів України № 268, керівникам органів державної влади надано право у межах фонду оплати праці здійснювати преміювання працівників відповідно до їх особистого вкладу в загальні результати роботи, а також до державних і професійних свят та ювілейних дат.

Відповідно до п.п. 1.3. п. 1 Положення про преміювання працівників центрального апарату Міністерства фінансів України (далі - Положення), затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 29.09.2011 р. № 1216, за рішенням Міністра фінансів України або, у разі його відсутності, особи, яка виконує його обов'язки, та у визначених ним розмірах працівникам Міністерства може бути виплачена премія з нагоди державних і професійних свят, ювілейних дат, за виконання особливо важливої роботи, особливих доручень керівництва Міністерства, а також при нагородженні Почесною грамотою Кабінету Міністрів України та Почесною грамотою Міністерства в межах коштів, передбачених у кошторисі на оплату праці працівників центрального апарату Міністерства.

Згідно п.п. 3.3. п. 3 зазначеного Положення преміювання до державних та професій свят здійснюється за наявності коштів відповідно до розподілу фонду преміювання, який розподіляється згідно пункту 4 Положення.

Як вбачається з матеріалів справи, в підтвердження зазначеного до ревізії були надані розрахунки щодо наявності коштів та відповідні службові записки, розглянуті та затверджені керівництвом Міністерства фінансів України.

Окрім того, позивач зазначив, що відповідно до Порядку використання коштів резервного фонду преміювання працівників центрального апарату Міністерства фінансів України, який використовується за рішенням Міністра, преміювання з нагоди державних та професійних свят здійснюється за рахунок коштів Резервного фонду преміювання, який розраховується щомісячно. Згідно наказів Міністерства премія до свят виплачується всім працівникам центрального апарату Міністерства, отже і працівникам, які перебувають у відпустці по догляду за дитиною. Така премія є одноразовою виплатою і не залежить від посадового окладу чи розрахунку середньої заробітної плати.

Таким чином, дослідивши наявні в матеріалах справи докази, беручи до уваги те, що встановлення надбавок працівникам, які розглядають та погоджують проекти нормативно-правових актів та преміювання працівників з нагоди державного чи професійного свята здійснюється за рішенням керівника органу в межах наданих йому повноважень та наявних коштів на ці цілі, якщо положенням чи порядком не передбачено таких обмежень, суд дійшов висновку, що Мінфін України діяло відповідно до вимог чинного законодавства України, а тому пункт 2 вимоги Держфінінспекції України є необґрунтованим.

Окрім того, в акті ревізії зроблений висновок, що за відсутності прогнозних розрахунків, невідкладної потреби у державному бюджеті за поточними зовнішніми та внутрішніми зобов'язаннями Кабінетом Міністрів України прийнято рішення та, відповідно, Мінфіном України здійснено запозичення на суму 750 млн. дол. США на два роки. При цьому, фактично зазначену суму погашено через 3 місяці зі сплатою збільшених відсотків на суму 17,9 млн. дол. США, з них разова комісія становить 3,7 млн. дол. США.

Крім того, отримання суми позики 13.09.2013 року, кошти якої фактично надійшли після закінчення робочого дня та, відповідно, відображені в обліку 16.09.2013 року, призвело до втрат державного бюджету на суму 406,2 тис. дол. США, що в гривневому еквіваленті становить 3247,2 тис. грн.

Як пояснив позивач, відповідно до положень Бюджетного кодексу України та Закону України «Про Державний бюджет України на 2013 рік», Мінфін України у 2013 році здійснювало запозичення як на внутрішньому, так і на зовнішньому ринках капіталу з метою фінансування держбюджету. Додатком № 2 до Закону визначаються тільки загальні обсяги запозичень (зовнішніх та внутрішніх) та не зазначається вид, спосіб та час запозичення. Ці показники прогнозно визначаються при плануванні бюджету на наступний рік з метою врахування майбутніх можливих видатків на обслуговування такого боргу.

Так, як встановлено судом, постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2013 року № 592 затверджено Умови здійснення державних зовнішніх запозичень у 2013 році шляхом залучення позики та згідно пункту 3 вказаної постанови доручено Міністру фінансів Колобову Юрію Володимировичу забезпечити залучення позики відповідно до Умов, затверджених цією постановою, укладення відповідного договору та підписання інших документів, пов'язаних з її залученням.

При цьому, згідно пункту 2 Умов передбачено, що на основну суму позики нараховується дохід за ставкою 6,5 відсотка річних.

Разова комісія становить 0,5 відсотка основної суми позики.

З 13 грудня 2013 р. на основну суму позики нараховується дохід за ставкою 9,5 відсотка річних.

Як вбачається з матеріалів справи, 12 вересня 2013 року між Україною, в особі Міністра фінансів України, який діє за дорученням Кабінету Міністрів України (Позичальник), фінансовими установами, зазначеними в Додатку 1 до Договору (Первинні позикодавці) та ВТБ Кепітал ПЛС (VTB Capital PLC) (Фінансовий агент) укладено договір щодо попередньої позики.

Згідно пункту 1 вказаного Договору, Позичальник може одержати кредит, надавши Фінансовому агенту належним чином заповнену заявку, форма якої наведена у Додатку 3.

На виконання умов Договору, Заявка була оформлена і підписана в день підписання Договору, тобто 12 вересня 2013 року з визначенням дати отримання кредиту - 13 вересня 2013 року (п'ятниця).

Згідно інформації Державної казначейської служби, залишки коштів на єдиному казначейському рахунку на момент укладання договору (12.09.2013 року) складали 15 229,20 тис. грн.

Разом з тим, відповідно до довідки про використання валютних надходжень за вересень 2013 року, що надана Державною казначейською службою України листом від 08.10.2013 року № 12-05/55-24117, кошти, отримані відповідно до Договору щодо попередньої позики від 12.09.2013 року, надійшли на кореспондентський рахунок Національного банку України 13.09.2013 року та були зараховані на рахунок Державної казначейської служби України 16.09.2013 року (понеділок) в розмірі 750 000,00 тис. дол. США. В той же день, 16.09.2013 року, із рахунку використано кошти на погашення та обслуговування державного боргу в сумі 295 517,94 тис. дол. США.

Вищенаведене підтверджує, що Мінфін України отримало кредит на суму 750 млн. дол. США у повній відповідності до Договору попередньої позики від 12.09.2013 року, а саме пунктів 5.1. та 5.2. Договору, згідно з якими кредит отримується протягом Періоду доступності, який становить 10 календарних днів з дня підписання Угоди. Кошти вважаються отриманими позичальником, коли вони вчасно та в повному обсязі перераховані на рахунок зазначений в угоді та/або заявці, про що свідчить відповідне SWIFT-повідомлення.

В свою чергу, Національний банк України зараховує кошти з кореспондентського рахунку на рахунок клієнта на підставі виписки з коррахунку, що надається по результатах операційного дня. У зв'язку з різницею в часових поясах така виписка щодо коррахунку в дол. США була отримана Національним банком України 16.09.2013 року - в понеділок.

Крім того, Мінфін здійснено дострокове погашення цієї позики в розмірі 750 млн. дол. США (ставка - 9,5 % річних) у грудні 2013 року за рахунок коштів, отриманих від розміщення Єврооблігацій у грудні 2013 року відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 18.12.2013 року № 904 «Про здійснення державних зовнішніх запозичень у 2013 році».

Кошти від випуску облігацій надійшли на валютний рахунок Державної казначейської служби України, відкритий в Національному Банку України 24.12.2013 року.

Таким чином, з огляду на встановлені обставини, суд не приймає до уваги твердження відповідача щодо необґрунтованості доцільності та відсутності потреби залучення позики і втрат фінансових ресурсів (збитку) Державного бюджету України у 2013 році при її залученні.

Більш того, суд звертає увагу, що згідно з п. 2 Положення про Міністерства фінансів України, затвердженого Указом Президента України від 08.04.2011 року № 466/2011, Мінфін України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства України, а також дорученнями Президента України.

Наведене свідчить про те, що Мінфін України при здійсненні запозичення на зовнішньому ринку капіталу з метою фінансування Держбюджету, на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 21.08.2013 року № 592, діяло на підставі, в межах наданих повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством України.

Окрім того, вказаний пункт оскаржуваної вимоги, на думку суду, містить лише спосіб усунення можливих порушень на майбутнє.

За таких обставин, суд дійшов висновку про необґрунтованість вимоги від 24.10.2014 року № 08-15/1668 в цій частині.

Також, за результатами проведеної ревізії Держфінінспекцією України зроблено висновок, що при створенні ПАТ «Державний земельний банк» порушено статтю 87 Бюджетного кодексу України, а саме при відсутності державної програми підтримки регіонального розвитку та пріоритетних галузей економіки, надано бюджетні призначення головному розпоряднику - Міністерству аграрної політики та продовольства України на суму 120 млн. грн., у зв'язку з чим Держфінінспекція України вимагає у межах повноважень вжити заходів щодо повернення Ліквідаційною комісією коштів у сумі 120 млн. грн. до Державного бюджету України.

Так, як встановлено судом, пунктом 6 Розділу IX. Прикінцевих положень Земельного кодексу України Кабінету Міністрів України доручається створити Державний земельний (іпотечний) банк з відповідною інфраструктурою. Пунктом 4 цього ж розділу Кабінету Міністрів України доручено розробити проекти законів, зокрема про державний земельний (іпотечний) банк та про ринок землі.

Відповідно до статті 95 Конституції України бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.

Виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків.

Згідно статті 96 Конституції України Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою України на період з 1 січня по 31 грудня, а за особливих обставин - на інший період.

Статтею 23 Бюджетного кодексу України встановлено, що будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено Законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються Законом про Державний бюджет України.

Так, Законом України «Про Державний бюджет України на 2012 рік» від 22.12..2011 року № 4282-VI передбачено кошти на формування статутного капіталу Державного земельного банку в розмірі 120 млн. грн. за бюджетною програмою «Створення Державного земельного банку» (КПКВК 2801480).

Головним розпорядником зазначених коштів визначено Міністерство аграрної політики та продовольства України.

Однією з основних стадій бюджетного процесу є стадія виконання Державного бюджету України, і, безумовно, ефективність виконання державного бюджету залежить, насамперед, від належної організації цього процесу.

Згідно із п.6, п.9 ст. 116 Конституції України, Кабінет Міністрів України забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання.

Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади. Безпосередньо за організацію виконання Державного бюджету України та управління цим процесом відповідає Міністерство фінансів України. Таким чином, Кабінет Міністрів України координує і спрямовує діяльність Міністерства фінансів України щодо організації виконання Державного бюджету України.

Мінфін є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації єдиної державної фінансової, бюджетної, податкової, митної політики, політики у сфері державного внутрішнього фінансового контролю, випуску та проведення лотерей, розроблення та виробництва голографічних захисних елементів.

Як уже зазначалося вище, Мінфін України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України.

Згідно з вказаним Положенням про Міністерство фінансів України одним із основних завдань Мінфіну є організація роботи, пов'язаної із виконанням Державного бюджету України, та координація діяльності учасників бюджетного процесу.

Так, на виконання вимог Закону України «Про Державний бюджет України на 2012 рік» постановою Кабінетом Міністрів України від 02.07.2012 року № 609 прийнято рішення про створення публічного акціонерного товариства «Державний земельний банк» та затверджено його статут.

Відповідно до п. 2 зазначеної постанови, Кабінет Міністрів України постановив для формування статутного капіталу Банку здійснити розміщення та випуск 120000000 простих іменних акцій номінальною вартістю 1 гривня кожна. Розміщення акцій здійснити з 1 по 28 грудня 2012 року.

Паспорт бюджетної програми на 2012 рік за КПКВК 2801480 «Створення Державного земельного банку» затверджено спільним наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України і Міністерства фінансів України від 24.09.2012 року № 577/1023.

Банк було створено із статутним капіталом 120 млн. грн. у формі публічного акціонерного товариства, 100% акцій якого належить державі, та 06.09.2013 року відповідно до вимог законодавства банку видано банківську ліцензію Національного банку України за № 272.

Статут банку затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2012 року № 934.

Відповідно до Статуту метою діяльності банку було створення сприятливих умов для розвитку економіки та сільського господарства, функціонування ринку земель, підтримки вітчизняного сільськогосподарського товаровиробника, переважно малого та середнього фермерського господарства, зміцнення та реалізація виробничого і торгового потенціалу сільського господарства, розвиток сільськогосподарського виробництва, а також одержання прибутку від здійснення банківських операцій та провадження іншої діяльності відповідно до законодавства.

Як вбачається з акту ревізії, Держфінінспекція зазначає, що рішення Кабінету Міністрів України щодо створення Банку призвело до недотримання вимог статті 87 Бюджетного кодексу України при виділенні асигнувань по загальному фонду Державного бюджету України Мінагрополітики на створення та утримання ПАТ «Державний земельний банк» та, як наслідок, до втрат фінансових ресурсів (збитків) загального фонду державного бюджету в 2012 році на загальну суму 120 млн. грн.

Відповідно до статті 95 Конституції України виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків.

При цьому, Міністерству аграрної політики та продовольства України бюджетні призначення на суму 120 млн. грн. надавалися згідно із Законом України «Про Державний бюджет України на 2012 рік» (бюджетна програма «Створення Державного земельного банку» (КПКВК 2801480), тому вказані твердження відповідача не беруться судом до уваги.

Окрім того, суд звертає увагу на те, що Законом України від 17.06.2014 року №1507-VII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» доручено Кабінету Міністрів України вжити заходів щодо ліквідації утвореного ним Банку.

В свою чергу, на виконання вимог цього Закону, Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 10.09.2014 року № 418 «Про ліквідацію публічного акціонерного товариства «Державний земельний банк», якою ліквідовано Банк та утворено комісію з ліквідації Банку.

Головою зазначеної комісії затверджено заступника Міністра аграрної політики та продовольства Дикуна Андрія Євгеновича та доручено голові комісії затвердити персональний склад комісії і забезпечити здійснення заходів з ліквідації Банку.

Як пояснив представник позивача та не заперечувалось відповідачем, на даний час процедуру ліквідації банку не завершено. На сьогодні державі належить 100% акцій Банку. Після ліквідації банку кошти, що було виділені на його створення будуть повернуті до державного бюджету.

Таким чином, суд погоджується з твердженням позивача про те, що виділення асигнувань на створення банку не можна кваліфікувати як втрати фінансових ресурсів (збитки) загального фонду державного бюджету в розмірі 120 млн. грн., а також беручи до уваги те, що Мінфін України, як головний орган у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації єдиної державної фінансової, бюджетної, податкової, митної політики, політики у сфері державного внутрішнього фінансового контролю, у своїй діяльності виключно керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України і актами Кабінету Міністрів України, суд приходить до висновку про необґрунтованість пункту 5 вимоги відповідача.

Також, за результатами проведеної ревізії Держфінінспекція України дійшла висновку, що в порушення статей 82, 87 Бюджетного кодексу України включено до розпорядження Кабінету Міністрів України від 11.02.2013 року № 76-р «Деякі питання використання у 2013 році державних капітальних видатків» та надано бюджетні призначення Мінрегіону України за бюджетною програмою 2751830 «Реалізація пріоритетних проектів та здійснення заходів у Донецькій області» на суму 100 млн. грн., з яких проведено касові видатки на суму 31,5 млн. грн., що пов'язані із виконанням власних повноважень Єнакієвської міської ради, що призвело до покриття державним бюджетом видатків, віднесених до місцевих.

Перевіряючи правомірність вчинення позивачем дій та прийняття відповідних рішень, суд виходить з наступного.

Відповідно до частини першої статті 3 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» (у редакції, чинній в момент здійснення спірних правовідносин) міністерства, інші центральні органи виконавчої влади у своїй діяльності керуються Конституцією України, цим та іншими законами України, актами та дорученнями Президента України, щорічним посланням Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства України.

Згідно з дорученнями Президента України від 31.05.2010 року №1-1/1048, за результатами робочої поїздки Президента України до м. Єнакієве Донецької області, Прем'єр-міністра України від 20.12.2012 року №49632/1/1-12 до доручення Президента України від 14.12.2012 року №1-1/3322 за результатами робочої поїздки Президента України до Донецької області, з метою вирішення актуальних питань соціально-економічного розвитку Донецькій області, зокрема м. Єнакієве, Міністерству фінансів України було доручено забезпечити пріоритетність фінансування відповідних заходів, а також опрацювати питання надання державної підтримки для реалізації окремих проектів будівництва.

Правові, економічні та організаційні засади реалізації державної регіональної політики щодо стимулювання розвитку регіонів та подолання депресивності територій визначені Законом України «Про стимулювання розвитку регіонів».

Статтею 1 вказаного Закону визначено поняття стимулювання розвитку регіонів, як комплекс правових, організаційних, наукових, фінансових та інших заходів, спрямованих на досягнення сталого розвитку регіонів на основі поєднання економічних, соціальних та екологічних інтересів на загальнодержавному та регіональному рівнях, максимально ефективного використання потенціалу регіонів в інтересах їх жителів та держави в цілому.

Відповідно до ст. 12 Закону України «Про стимулювання розвитку регіонів», фінансування стимулювання розвитку регіонів здійснюється за рахунок коштів, передбачених на цю мету в законах України про Державний бюджет України на відповідні роки, та інших джерел відповідно до законодавства. Головними розпорядниками коштів Державного бюджету України, що виділяються для стимулювання розвитку регіонів, є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування регіональної політики, інші центральні органи виконавчої влади.

Згідно з п. 44 Положення про Міністерство фінансів України, затвердженого Указом Президента України від 08.04.2011 року № 446/2011, Міністерство фінансів України проводить оцінку фінансового забезпечення проектів угод щодо регіонального розвитку та державних програм соціально-економічного розвитку територій.

Міський голова Єнакіївської міської ради Олейник В.В. листом від 09.01.2013 року № 01/07-0040 звернувся до Міністра фінансів України Колобова Ю.В. «Про вирішення проблем соціально-економічного розвитку м. Єнакієве» із зазначенням орієнтованого обсягу коштів.

На підставі ст. 3 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», Регламентом Кабінету Міністрів України, Міністерством фінансів України було підготовлено відповідний проект розпорядження, яким, зокрема, передбачалось виділити Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово- комунального господарства України як головному розпоряднику бюджетних коштів кошти держбюджету для надання державної підтримки для будівництва (капітального будівництва) пріоритетних об'єктів Донецької області.

Частиною 6 ст. 108 Бюджетного кодексу України передбачено, що Кабінет Міністрів України за погодженням з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету може здійснювати розподіл та перерозподіл обсягів субвенцій та додаткових дотацій з державного бюджету місцевим бюджетам (крім додаткової дотації на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів) між місцевими бюджетами у межах загального обсягу відповідних субвенцій та додаткових дотацій.

Відповідно до п. 18 Положення про Міністерство фінансів України, Міністерство фінансів України здійснює передачу бюджетних призначень та перерозподіл видатків бюджету за рішенням Кабінету Міністрів України, погодженим із Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету.

Вказане розпорядження прийнято на засіданні Кабінету Міністрів України 11.02.2013 року (розпорядження Кабінету Міністрів України від 11.02.2013 №76-р) та погоджено з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету, що підтверджується листом Комітету від 26.03.2013 року №04-14/10-615.

В подальшому, згідно листа Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 17.04.2013 року №7/19-6083, зміна напрямку спрямування бюджетних коштів здійснювалась у встановленому порядку за пропозиціями Мінрегіону як головного розпорядника коштів.

З огляду на викладене, Мінфін України, здійснюючи передачу бюджетних призначень діяв на підставі доручень Президента України, рішення Кабінету Міністрів України погодженого з Комітетом Верховної Ради України, та на виконання своїх повноважень, наданих чинним законодавством України, в тому числі відповідно до вимог бюджетного законодавства.

Суд звертає увагу, що в матеріалах справи відсутні докази того, що доручення Президента України чи рішення Кабінету Міністрів України є нечинними чи не підлягають виконанню.

Таким чином, Мінфіном України при підготовці проектів нормативно-правових актів щодо спрямування бюджетних коштів дотримано вимог законодавства, а тому пункт 6 вимоги є безпідставним та необґрунтованим.

Також, за результатами ревізії Держфінінспекцією України встановлено, що внаслідок прийняття Президентом України Януковичем В.Ф. з перевищенням повноважень, визначених розділом V Конституції України, рішень, на виконання яких Мінфін виділяв асигнування головному розпоряднику - Державній службі спеціального зв'язку та захисту інформації України, на видатки зобов'язання щодо яких взяті приватною особою - покупцем пакета акцій ВАТ «Укртелеком» завдано державному бюджету збитків на загальну суму 220 млн. грн.

Як встановлено судом, проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2012 рік» щодо збільшення видатків для Адміністрації Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України (далі - Адміністрація Держспецзв'язку) на суму 220,0 млн. грн. на придбання обладнання для розгортання телекомунікаційної мережі спеціального призначення підготовлений на виконання доручення Президента України від 01.08.2012 року № 090/46264-01 та доручення Прем'єр-міністра України від 04.08.2012 року № 31790/1/1-12, виданих на звернення Адміністрації Держспецзв'язку згідно листа від 23.07.2012 року № 01/02/01-4113.

Обсяг коштів у сумі 220,0 млн. грн. визначений згідно з наданими Адміністрацією Держспецзв'язку розрахунками (лист від 10.08.2012 року №09/01/02-2553).

Відповідно до листів Держспецзв'язку від 23.07.2012 року № 01/02/01-4113 та ПАТ «Укртелеком» від 26.07.2012 року № 6214-901-1, ПАТ «Укртелеком» до 01.10.2012 року мало завершити роботи зі створення виділеного телекомунікаційного ресурсу на магістральному та регіональному рівнях у своїй зоні відповідальності, а Держспецзв'язок мав організувати з'єднання до створеної Укртелекомом телекомунікаційної мережі спецпризначення, встановити кінцеве обладнання (для підключення спецспоживачів) та виконати на ньому пусконалагоджувальні роботи.

Як уже зазначалося вище, відповідно Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, Положення про Міністерство фінансів України, затвердженого Указом Президента України від 08.04.2011 року № 446, доручення Президента України є обов'язковими до виконання.

Також, згідно з Регламентом Кабінету Міністрів України, доручення Прем'єр-міністра України є обов'язковими для виконання членами Кабінету Міністрів України.

Проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2012 рік» розроблено позивачем на виконання доручень Президента України та Прем'єр-міністра України відповідно до вимог Регламенту Кабміну.

Як вбачається з матеріалів справи, Секретаріатом Кабінету Міністрів України було проведено експертизу даного проекту.

У експертному висновку Секретаріату Кабінету Міністрів України від 10.09.2012 року зазначено, що проект Закону відповідає Конституції України та узгоджується з актами законодавства такої ж юридичної сили. Прийняття законопроекту сприятиме забезпеченню належного рівня функціонування і розвитку державної системи урядового зв'язку, інших систем спеціального зв'язку та забезпечення захищеним зв'язком спеціальних споживачів.

Закон прийнято Верховною Радою України 02.10.2012 року та підписано Президентом України - 09.10.2012 року.

Позивач зазначив, що у 2012 році із загального обсягу видатків Адміністрації Держспецзв'язку у сумі 220,0 млн. грн., передбачених на придбання обладнання для розгортання телекомунікаційної мережі спеціального призначення, Держказначейством виділено 100,0 млн. грн., які використані Адміністрацією Держспецзв'язку у повному обсязі.

Відповідно до звернень Адміністрації Держспецзв'язку від 02.01.2013 року б/н та від 21.03.2013 року № 01/02/01-1085 потреба у коштах на 2013 рік за фактично поставлене телекомунікаційне обладнання та проведення робіт по його встановленню складала 120,0 млн. грн.

В подальшому, дорученнями Президента України від 02.01.2013 року № 090/80-01, Кабінету Міністрів України від 05.01.2013 року № 7/1/1-13 та від 25.03.2013 № 6462/3/1-13 зобов'язано Мінфін України вжити вичерпних заходів та забезпечити фінансування заходів з розгортання телекомунікаційної мережі спеціального призначення.

У зв'язку з цим з метою забезпечення остаточних розрахунків за фактично поставлене спецобладнання для розгортання телекомунікаційної мережі та його встановлення у 2013 році було виділено Адміністрації Держспецзв'язку 120,0 млн. грн. за рахунок державних капітальних видатків відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.03.2013 року № 149-р, погоджене Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету листом від 26.03.2013 року № 04-14/10-615.

З огляду на наявність повноважень Мінфін України, визначених законодавством України у частині підготовки пропозицій щодо внесення змін до закону про Державний бюджет України, слід зазначити, що Міністерство не уповноважено приймати жодних рішень щодо пропонованих змін, а здійснює підготовчу роботу щодо оформлення пропозицій, що відповідає встановленим вимогам нормопроектувальної техніки. Рішення щодо таких пропозицій приймає Кабінет Міністрів України як суб'єкт права законодавчої ініціативи, які відображаються у протоколах засідань.

Таким чином, Мінфін України при підготовці пропозицій щодо проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2012 рік» здійснювало свою діяльність виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, та не допускало порушень бюджетного законодавства, а вказана вимога відповідача, безпосередньо ставить у залежність виконання Мінфін України своїх повноважень від законності доручень Президента України та прем'єр-міністра України.

В той час, ні доручення Президента України, ні доручення прем'єр-міністра України не визнано незаконними (протиправними), а тому у позивача були відсутні підстави для невиконання вказаних актів.

Водночас, в ході розгляду справи, відповідач у своїх запереченнях зазначив, що в акті ревізії висновок про порушення посадовими особами Мінфін України в цій частині відсутній.

Зокрема, зазначено, що Адміністрація Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України звернулась до суду з позовом до Держфінінспекції щодо визнання неправомірним висновок про безпідставні витрати Державного бюджету України на суму 220 млн. грн., за результатами чого постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 10.10.2014 року № 826/12149/14 в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Однак, суд не бере до уваги вказані посилання відповідача, оскільки зазначена постанова у справі № 826/18946/14 не стосується предмету спору у даній справі та станом на момент розгляду справи рішення не набрало законної сили.

Враховуючи вищевикладені встановлені обставини, системний аналіз норм законодавства України, що діяли на час виникнення спірних правовідносин, суд дійшов висновку про необґрунтованість виставленої вимоги від 24.10.2014 р. № 08-15/1668 в частині пунктів 2, 3, 5, 6, 7.

Окрім того, в ході проведення ревізії відповідачем встановлено, що невиконання Міністерством фінансів України функцій визначених підпунктом 7 пункту 5 статті 22 Бюджетного кодексу України та Положення про Міністерство фінансів України, затвердженого Указом Президента України від 08.04.2011 № 466/2011, призвело до порушень частини четвертої статті 13 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456-VI, пунктів 17, 19, 20, 23 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, додатка 1 Переліку груп власних надходжень бюджетних установ, вимоги щодо їх утворення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.05.2002 № 659 (у період дії до 18.03.2011) при розгляді та затвердженні кошторисів державної установи «База відпочинку «Конча-Заспа» Міністерства фінансів України та державної установи «База відпочинку «Любич» Міністерства фінансів України на 2011-2014 роки, у частині заниження доходів за спеціальним фондом та, як наслідок, до виділення асигнувань за загальним фондом для покриття видатків за спеціальним фондом кошторису. Викладене відповідно до пунктів 1, 3 частини першої статті 116 Бюджетного кодексу України з порушенням бюджетного законодавства в частині включення недостовірних даних до бюджетних запитів та визначення недостовірних обсягів бюджетних коштів при плануванні бюджетних показників.

В той же час, відповідно до п.1 постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 р. № 228 «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ», кошторис бюджетної установи - основний плановий фінансовий документ бюджетної установи, яким на бюджетний період встановлюються повноваження щодо отримання надходжень і розподіл бюджетних асигнувань на взяття бюджетних зобов'язань та здійснення платежів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення результатів, визначених відповідно до бюджетних призначень.

Кошторис має такі складові частини:

загальний фонд, який містить обсяг надходжень із загального фонду бюджету та розподіл видатків за повною економічною класифікацією видатків бюджету на виконання бюджетною установою основних функцій або розподіл надання кредитів з бюджету за класифікацією кредитування бюджету;

спеціальний фонд, який містить обсяг надходжень із спеціального фонду бюджету на конкретну мету та їх розподіл за повною економічною класифікацією видатків бюджету на здійснення відповідних видатків згідно із законодавством, а також на реалізацію пріоритетних заходів, пов'язаних з виконанням установою основних функцій, або розподіл надання кредитів з бюджету згідно із законодавством за класифікацією кредитування бюджету.

Форма кошторису затверджується Мінфіном.

Відповідно до пунктів 10, 13, 15-17, 20 зазначеного Порядку, Мінфін, Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, місцеві фінансові органи доводять до головних розпорядників відомості про граничні обсяги видатків бюджету та надання кредитів з бюджету загального фонду проекту відповідного бюджету на наступний рік, що є підставою для складання проектів кошторисів.

На основі проектів зведених кошторисів головні розпорядники формують бюджетні запити, які подаються Мінфіну, Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, місцевим фінансовим органам для включення до проектів відповідних бюджетів у встановленому ними порядку.

Термін розгляду показників проектів кошторисів розпорядників нижчого рівня встановлюється головними розпорядниками так, щоб проекти зведених кошторисів могли бути своєчасно оформлені як бюджетні запити.

У частині надходжень проектів кошторисів зазначаються планові обсяги, які передбачається спрямувати на здійснення видатків бюджету та надання кредитів з бюджету із загального та спеціального фондів проектів відповідних бюджетів.

У процесі складання та затвердження проектів кошторисів залишки бюджетних коштів за спеціальним фондом кошторисів не плануються.

Обсяги надходжень до спеціального фонду проекту кошторису визначаються на підставі розрахунків, які складаються за кожним джерелом доходів та/або фінансування бюджету чи повернення кредитів до бюджету, що плануються на наступний рік.

За основу цих розрахунків беруться такі показники:

обсяг надання тих чи інших платних послуг, а також інші розрахункові показники (площа приміщень і вартість обладнання та іншого майна, що здаються в оренду, кількість місць у гуртожитках, кількість відвідувань музеїв, виставок тощо) та розмір плати в розрахунку на одиницю показника, який повинен встановлюватися відповідно до законодавства;

прогнозне надходження зборів (обов'язкових платежів) до спеціального фонду бюджету;

прогнозний обсяг повернення коштів до бюджету, що мають цільове призначення.

Під час визначення обсягів видатків бюджету та/або надання кредитів з бюджету розпорядників нижчого рівня головні розпорядники повинні враховувати об'єктивну потребу в коштах кожної установи, виходячи з її основних виробничих показників і контингентів, які встановлюються для установ (кількість класів, учнів у школах, ліжок у лікарнях, дітей у дошкільних закладах тощо), обсягу виконуваної роботи, штатної чисельності, необхідності погашення дебіторської і кредиторської заборгованості та реалізації окремих програм і намічених заходів щодо скорочення витрат у плановому періоді.

Мінфін має право визначати на кожний рік порядок врахування у кошторисах обсягів заборгованості, яка виникла внаслідок непогашення бюджетних зобов'язань установ.

Як встановлено судом, джерелами надходжень Мінфін є: загальний фонд - фінансування з державного бюджету та спеціальний фонд - власні надходження, що забезпечують основну діяльність бюджетних установ, а саме База відпочинку «Любич» та База відпочинку «Конча-Заспа».

Розрахунки видаткової частини загального фонду баз відпочинку формувались з урахуванням доведеної чисельності, середньої заробітної плати по галузі, індексу споживчих цін, видатків на утримання приміщень, необхідності забезпечення оплати комунальних послуг та енергоносіїв, індексу інфляції.

Середня вартість путівки складала основний критерій щодо планування власних надходжень, що в свою чергу є основним джерелом надходжень спеціального фонду кошторису. Тобто, видатки спеціального фонду формуються і здійснюються лише при наявності власних надходжень, про що надаються підтвердження органами казначейської служби, як фактичні надходження спеціального фонду.

Як пояснив позивач, основним джерелом наповнення спеціального фонду вище вказаних баз відпочинку є реалізація путівок на відпочинок.

З матеріалів справи вбачається, що Мінфіном України затверджено у 1997 році Порядок розрахунку вартості путівок на бази відпочинку підпорядковані Міністерству фінансів, згідно з яким середня вартість путівки на базах відпочинку розраховувалась, виходячи із планової суми витрат бази на рік, кількості ліжко-місць, періоду використання бази відпочинку та тривалості відпочинку, що було базою в подальших роках і застосовувалось при розгляді показників бюджетних запитів.

При включенні Бази відпочинку «Любич» до мережі розпорядників та одержувачів бюджетних коштів Міністерства фінансів України у 2005 році (як одержувача бюджетних коштів та з 2012 року - розпорядника нижчого рівня) за вартістю одного ліжко-дня на загальних підставах за рахунок власних послуг було прирівняно до вартості одного ліжко-дня Бази відпочинку «Конча-Заспа», виходячи із схожих умов для відпочинку.

Як зазначив позивач, вартість путівок щорічно визначалась розрахунком, затвердженим керівництвом Мінфіну, враховуючи вартість путівки за минулий рік та індексу інфляції на відповідний рік. При цьому, середня вартість одного ліжко-дня на загальних підставах за рахунок власних послуг була однакова.

Підставою розрахунків є вартість ліжко-дня для особи, що відпочиває, з урахуванням умов сезонності, наповнюваності, санітарних умов, підготовки до оздоровчого сезону, дозволів на їх відкриття.

При цьому, відповідачем не доведено того, що головний розпорядник, враховуючи вимоги бюджетного законодавства, допустив завищення доходної частини кошторису і відповідно показників доходної частини державного бюджету.

Бюджетна установа покривала заплановані витрати за рахунок надходжень саме спеціального фонду та виконувала заплановані показники згідно з контрактом між Міністерством фінансів України та керівником, про що свідчать звіти про виконання.

Держфінінспекцією України не доведено відповідними доказами розрахунково обсяги заниження та причини такого заниження таких обсягів спеціального фонду.

Як уже зазначалось, відповідно до пунктів 15, 16 Порядку у частині надходжень проектів кошторисів зазначаються планові обсяги, які передбачається спрямувати на здійснення видатків бюджету та надання кредитів з бюджету із загального та спеціального фондів проектів відповідних бюджетів, у процесі складання та затвердження проектів кошторисів залишки бюджетних коштів за спеціальним фондом кошторисів не плануються.

Разом з тим, Законом про Державний бюджет України на відповідний рік та нормативними документами Казначейства списання залишків по спеціальному фонду на кінець бюджетного періоду не передбачалось.

Також, пунктом 23 Порядку визначено, що видатки спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов'язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов'язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду.

Доходи спеціального фонду формуються від надання платних послуг за фактом такого надання та за умови відповідного відображення органами Державної казначейської служби України на реєстраційних рахунках. До кошторисів бюджетних установ, у разі недовиконання запланованого обсягу надходжень або навпаки перевиконання, вносяться зміни, які в обов'язковому порядку підтверджуються Державною казначейською службою України даними із відповідних реєстраційних рахунків.

Враховуючи викладене, Держфінінспекцією України в даному випадку не наведено обсягу заниження доходів за спеціальним фондом, причини заниження обсягів спеціального фонду та які асигнування загального фонду виділено для покриття видатків спеціального фонду кошторису, отже висновок, який зроблено за результатами ревізії є безпідставним і необгрунтованим.

На підставі викладеного, суд дійшов висновку про протиправність вимоги відповідача від 24.10.2014 р. № 08-15/1667 та наявність підстав для її скасування.

Як встановлено статтею 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Частина друга статті 19 Конституції України зобов'язує органи державної влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.

Зазначені конституційні вимоги поширюються на всі без винятку органи державної влади, у тому числі на відповідача, який висуваючи протиправні вимоги діяв не у відповідності до норм Конституції України, Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», а фактично склав на підставі суб'єктивних і непідтверджених доказами припущень.

Відповідно до вимог статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, не доведено правомірності оскаржуваних вимог та не надано належних та допустимих доказів, які спростовували б твердження позивача.

На підставі вищевикладеного, системно проаналізувавши приписи законодавства України, оцінивши наявні у справі докази у їх сукупності за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні в судовому засіданні та враховуючи всі наведені обставини, суд дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог та наявність підстав для їх задоволення.

Керуючись ст.ст. 11, 94, 158-163 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Адміністративний позов Міністерства фінансів України задовольнити повністю.

Визнати протиправними та скасувати пункти 2, 3, 5, 6, 7 вимоги Держфінінспекції від 24.10.2014 року № 08-15/1668 та вимогу Держфінінспекції від 24.10.2014 року №08-15/1667.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подачі до Окружного адміністративного суду міста Києва апеляційної скарги на постанову протягом десяти днів з дня отримання копії постанови. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає до Київського апеляційного адміністративного суду.

Якщо апеляційна скарга не була подана у строк, встановлений ст. 186 КАС України, постанова набирає законної сили після закінчення цього строку.

Головуючий суддя В.П. Шулежко

Суддя В.В. Амельохін

Суддя І.О. Іщук