Постанова № 43098914, 12.03.2015, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа: № 826/12434/14 Головуючий у 1-й інстанції: Качур І.А.

Суддя-доповідач: Пилипенко О.Є.

ПОСТАНОВА

Іменем України

12 березня 2015 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Пилипенко О.Є.

суддів - Глущенко Я.Б. та Шелест С.Б.,

при секретарі - Грабовській Т.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 02 грудня 2014 року у справі за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства «Перший Український міжнародний банк» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування рішень,

В С Т А Н О В И Л А:

У серпні 2014 року позивач - Публічне акціонерне товариство «Перший Український міжнародний банк», звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві, в якому просив:

- визнати дії Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві під час проведення 01.08.2014 позапланової перевірки ПАТ «ПУМБ» неправомірними.

- скасувати припис від 01.08.2014 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, винесений Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві;

- скасувати постанову від 07.08.2014 № 246/14/7/26-35/0708/02/2 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 54810,00 грн.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 02 грудня 2014 року позов задоволено частково. Скасовано припис від 01.08.2014 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, винесений Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві; скасовано постанову від 07.08.2014 № 246/14/7/26-35/0708/02/2 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 54810,00 грн.; у решті позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану постанову та постановити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог. Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, допущено порушення норм матеріального та процесуального права.

Колегією суддів під час розгляду справи протокольною ухвалою задоволено клопотання відповідача про процесуальне правонаступництво з Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві на Державну архітектурно-будівельну інспекцію України.

У судове засідання не з'явилися всі особи, які беруть участь у справі, причини неявки суду невідомі, про розгляд справи були повідомлені належним чином.

Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов'язкова, колегія суддів у відповідності до ч. 4 ст. 196 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності представників сторін.

Згідно ст. 41 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України - задовольнити частково, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 02 грудня 2014 року - скасувати та прийняти нову про задоволення позову, з огляду на наступне.

Відповідно до ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин у адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

У відповідності до ст. 202 КАС України суд апеляційної інстанції скасовує рішення суду першої інстанції та ухвалює нове якщо встановить порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог частково суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач мав право щодо проведення позапланової перевірки позивача, а відтак позовна вимога про визнання протиправними дій відповідача при проведенні перевірки задоволенню не підлягає.

Проте, суд дійшов висновку, що системний аналіз імперативних приписів законодавства свідчить проте, що справи про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» з урахуванням внесених Законом України №5459-VI змін, розглядаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, тобто Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, а право накладати штраф від імені Державної архітектурно-будівельної інспекції України мають право її керівник та уповноважені ним посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю. Однак, постанова від 07.08.2014 №246/14/7/26-35/0708/02/2 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис від 01.08.2014 прийняті В.о. начальника Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві ОСОБА_1, тобто, не уповноваженою на це особою. За таких обставин, суд дійшов висновку, що постанова від 07.08.2014 №246/14/7/26-35/0708/02/2 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил підлягають скасуванню з підстав прийняття їх не уповноваженою особою.

Колегія суддів не може погодитися з такими висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.

Як встановлено судом та вбачається з наявних матеріалів справи, відповідачем з підстав необхідності проведення перевірки достовірності даних наведених у декларації про початок виконання будівельних робіт «Реконструкція нежитлових приміщень відділення банку поштова/будівельна адреса-проспект Оболонський, 22в» в Оболонському районі м. Києва у присутності підрядника - керівника Товариства з обмеженою відповідальністю «Київ Інвест-буд» - Селих Ольги Іванівни, проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності будівельних норм, державних стандартів і правил реконструкція нежитлових приміщень № 30, № 31 під офіс з влаштуванням окремого входу по вул. Л.Первомайського, буд. 3 у Печерському районі м. Києва.

За результатами перевірки встановлено, що на проспекті Оболонський, 22-В Оболонського району м. Києва підрядною організацією - Товариством з обмеженою відповідальністю «Київ Інвест-буд», на замовлення ПАТ «Перший Український міжнародний банк» виконуються будівельні роботи із реконструкції нежитлових приміщень відділення банку на підставі декларації на початок виконання будівельних робіт КВ № 082141900690 від 09.07.2014 зареєстрованої Інспекцією державною архітектурно-будівельною контролю у м. Києві.

Під час перевірки з виїздом на місце та враховуючи надані і пред'явлені документи, встановлено, що замовник будівництва - ПАТ «Перший Український міжнародний банк» експлуатує нежитлові приміщення відділення банку по проспекту Оболонський, 22-В в Оболонському районі м. Києва без документа, який надає право на експлуатацію закінченого будівництвом об'єкту, в установленому законодавством порядку, що є порушенням вимог ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

За результатами проведення перевірки відповідачем складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 01.08.2014 та видано припис з вимогою заборонити експлуатацію та усунути виявлені порушення містобудівного законодавства відповідно до вимог чинного законодавства до 01.09.2014.

Також відповідачем складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 01.08.2014.

За вчинені правопорушення, на підставі поданих документів і матеріалів, складених під час здійснення позапланової перевірки, В.о. начальника Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві ОСОБА_1 згідно постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 07.08.2014 № 246/14/7/26-35/0708/02/2 на позивача накладено штраф у сумі 54810 гривень згідно з абз. 3 п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Вважаючи, дії по проведенню перевірки, припис та постанову протиправними, позивач звернувся до адміністративного суду з даним позовом.

Обговорюючи правомірність вимог апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.

Відповідно до статті 10 Закону України "Про архітектурну діяльність" для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд. Державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю (далі - орган державного архітектурно-будівельного контролю).

Відповідно до пункту 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23.05.2011 року державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами (далі - інспекції).

Згідно з пунктом 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23.05.2011 року позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції.

Підставами для проведення позапланової перевірки є:

подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням чи письмової заяви про проведення перевірки щодо дотримання суб'єктом господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності;

необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;

виявлення факту самочинного будівництва об'єкта;

перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів інспекцій;

перевірка виконання суб'єктом господарювання вимог інспекції щодо усунення порушень ліцензіатом ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності;

звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства;

вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа інспекції зобов'язана пред'явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.

Згідно з пунктом 9 Порядку №533 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.

Пунктом 13 Порядку №533 визначено, що суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Як убачається з акту перевірки від 01.08.2014 підставою перевірки стало достовірність даних наведених у декларації про початок виконання будівельних робіт «Реконструкція нежитлових приміщень відділення банку поштова/будівельна адреса: просп. Оболонський, 22в, в Оболонському районі м. Києва». Метою проведення позапланової перевірки було встановлення дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил Публічного акціонерного товариства «Перший Український міжнародний банк».

Із матеріалів адміністративного позову та заяви про доповнення та зміну підстав адміністративного позову убачається, що позивачем не ставиться під сумнів наявність підстав для проведення Інспекцією позапланової перевірки. Однак позивач вважає, що під час проведення перевірки було порушено його право бути присутнім під час проведення перевірки оскільки не був повідомлений про час та день її проведення. Також позивач вказує, що не був вчасно повідомлений і про день, час та місце проведення розгляду справи про адміністративне правопорушення, за результатами якої винесено спірну постанову про накладення штрафу.

Наведені доводи позивача Інспекцією під час судового розгляду справи як в суді першої інстанції так і в суді апеляційної інстанції спростовані не були, відповідачем не надано жодних доказів зворотного. При цьому, відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, на якого відповідно до ч. 2 ст. 71 КАС України покладено обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності, не надано доказів наявності підстав для проведення позапланової перевірки позивача та дотримання встановленої процедури її проведення, в тому числі, пред'явлення службового посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.

Наведені обставини дають суду підстави для визнання дій відповідача, що виразились у проведенні 01.08.2014 позапланової перевірки ПАТ «ПУМБ» та винесенні спірних припису і постанови у його відсутність неправомірними, а отже і для задоволення позовних вимог в цій частині.

Отже, враховуючи вище встановлені обставини та допущені відповідачем порушення норм архітектурно-будівельного контролю, колегія суддів апеляційної інстанції приходить до висновку, щодо протиправності винесених за результатами перевірки припису від 01.08.2014 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та постанови від 07.08.2014 № 246/14/7/26-35/0708/02/2 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 54810,00 грн. Таким чином, у суду наявні підстави для скасування зазначених припису та постанови.

Разом з тим, колегія суддів апеляційної інстанції не погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що постанова від 07.08.2014 №246/14/7/26-35/0708/02/2 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, підлягають скасуванню з підстав прийняття їх не уповноваженою особою.

Відповідно до ч. 2 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно з ч. 3 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

При цьому п. 2 ч. 4 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону.

Відповідно до п.1 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затверджену Указом Президента України №439/2011 від 08.04.2011 року (далі - Положення №439/2011) Державна архітектурно-будівельна інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства.

Згідно з п.3 Положення №439/2011, основними завданнями Держархбудінспекції України є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства, зокрема, здійснення в межах своїх повноважень державного контролю за дотриманням законодавства, стандартів, нормативів, норм, порядків і правил із зазначених питань.

В ч.3 п.11 Порядку №553 визначено, що посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право видавати обов'язкові для виконання приписи щодо:

- усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;

- зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.

Отже, спеціальним законом який встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлено, що справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та право складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону мають органи державного архітектурно-будівельного контролю, а не лише центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, як помилково встановлено судом першої інстанції.

Крім того, відповідно до ч. 1 ст. 4 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності визначається Кабінетом Міністрів України.

При цьому процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, що передбачені Законом України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" визначає Порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 244 від 06.04.1995. Відповідно до п. 2 зазначеного Порядку справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності розглядаються Держархбудінспекцією та її територіальними органами (далі - інспекції). Накладати штраф від імені інспекцій мають право керівник Держархбудінспекції та його заступники, керівники територіальних органів Держархбудінспекції та їх заступники.

Посилання позивача, які підтримав суд першої інстанції, на те, що вказаний Порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 244 від 06.04.1995 суперечить нормам Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» є безпідставними, оскільки норми порядку лишу конкретизують коло осіб, які можуть в тому числі накладати штрафи, що не суперечить нормам Закону.

Зокрема, відповідно до п. 1 Положення про Інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві, затвердженого Наказом Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 22 від 22.06.2011, Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві є територіальним органом Державної архітектурно-будівельної інспекції України, входить до сфери її управління, підзвітна і підконтрольна їй.

Крім того, відповідно до ч. 6 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 08.04.2011 № 439/2011 (далі - Положення), Держархбудінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі або міжрегіональні (повноваження яких поширюються на декілька регіонів) територіальні органи.

Згідно з ч. 9 Положення Держархбудінспекція України у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів України видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

19.11.2012 Державна архітектурно-будівельна інспекція України видала Наказ № 187 про уповноваження територіальних органів - інспекцій державного архітектурно-будівельного контролю в Автономній республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (щодо дозвільно-реєстраційних процедур та здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю). Абз. 2 п. 2 вказаного Наказу наказано уповноважити керівників територіальних органів та їх заступників від імені Державної архітектурно-будівельної інспекції України накладати штрафи у сфері містобудівної діяльності, що передбачені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та Кодексом України про адміністративні правопорушення, у спосіб та у межах, затверджених Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, положень про територіальні органи та інших нормативно-правових актів України на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Отже колегія суддів вважає, що суд першої інстанції помилково дійшов висновку про те, що Інспекція не наділена повноваженнями щодо винесення приписів та накладення штрафів.

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було вірно встановлено фактичні обставини справи, проте не вірно застосовано норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення неправомірного рішення. У зв'язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України - задовольнити частково, постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 02 грудня 2014 року - скасувати та прийняти нову, якою задовольнити адміністративний позов повністю.

Керуючись ст. ст. 71, 160, 167, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, колегія суддів,

ПОСТАНОВИЛА :

Апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України - задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 02 грудня 2014 року - скасувати та прийняти нову, якою адміністративний позов Публічного акціонерного товариства «Перший Український міжнародний банк» - задовольнити повністю.

Визнати дії Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві під час проведення 01.08.2014 позапланової перевірки Публічного акціонерного товариства «Перший Український міжнародний банк» протиправними.

Скасувати припис від 01.08.2014 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, винесений Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві.

Скасувати постанову від 07.08.2014 № 246/14/7/26-35/0708/02/2 про накладення штрафу на Публічне акціонерне товариство «Перший Український міжнародний банк» за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 54810,00 грн.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня її складання в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя: Пилипенко О.Є.

Суддя: Глущенко Я.Б.

Шелест С.Б.

Головуючий суддя Пилипенко О.Є.

Судді: Глущенко Я.Б.

Шелест С.Б.