Постанова № 42992863, 04.03.2015, Чернівецький окружний адміністративний суд

ЧЕРНІВЕЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 березня 2015 р. м. Чернівці Справа № 824/191/15-а

Чернівецький окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Левицького В.К.;

за участю секретаря судового засідання Жураковської Ю.М.;

представників сторін:

позивача - Гінгуляка О.М.,

відповідача - Ганевича А.І.,

розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом Новодністровської міської ради

до Контрольно-ревізійного управління в Чернівецькій області

про визнання протиправною та скасування вимоги.

ВСТАНОВИВ:

В липні 2007 р. Новодністровська міська рада (далі - позивач) звернулася до суду із вказаним позовом, в якому просила скасувати пункти 2, 3 вимог об'єднаного Контрольно-ревізійного відділу у Сокирянському районі та м. Новодністровську від 29.04.2009 р. №24-29-22/247, як структурного підрозділу контрольно - ревізійного управління в Чернівецькій області, правонаступником якого є Державна фінансова інспекція в Чернівецькій області (далі - відповідач, КРУ в Чернівецькій області).

В обґрунтування позову позивач зазначав, що висновки відповідача є безпідставними та підлягають скасуванню, оскільки до повноважень Новодністровської міської ради затвердження договору підряду не відноситься, а отже відповідач неправомірно звернувся до неї з вимогами. Крім того, вказував що завершення тендерних процедур та укладення договору підряду відбулось безпосередньо перед початком опалювального сезону. З огляду на це, технологічно забезпечити подачу теплоносія до бюджету установ міста з одночасним проведенням реконструкції магістральних мереж було неможливим. Також зазначав, що законодавством України не передбачено прямої норми щодо заборони використання коштів субвенції на оплату проектно - кошторисних робіт.

В судовому засіданні представник позивача позов підтримав повністю та посилаючись на обставини викладені в позовній заяві, просив суд задовольнити позовні вимоги.

Відповідачем до суду подано письмові заперечення проти позову, відповідно до яких, вважає позовні вимоги необґрунтованими та просить суд у задоволенні позову відмовити повністю, зазначаючи, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства та є обов'язкова до виконання у цій частині. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються або в добровільному порядку, або шляхом звернення до суду із відповідним позовом. Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Представник відповідача в судовому засіданні позов не визнав, просив у його задоволенні відмовити та надати пояснення аналогічні викладеним у запереченнях проти позову.

Заслухавши пояснення сторін, дослідивши письмові докази по справі, судом встановлено наступне.

Новодністровська міська рада (60236, Чернівецька область, м. Новодністровськ, мікрорайон «Діброва», код ЄДРПОУ 05398510) зареєстрована, як юридична особа 13.07.2000 р. (а.с. 203).

Як вбачається із матеріалів справи, відповідно до п. 1.1.1 Плану контрольно-ревізійної роботи об'єднаного контрольно-ревізійного відділу у Сокирянському районі та м. Новодністровську на І квартал 2009 р. та на підставі направлень на проведення ревізії від 12.01.2009 р. № 1, від 26.01.2009 р. № 5 ревізійною групою проведено планову ревізію використання бюджетних коштів, зокрема субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на заходи енергозбереження, у тому числі оснащення інженерних вводів багатоквартирних житлових будинків засобами обліку споживання води і теплової енергії, ремонт і реконструкцію теплових мереж та котелень, будівництво газопроводів і газифікацію населених пунктів у Новодністровській міській раді за період з 01.01.2007 р. по 01.03.2009 р.

За результатами проведеної ревізії складено акт від 27.03.2009 року №24-29-22/4, згідно висновків якого було встановлено ряд порушень з боку позивача вимог фінансового законодавства (а.с. 10 - 34).

Не погоджуючись із висновками акту ревізії, позивач подав заперечення. За результатами розгляду заперечень, КРУ в Чернівецькій області 28.04.2009 р. надано висновки на заперечення до акту ревізії від 27.03.2009 року №24-29 -22/4, якими заперечення не прийнято до уваги (а.с. 36 - 40).

На підставі висновків акту ревізії та висновків на заперечення, 29.04.2009 р. КРУ в Чернівецькій області надіслала позивачу лист за № 24-29-22/247 "Про усунення виявлених порушень" з вимогами, в т.ч. Новодністровську міську раду п. 2, 3 зобов'язано:

- повернути з Новодністровського міського бюджету в дохід Державного бюджету України кошти отриманої міським бюджетом у 2007 р. субвенції з Державного бюджету України на заходи з енергозбереження, яка використана з порушенням законодавства в сумі 198370,22 грн.;

- провести нарахування та стягнення з генерального підрядник (ВКП «Газкомплектсервіс») пені за невчасно використані кошти авансу (протягом періоду з 01.02.2007 р. по 28.02.2009 р.) в сумі 52872,81 грн. (а.с. 8-9).

Письмову інформацію про вжиті заходи та виконання цих вимог зобов'язано позивача подати на адресу відповідача в термін до 15.06.2009 р.

Вважаючи п. 2, 3 вимоги від 29.04.2009 р. № 24-29-22/247 протиправним, позивач звернувся до суду із вказаним позовом.

Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 16.10.2009 р. в адміністративній справі №2а-839/09/2470, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 10.10.2011 р. адміністративний позов задоволено повністю. Визнати протиправними та скасовано пункти 2, 3 вимоги об'єднаного контрольно-ревізійного відділу у Сокирянському районі та м. Новодністровськ як структурного підрозділу контрольно-ревізійного управління в Чернівецькій області від 29.04.2009р. №24-29-22/247. Стягнуто на користь Новодністровської міської ради понесені судові витрати - судовий збір в сумі 3,40 грн. з Державного бюджету України (а.с. 95 - 99, 121 - 123).

Не погоджуючись із прийнятими рішеннями суду, відповідач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 04.12.2014 р. касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Чернівецькій області задоволено. Рішення суду першої та апеляційної інстанції скасовано, а адміністративну справу №2а-839/09/2470 направлено на новий розгляд до суду першої інстанції (а.с. 168 - 171).

Розглянувши матеріали справи, встановивши фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення проти позову, дослідивши та оцінивши надані докази в сукупності, проаналізувавши законодавство, яке регулює спірні правовідносини, суд дійшов висновку, що адміністративний позов не підлягає задоволенню з таких міркувань.

Статус державної контрольно-ревізійної служби в Україні, її функції та правові основи діяльності визначає Закон України "Про контрольно-ревізійну службу в Україні" від 26.01.1993 р. № 2939-XII, що діяв на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 2939-XII).

Відповідно до ст. 2 Закону № 2939-XII Головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.

Пунктом 35 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 р. № 550, що діяв на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок) визначено, що виявлені допущені об'єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції служби, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов'язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.

Відповідно до п. 46 Порядку якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом служби у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно із п. 49 Порядку у разі коли діями чи бездіяльністю працівників об'єкта контролю державі або підконтрольній установі заподіяна матеріальна шкода, орган служби ставить вимоги перед керівником об'єкта контролю та органом його управління щодо пред'явлення цивільних позовів до винних осіб.

Із змісту вказаних положень законодавства вбачається, що позивач здійснює фінансовий контроль за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності. Відповідний контроль здійснюється шляхом проведення ревізії. У випадку встановлення порушень законодавства, відповідач має право пред'являти письмову вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства. Між тим, зміст вимоги відповідача повинен узгоджуватися з приписами чинного законодавства, що, зокрема, означає те, що вимога повинна містити вичерпну вказівку підконтрольному суб'єкту щодо вчинення дій, які відповідно до норм законодавства будуть направлені на усунення порушених вимог закону.

Судом встановлено, що з урахуванням виявлених порушень, 12.05.2009 р. відповідач на підставі висновків акту ревізії та висновків на заперечення, надіслав позивачу лист за № 24-29-22/247 "Про усунення виявлених порушень" з вимогами.

За змістом п. 1, 7, 10 ст. 10 Закону № 2939-XII визначено, що головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах надається право: перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до п.п. 3.1.12 п. 3 Положення про Контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, затвердженого наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 09.01.2001 р. №111, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 18.01.2001 р. за № 37/5227 (що діяло на момент виникнення спірних правовідносин), управління, відповідно до покладених на нього завдань, а також через підпорядковані йому контрольно-ревізійні підрозділи, має право, в т.ч. звертатись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Тобто аналіз наведених норм дає підстави вважати, що відповідачу надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, КРУ має право визначати їх розмір та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога КРУ спрямована на приведення роботи підконтрольної організації у відповідність із вимогами законодавства у майбутньому і є обов'язковою до виконання. Що ж стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово відшкодовані шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення КРУ до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного, суд дійшов висновку про наявність у КРУ права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути кошти на відшкодування виявлених в ході перевірки збитків.

Також суд зазначає, що ст. 55 Конституції України гарантує кожному право на захист своїх прав і свобод у суді, а також на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Вказана стаття конституції не визначає, які саме рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади і місцевого самоврядування можуть бути оскаржені, а тільки встановлює принцип, відповідно до якого в суді можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії або бездіяльність (абз. 9 п.2 мотивувальної частини від 25.11.1997 р. у справі №6-зп за конституційним зверненням громадянки ОСОБА_3 щодо офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України та статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України (справа громадянки ОСОБА_3 щодо права на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи). Суд не може відмовити у правосудді, якщо особа вважає, що її права і свободи порушені або порушуються, створено, або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інше ущемлення прав та свобод (п.1 резолютивної частини Рішення Конституційного суду України у справі №9-зп за зверненням громадян ОСОБА_4, ОСОБА_5 та інших громадян щодо офіційного тлумачення статей 55, 64, 124 Конституції України від 25.12.1997 р.).

Згідно ч. 2 ст. 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.

За правилами ст. 2, п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

Із наведених норм права випливає, що позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Проте ці рішення, дія або бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.

Таким чином, суд приходить до висновку, що в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом КРУ, правильність обчислення їх розміру перевіряє суд, який розглядає цей позов.

Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права викладена в постановах Верховного Суду України від 15.04.2014 р. (справа №21-63а14), від 13.05.2014 р. (справа №21-89а14) та від 20.05.2014 р. (справа № 21-93а14), висновки яких є обов'язковими для врахування судами у відповідності до положень ст.2442 КАС України.

Враховуючи викладене, позовна вимога про скасування пунктів 2, 3 вимог об'єднаного контрольно - ревізійного відділу у Сокирянському районі та м. Новодністровськ, як структурного підрозділу контрольно-ревізійного управління в Чернівецькій області від 29.04.2009 р. №24-29-22/247 задоволенню не підлягають.

У процесі розгляду справи не виявлено інших фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення спору, і доказів на підтвердження цих обставин.

Керуючись ст. 19, 129 Конституції України, ст. ст. 71, 86, 158, 160- 167 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

В задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Порядок та строки набрання постановою законної сили та оскарження.

Відповідно до ч. 1 та 3 ст. 254 КАС України постанова суду першої інстанції, якщо інше не встановлено цим Кодексом, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого цим Кодексом, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Постанова, згідно ст. 186 КАС України, може бути оскаржена в апеляційному порядку до Вінницького апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції шляхом подачі в десятиденний строк з дня її проголошення апеляційної скарги. У разі застосування судом ч. 3 ст. 160 цього Кодексу, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Повний текст постанови складено та підписано судом 06 березня 2015 р.

Суддя В.К. Левицький