Постанова № 42804782, 19.02.2015, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

19 лютого 2015 р.м.ОдесаСправа № 821/3929/14

Категорія: 9.3 Головуючий в 1 інстанції: Василяка Д.К.

Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Вербицької Н.В.,

судді - Яковлева Ю.В.,

судді - Запорожана Д.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційні скарги Державної фінансової інспекції в Херсонській області та Нововоронцовської районної державної лікарні ветеринарної медицини на постанову Херсонського окружного суду від 14 жовтня 2014 року по справі за позовом Нововоронцовської районної державної лікарні ветеринарної медицини до Державної фінансової інспекції в Херсонській області про визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И Л А:

23.09.2014р. Нововоронцовська районна державна лікарня ветеринарної медицини звернулась до суду з позовом до Державної фінансової інспекції в Херсонській області (далі - ДФІ) про визнання протиправним та скасування рішення відповідача, оформлене вимогою від 11.08.2014р. № 21-07-14-14/4724 «Про усунення порушень», попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 07.08.2014р. № 21-07-14-14/4674. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що ДФІ проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Нововоронцовської районної державної лікарні ветеринарної медицини за період з 01.01.2011р. по 01.03.2014р. За результатами ревізії складено акт від 07.07.2014р. за № 07-17/33, в якому зазначено про порушення позивачем законодавства з фінансових питань, що призвело до заподіяння матеріальної шкоди. На підставі вказаного акта ревізії відповідачем пред'явлено позивачу вимогу від 11.08.2014р. № 21-07-14-14/4724. На думку позивача, пункти 2, 3, 4, 5, 6 названої вимоги є протиправними та підлягають скасуванню.

Відповідач заперечував проти позову, посилаючись на дотримання ним законодавства України.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 14 жовтня 2014 року позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано п.2 вимоги Державної фінансової інспекції в Херсонській області від 11.08.2014р. № 21-07-14-14/4724 «Про усунення порушень» та попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 07.08.2014р. № 21-07-14-14/4674. В решті позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим рішенням, сторони подали апеляційні скарги, в яких посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків суду фактичним обставинам справи, просили постанову суду першої інстанції скасувати та прийняти нову, а саме: позивач - про задоволення позову в повному обсязі, відповідач - про відмову у задоволенні позовних вимог.

Відповідно до п. 1 ч.1 ст. 197 КАС України, у зв'язку із відсутністю клопотань від усіх осіб, які беруть участь у справі, про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідача, дослідивши доводи апеляційних скарг, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено та вбачається з матеріалів справи наступне.

За результатами проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності в Нововоронцовській районній державній лікарні ветеринарної медицини за період з 01.01.2011р. по 01.03.2014р. інспекторами ДФІ складено акт № 07-17/33 від 07.07.2014р., в якому зазначено про наявність порушень ч.4 ст. 13 Бюджетного Кодексу України, п.23 «Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 228 від 28.02.2002р., у зв'язку з тим, що за період з 01.01.2011р. по 01.03.2014р. було проведено використання коштів загального фонду кошторису на виплату заробітної плати працівників лабораторії ветмедицини, які мають здійснюватись зі спеціального фонду бюджету. Крім того, перевіркою виявлено факти завищення тарифних розрядів та посадових окладів. В п. 4 вимоги зазначено, що позивачем невірно встановлена надбавка за класність (кваліфікацію) водію та виплачена заробітна плата в сумі 4536,55 гривень та зайво перераховано внески до цільових фондів в сумі 1646,77 гривень. Внаслідок незвернення позивача до суду у період грудень 2008р.- грудень 2011р. щодо стягнення дебіторської заборгованості лікарнею пропущено терміни позовної давності та втрачено можливість повернення довгострокової дебіторської заборгованості за надані послуги з проведення досліджень в сумі 5750,00 гривень. Також вказано, що в ході проведення ревізії встановлено 4 випадки списання пального на автомобіль ВАЗ 210990, використання якого здійснювалось не на виконання функцій установи, внаслідок чого позивачем за рахунок коштів державного бюджету покрито витрати сторонньої юридичної особи на загальну суму 882,36 гривень.

11.08.2014р. на підставі акту ревізії відповідачем винесено вимогу № 21-07-14-14/4724 позивачу щодо усунення виявлених ревізією порушень фінансової дисципліни, якою зобов'язано:

- п.2 вжити заходи щодо зменшення бюджетних асигнувань загального фонду кошторису позивача за кодом програмної класифікації видатків 2802030 «Організація і регулювання діяльності установ в системі Державної ветеринарної та фіто санітарної служби України» на суму 42 178,17 грн., у разі недостатності невикористаних бюджетних асигнувань врахувати обсяг бюджетних асигнувань на наступні бюджетні періоди в сторону зменшення планових граничних обсягів видатків на відповідну суму;

- п.3 утримати з осіб, яким виплачено зайво нараховану заробітну плату кошти в сумі 14247,81 грн.; провести перерахунок та відповідну взаємозвірку щодо суми єдиного соціального внеску та повернути зайво сплачені кошти в сумі 5171,95грн.;

- п.4 утримати з особи, якому безпідставно виплачено заробітну плату кошти в сумі 4536,55грн.; провести перерахунок та відповідну взаємозвірку щодо суми єдиного соціального внеску та повернути зайво сплачені кошти в сумі 1646,77грн.;

- п.5 відобразити в бухгалтерському обліку дебіторську заборгованість в 5750 грн.; провести претензійно-позовну роботу та забезпечити стягнення коштів в сумі 5750грн.;

- п.6 відобразити в бухгалтерському обліку заборгованість перед управлінням ветеринарної медицини у Нововоронцовському районі у сумі 882,36грн.; стягнути з управління ветеринарної медицини у Нововоронцовському районі кошти на загальну суму 882,36грн.

07.08.2014р. також на підставі акту ревізії було прийнято попередження № 21-07-14-14/4674 про неналежне виконання бюджетного законодавства.

Задовольняючи позов в частині скасування п.2 вимоги ДФІ, суд першої інстанції виходив з того, що витрачання бюджетних коштів на виплату заробітної плати лікарнею здійснювалось відповідно до бюджетних асигнувань та напрямків їх використання.

Судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції, враховуючи наступне.

Держфінінспекція України, відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальність винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993р № 2939-XII, згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Пунктом 2 вимоги позивача фактично зобов'язано проводити за рахунок спеціального фонду видатки на виплату лаборантам заробітної плати за виконання обов'язків, передбачених його посадовою інструкцією, але за що надходять грошові кошти до спеціального фонду кошторису Нововоронцовської державної ветеринарної лікарні.

Судом першої інстанції вірно надана оцінка такої вимоги, як необґрунтованої та незаконної.

Лабораторія ветеринарно-санітарної експертизи на ринку є структурним підрозділом Нововоронцовської районної державної лікарні ветеринарної медицини. Наказом Державного департаменту ветеринарної медицини N 16 від 15.04.2002р, зареєстрованому в Міністерстві юстиції України 29 квітня 2002р. за N 404/6692 затверджено "Положення про державну лабораторію ветеринарно-санітарної експертизи на ринку" (далі - Положення про ДЛВСЕ) відповідно до якого лабораторія здійснює обов'язковий державний ветеринарно-санітарний контроль за якістю та безпечністю усієї підконтрольної продукції, що реалізується, у т.ч. харчових продуктів тваринного походження, які призначаються для харчування людей та дотриманням ветеринарно-санітарних правил торгівлі на ринках.

Відповідно до ст. 97 Закону України «Про ветеринарну медицину» та п.п. 1.23 Положення про державну лабораторію ветеринарно-санітарної експертизи, фінансування та матеріально-технічне забезпечення діяльності лабораторії здійснюється за рахунок коштів загального та спеціального фондів державного бюджету.

Перелік заходів, що проводяться органами державної ветеринарної медицини та джерела їх фінансування затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 15.08.1992 р. № 478 «Про перелік протиепізоотичних, лікувальних, лабораторно-діагностичних, радіологічних та інших ветеринарно-санітарних заходів, що проводяться органами державної ветеринарної медицини за рахунок відповідних бюджетних та інших коштів».

Відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, а також питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства врегульовані Бюджетним кодексом України

Згідно із ч.4 ст.13 Бюджетного кодексу України власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і включаються до спеціального фонду бюджету.

Власні надходження бюджетних установ використовуються (з урахуванням частини дев'ятої статті 51 цього Кодексу) на: покриття витрат, пов'язаних з організацією та наданням послуг, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю (за рахунок надходжень підгрупи 1 першої групи); організацію додаткової (господарської) діяльності бюджетних установ (за рахунок надходжень підгрупи 2 першої групи); утримання, облаштування, ремонт та придбання майна бюджетних установ (за рахунок надходжень підгрупи 3 першої групи); ремонт, модернізацію чи придбання нових необоротних активів та матеріальних цінностей, покриття витрат, пов'язаних з організацією збирання і транспортування відходів і брухту на приймальні пункти (за рахунок надходжень підгрупи 4 першої групи); господарські потреби бюджетних установ, включаючи оплату комунальних послуг і енергоносіїв (за рахунок надходжень підгруп 2 і 4 першої групи); організацію основної діяльності бюджетних установ (за рахунок надходжень підгруп 1 і 3 другої групи); виконання відповідних цільових заходів (за рахунок надходжень підгрупи 2 другої групи).

Згідно із ч.9 ст.51 Бюджетного кодексу України, якщо обсяги власних надходжень бюджетних установ перевищують відповідні витрати, затверджені законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), розпорядник бюджетних коштів передбачає спрямування таких надпланових обсягів у першу чергу на погашення заборгованості з оплати праці, нарахувань на заробітну плату, стипендій, комунальних послуг та енергоносіїв.

Якщо такої заборгованості немає, розпорядник бюджетних коштів спрямовує 50 відсотків коштів на заходи, що здійснюються за рахунок відповідних надходжень, і 50 відсотків коштів - на заходи, необхідні для виконання основних функцій, але не забезпечені коштами загального фонду бюджету за відповідною бюджетною програмою. У такому разі розпорядник бюджетних коштів здійснює перерозподіл обсягів узятих бюджетних зобов'язань за загальним фондом бюджету для проведення видатків за цими зобов'язаннями із спеціального фонду бюджету.

Відповідно до п. 23 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабміну України від 28.02.2002р. № 228, видатки спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій послідовності за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов'язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов'язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду.

При цьому розпорядник бюджетних коштів здійснює коригування обсягів узятих бюджетних зобов'язань за загальним фондом кошторису для проведення видатків з цих зобов'язань із спеціального фонду кошторису відповідно до бюджетного законодавства.

Отже, відповідно до норм Бюджетного кодексу України та Порядку № 228 основним плановим документом бюджетної установи є кошторис, який складається з загального та спеціального фондів Державного бюджету.

Захищеними видатками бюджету визнаються видатки загального фонду бюджету, обсяг яких не може змінюватися при здійсненні скорочення затверджених бюджетних призначень (ч. 1 ст.55 Бюджетного кодексу України).

Захищеними видатками Державного бюджету України визначаються видатки загального фонду на: оплату праці працівників бюджетних установ; нарахування на заробітну плату (ч. 2 ст.55 Бюджетного кодексу України).

Оплата праці спеціалістів ветеринарної медицини відбувається відповідно до норм Закону України «Про ветеринарну медицину» та постанови КМ України №1298 від 30.08.2002 року «Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери», а конкретно розділу 7 додатку 2 до даної постанови.

Аналіз наведених правових норм дає підстав для висновку, що видатки на оплату штатним працівникам державної лікарні ветеринарної медицини здійснюються за рахунок видатків на ці витрати загального фонду кошторису та видатків на оплату праці спеціального фонду в розмірі, який не забезпечений коштами загального фонду.

Ревізією встановлено та не заперечується позивачем, що оплата праці працівників лабораторії здійснювалася за рахунок загального фонду кошторису. Ці працівники є штатними працівниками, роботу, в тому числі з надання платних послуг, виконували в межах робочого часу.

Враховуючи наведене, абсолютно вірним є висновок суду першої інстанції про недоведеність відповідачем законності п.2 вимоги, що в свою чергу стало підставою для визнання її протиправною в цій частині та скасування.

Відмовляючи у позові щодо скасування п.п.3-6 вимоги ДФІ, суд першої інстанції виходив з правомірності прийнятого відповідачем рішення.

Судова колегія частково погоджується з висновками суду першої інстанції та зазначає про наявність інших підстав для відмови у позові в цій частині.

З матеріалів справи вбачається, що вимога ДФІ в цій частині вказує на виявлені збитки, які сталися внаслідок переплати зарплати фельдшерам та водію, своєчасним неотриманням оплати за надані послуги, оплатою за рахунок коштів державного бюджету витрат, які не пов'язані з виконанням функцій установи, їхній розмір та необхідність їх стягнення.

Судова колегія зазначає, що при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного колегія суддів приходить до висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

Оскільки, збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення та можливість повернення майна перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не за поданням адміністративного позову підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Зазначений висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, який викладений, зокрема у постанові від 27 січня 2015 року по справі № 21-436а14, яка відповідно до ч.1 ст.244-2 КАС України, є обов'язковою для врахування в судовій практиці. Крім того, відповідно до ч.2 ст.161 КАС України при виборі правової норми, що підлягає застосуванню до спірних правовідносин, суд зобов'язаний враховувати висновки Верховного Суду України, викладені у рішеннях, прийнятих за результатами розгляду заяв про перегляд судового рішення з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 237 цього Кодексу.

Відповідно до ст.201 КАС України рішення суду першої інстанції суд підлягає зміні щодо підстав для відмови у позові. В іншій частині постанова суду першої інстанції є законною та обґрунтованою, а доводи апеляцій є такими, що висновків суду не спростовують.

Керуючись ст.ст. 195,196,198,201,205,207,254 КАС України, судова колегія, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційні скарги Державної фінансової інспекції в Херсонській області та Нововоронцовської районної державної лікарні ветеринарної медицини - залишити без задоволення.

Постанову Херсонського окружного суду від 14 жовтня 2014 року - змінити щодо підстав для відмови у позові. В іншій частині постанову залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, однак може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням апеляційної інстанції.

Головуючий: Н.В.Вербицька

Суддя: Ю.В. Яковлев

Суддя: Д.В. Запорожан