Постанова № 42724932, 12.02.2015, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

12 лютого 2015 року

справа № 808/1627/14

Колегія суддів Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі: головуючого судді: Лукманової О.М.

суддів: Божко Л.А. Прокопчук Т.С.

при секретарі: Фірсіку Д.Ю.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпропетровську апеляційну скаргу Управління комунального господарства та дорожнього будівництва Запорізької міської ради на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 17 квітня 2014 року у справі № 808/1647/14 за позовом Управління комунального господарства та дорожнього будівництва Запорізької міської ради до Державної фінансової інспекції в Запорізькій області про визнання незаконною та скасування вимоги,-

в с т а н о в и л а:

У березні 2014 року Управління комунального господарства та дорожнього будівництва Запорізької міської ради (далі по тексту – позивач або Управління) звернулось до суду з позовом до ДФІ у Запорізькій області (далі по тесту – відповідач або Інспекція) в якому просило визнати незаконною та скасувати вимогу від 28.01.2014 року № 08-06-14-14/656.

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 17.04.2014 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції Управління комунального господарства та дорожнього будівництва Запорізької міської ради подало апеляційну скаргу, в якій просило скасувати постанову та прийняти нову, якою позовні вимоги задовольнити в повному обсязі. Свої вимоги обґрунтувало тим, що судом не надано належної оцінки нормам чинного законодавства, висновки суду не відповідають обставинам справи, що призвело до прийняття невірного рішення. Апелянт зазначив, що вимога ДФІ у Запорізькій області, яка надіслана Управлінню після фінансової ревізії є протиправною та містись не обґрунтовані обвинувачення у перевитраті бюджетних коштів внаслідок не дотримання договорів укладених з суб’єктами господарювання, по благоустрою міста. Апелянт вказував, що судом першої інстанції не враховано, що норма Закону України «Про здійснення державних закупівель» дозволяє 10% відхилення від ціни товару залежно від умов ринку, якщо кінцева ціна виконання договору про державну закупівлю не буде збільшена. Ціни по договорам, на які ДФІ вказує як перевитрати не були перевищені, та ціна, яка передбачалась договорами на таку суму з державного бюджету і були витрачені кошти. Апелянт вказував, що Інспекцією не було встановлено порушень у процедурі закупівлі послуг. Апелянт вказував, що укладаючи договори по наданню послуг з комунального благоустрою, ним було погоджено динамічну ціну, якою і встановлено можливі відхилення від ціни, яка була погоджена між сторонами договорів. Апелянт зазначав, що контролюючий орган визнав порушення без дослідження бухгалтерських документів, що стосуються витрат, відповідачем у вимозі ставиться питання про відображення певної суми як дебіторської заборгованості, однак обґрунтованість такої заборгованості для подальшого її стягування повинна бути доведена з боку ДФІ у Запорізькій області

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, а також правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права та правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Суд першої інстанції відмовляючи в задоволенні позовних вимог виходив з того, що договорами укладеними між Управлінням та суб’єктами господарювання на предмет надання послуг з комунального благоустрою міста передбачали сталу ціну на такі послуги, під час виконання договорів ціна була змінена, що є порушенням законодавства з здійснення державних закупівель, було порушено порядок залучення та використання бюджетних коштів, що призвело до збитків. Суд першої інстанції вказував, що позивач у своїх обґрунтуваннях незаконності вимоги ДФІ у Запорізькій області не доводить в чому полягає протиправність пунктів вимоги 2 та 7, але просить визнати незаконною та скасувати вимогу у повному обсязі без застережень. Суд першої інстанції вказував, що позивач допущено завищення вартості послуг, що підтверджується розрахунками та вказує, що визначення у таких договорах динамічної ціни порушує умови на яких здійснюються державні закупівлі.

Матеріалами справи встановлено, що ДФІ у Запорізькій області у період з 26.09.2013 року по 18.12.2013 року, проведена ревізія фінансово-господарської діяльності Управління комунального господарства та дорожнього будівництва Запорізької міської ради за період 01.03.2012 року по 31.08.2013 року. За результатами ревізії складено акт № 06-21/16 від 18.12.2013 року в якому зафіксовано порушення організації та здійснення державних закупівель, а саме вимоги статей 22, 40 Закону України «Про державні закупівлі».

28.01.2014 року ДФІ в Запорізькій області направлено до Управління комунального господарства та дорожнього будівництва Запорізької міської ради вимогу № 08-06-14-14/656 про усунення порушень, виявлених ревізією, а саме, п. 3.1 Договору від 04.05.2011 року № 03/11, укладеного з КП «Зеленбуд», п. 1 ст. 193 ГК України, ст. 40 Закону України «Про державні закупівлі», внаслідок оплати вартості договірних послуг, за ціною більшою, ніж передбачено тендерною документацією, зайво сплачено 77627,83 грн., у зв’язку з чим зобов’язано скласти акти на зменшення вартості робіт, на підставі яких відобразити в бухгалтерському обліку дебіторську заборгованість у загальній сумі 77626,83 грн., зобов’язано стягнути з підрядника КП «Зеленбуд» зайво сплачені кошти у сумі 77627,83 грн., у іншому випадку відшкодувати у повному обсязі витрати за рахунок винних; на підставі виявленого порушення п. 3.1 Договору від 09.02.2012 року № 10/12 укладеного з КП «Запоріжміськсвітло», п. 1 ст. 193 ГК України, ч. 5 ст. 40 Закону України «Про державні закупівлі» внаслідок оплати вартості послуг по ціні більшій ніж передбачено тендерною документацією, Управлінням комунального господарства та дорожнього будівництва Запорізької міської ради зайво сплачено 174400 грн., зобов’язано скласти акти на зменшення вартості послуг і на підставі актів відобразити в бухгалтерському обліку дебіторську заборгованість у загальній сумі 174400 грн., зобов’язано стягнути з КП «Запоріжміськсвітло» зайві виплати, заборгованість у сумі 174400 грн., в іншому випадку відшкодувати цю суму за рахунок винних в проведенні зайвих виплат; на підставі виявленого порушення п. 3.1 Договору від 13.04.2012 року № 20/12 укладеного з КП «Титан», п. 1 ст. 193 ГК України, ч. 5 ст. 40 Закону України «Про державні закупівлі», внаслідок оплати послуг по ціні більшій ніж передбачено тендерною документацією, зайво сплачено 98605,97 грн., зобов’язано скласти акти на зменшення вартості послуг і на підставі актів відобразити в бухгалтерському обліку дебіторську заборгованість у загальній сумі 98605,97 грн., зобов’язано стягнути з КП «Титан» зайві виплати, заборгованість у сумі 98605,97 грн., в іншому випадку відшкодувати цю суму за рахунок винних в проведенні зайвих виплат; на підставі виявленого порушення п. 3.1 Договору від 12.04.2012 року № 19/12 укладеного з КП «Титан», п. 1 ст. 193 ГК України, ч. 5 ст. 40 Закону України «Про державні закупівлі», внаслідок оплати послуг по ціні більшій ніж передбачено тендерною документацією, зайво сплачено 33708,84 грн., зобов’язано скласти акти на зменшення вартості послуг і на підставі актів відобразити в бухгалтерському обліку дебіторську заборгованість у загальній сумі 33708,84 грн., зобов’язано стягнути з КП «Титан» зайві виплати, заборгованість у сумі 33708,84 грн., в іншому випадку відшкодувати цю суму за рахунок винних в проведенні зайвих виплат; на підставі виявленого порушення п. 3.1 Договору від 23.02.2012 року № 06/12 укладеного з ПАТ «СМЕП «Символ», п. 1 ст. 193 ГК України, ч. 5 ст. 40 Закону України «Про державні закупівлі», внаслідок оплати послуг по ціні більшій ніж передбачено тендерною документацією, зайво сплачено 560232,90 грн., зобов’язано скласти акти на зменшення вартості послуг і на підставі актів відобразити в бухгалтерському обліку дебіторську заборгованість у загальній сумі 560232,90 грн., зобов’язано стягнути з ПАТ «СМЕП «Символ» зайві виплати, заборгованість у сумі 560232,90 грн., в іншому випадку відшкодувати цю суму за рахунок винних в проведенні зайвих виплат; зобов’язано у подальшому забезпечувати дотримання ч. 5 ст. 40 Закону України «Про державні закупівлі». Вимогою зобов’язано позивача у строк до 21.02.2014 року повідомити ДФІ у Запорізькій області про вжиті заходи.

В матеріалах справи наявні копії договорів, виконання яких стало підставою для визнання порушень державних закупівель з боку Управління комунального господарства та дорожнього будівництва Запорізької міської ради.

05.05.2011 року між Управлінням комунального господарства та дорожнього будівництва Запорізької міської ради та КП «Зеленбуд» за результатами проведення тендерних торгів укладено договір №03/11 на виконання послуг « 01.41.1 послуги в рослинництві (догляд за зеленими насадженнями)». Пунктом 3.1 договору №03/11 визначено, що ціна договору становить 8434687,80 грн.

Відповідно до актів виконаних робіт у період з 01.03.2012 року по 31.12.2012 року КП «Зеленбуд» надано послуг на загальну суму 773487,70 грн., які у 2012 році оплачені управлінням у повному обсязі за рахунок загального фонду бюджету м.Запоріжжя по КТКВ 100203, КЕКВ 1134. Співставленням вартості одиниці послуг відповідно до кошторису до договору №03/11 та пропозиції конкурсних торгів, з актами виконаних робіт по вказаному договору, встановлено що у актах №№ 29/СПУ, 30/СПУ, 5/Ордж. 7/Лен, 7/Жовт, 25/СПУ, 7/Зав, 8/Зав, 28/СПУ, 6/Ком, 24/СПУ, 5/Хорт за березень 2012 року вартість окремих видів послуг (обрізування, проріджуванням в складних умовах крон дерев, омолодження старих дерев листяних порід у складних умовах, видалення верхньої частини пня до рівня землі, звалювання дерев, навантаження дров та гілок на транспортні засоби та інше) в порушення ч. 5 ст. 40 Закону України «Про здійснення державних закупівель» перевищено вартість послуг, зазначених в пропозиції конкурсних торгів на 77627,83 грн.

ДФІ у Запорізькій області вказує, що позивач наслідок оплати завищеної вартості послуг бюджету м. Запоріжжя завдав збитків у сумі 77627,83 грн., через оплату допущеного перевищення ціни по договору.

Встановлено, що 09.02.2012 року між Управлінням комунального господарства та дорожнього будівництва Запорізької міської ради та КП «Запоріжміськсвітло» за результатами проведеної процедури закупівлі укладено договір від №10/12 на надання у 2012 році послуг « 31.62.9 послуги з монтажу, технічного обслуговування і ремонту електроустаткування н.в.і.у. (утримання мереж зовнішнього освітлення (світлоточок)». Відповідно до п.3.1 Договору №10/12 сума бюджетних зобов'язань Замовника на 2012 рік становила 4 885 770, 00 гривень.

Відповідно до актів виконаних робіт у період з 01.03.2012 року по 31.12.2012 року надано послуг з утримання мереж зовнішнього освітлення (світлоточок) на загальну суму 4342805,93 грн., які у 2012 році оплачені у повному обсязі рахунок загального фонду бюджету м.Запоріжжя по КТКВ 100203, КЕКВ 1165. Співставленням вартості одиниці послуг відповідно до кошторису та пропозиції конкурсних торгів КП «Запоріжміськсвітло», за результатами якої укладений цей договір, з актами виконаних робіт до вказаного договору, встановлено що у актах №№ 4, 4-1 за квітень 2012 року, 5, 5-2 за травень 2012 року, 6, 6-2 за червень 2012 року, 7, 7-1 за липень 2012 року, 8, 8-1, 8-2 за серпень 2012 року, 9, 9-1, 9-2, 9-3 за вересень 2012 року, 10, 10-1 за жовтень 2012 року, 11-1 за листопад 2012 року вартість окремих видів послуг (огляд кабельної та телефонної ліній, заміна ламп світильників, миття та протирання захисного скла світильників та інші) в порушення ч. 5 ст. 40 Закону України «Про здійснення державних закупівель» перевищено вартість послуг, зазначених в пропозиції конкурсних торгів на 174400,00 грн. Інспекція є у пункті 3 вимоги визначає, що внаслідок оплати завищеної вартості послуг бюджету м. Запоріжжя завдано збитків у загальній сумі 174400,00 гривень.

Встановлено, що 13.04.2012 року між позивачем та КП «Титан» за результатами проведеної процедури закупівлі укладено договір від №20/12 на виконання послуг « 90.00.3 санітарне оброблення та аналогічні послуги (утримання і благоустрій міських пляжів)». По договору №20/12 відповідно до актів виконаних робіт у період з 01.03.2012 року по 31.12.2012 року надано послуг з утримання та благоустрою міських пляжів на загальну суму 298001,65 грн., які оплачені Управлінням у повному обсязі за рахунок загального фонду бюджету м. Запоріжжя по КТКВ 100203, КЕКВ 1 165. Співставленням вартості одиниці послуг відповідно до кошторису до Договору №20/12 та пропозиції конкурсних торгів, за результатами якої укладений цей договір, з актами виконаних робіт до вказаного договору, встановлено що у актах №№ 17/12 за квітень-травень 2012 року, 23/12 за травень 2012 року, 27/12, 30/12 за червень 2012 року, 34/12, 37/12 за липень 2012 року, 41/12 за серпень 2012 року, 47/12, 52/12 за вересень 2012 року, 59/12 за жовтень 2012 року встановлено, що вартість окремих видів послуг оплачена з перевищення вартості послуг, зазначених в пропозиції конкурсних торгів КП «Титан» та у кошторисі до договору №20/12 на 98605,97 грн. Внаслідок оплати завищеної вартості послуг бюджету м. Запоріжжя завдано збитків у загальній сумі 98605,97 грн., про що ДФІ у Запорізькій області вказує у 4 пункті вимоги.

Також, 12.04.2012 року між позивачем та КП «Титан» за результатами проведеної процедури закупівлі укладено договір №19/12 на виконання послуг «Поточний ремонт та технічне обслуговування фонтанів». Відповідно до актів виконаних робіт надано послуг на загальну суму 1156167,57 грн., з яких послуги вартістю 1017950,61 грн. оплачені у 2012 році Управлінням комунального господарства та дорожнього будівництва Запорізької міської ради, послуги вартістю 138216,96 грн. оплачені Департаментом житлово-комунального господарства Запорізької міської ради. Співставленням вартості одиниці послуг відповідно до кошторису договору №19/12, тендерної пропозиції КП «Титан», за результатами якої укладений цей договір, з актами виконаних робіт до нього, встановлено що у актах: №02/19/12 за квітень 2012, №06/19/12 за травень 2012, №16/19/12 за жовтень 2012, №18/19/12 за листопад 2012, №20/19/12 за листопад 2012 окремі види послуг (установка насосів центробіжних з електродвигуном масою до 0,1 тн; прочистка центробіжних насосів, діаметр патрубка до 100 мм; демонтаж центробіжних насосів з електродвигуном масою до 0,1 тн; демонтаж кабелю) включені зазначені вище види послуг за вартістю, що перевищує вартість згідно конкурсних торгів та кошторису до договору №19/32 урахуванням обсягу фактично наданих послуг) на 33708,84 грн.

ДФІ у Запорізькій області у пункті 5 вимоги вказує, що внаслідок оплати завищеної вартості послуг бюджету м. Запоріжжя завдано збитків у загальній сумі 33708,84 гривень.

Матеріалами справи підтверджується, що 23.02.2012 року між позивачем та ПАТ «Спеціалізована монтажно-експлуатаційне підприємство «Символ» укладено договір від №06/12 на виконання послуг «Поточний ремонт та технічне обслуговування засобів регулювання дорожнього руху». Відповідно до додаткової угоди від 07.03.2012 року №3 до договору №06/12 ціна договору становить 4523915,00 грн. або 99455,0 грн. за умовних 100 одиниць засобів регулювання. Додатковою угодою від 25.12.2012 року №5 до договору №06/12 визначено дія договору продовжена на строк достатній для проведення процедури закупівлі на початку наступного року на суму коштів не більше 20% суми, визначеної у договорі, що становить 900000,00 гривень.

Встановлено що загалом, по договору №06/12 відповідно до актів виконаних робіт у період з 01.03.2012 року по 31.12.2012 року надано послуг на загальну суму 4523913,80 грн. Співставленням вартості одиниці послуг відповідно до кошторису до договору №06/12 та пропозиції конкурсних торгів ПАТ «СМЕП «Символ», за результатами якої укладений цей договір, з актами виконаних робіт до вказаного договору, встановлено що у актах за березень-грудень 2012 року вартість окремих видів послуг та матеріалів менша або перевищує вартість послуг та матеріалів, зазначених в пропозиції конкурсних торгів та у кошторисі до договору №06/12, що призвело до завищення вартості наданих послуг з «Поточного ремонту та технічного обслуговування засобів регулювання дорожнього руху» на загальну суму 560232,90 гривень.

Відповідач вказував, що внаслідок оплати завищеної вартості послуг з ремонту та технічною обслуговування засобів регулювання дорожнього руху завдано збитків: державному бюджету в сумі 363535,12 грн.; бюджету м. Запоріжжя в сумі 196697,78 грн., таке порушення відображено у 6 пункті вимоги.

В матеріалах справи наявні копії розрахунків, актів по виконанню вищевказаних договорів.

Однак, колегія суддів зазначає, що належне чи не належне виконання договорів укладених Управлінням комунального господарства та дорожнього будівництва Запорізької міської ради а також висновки щодо перевитрат бюджетних коштів по договорам, відшкодування завданої шкоди у зв’язку з вищевказаним, може бути предметом іншого позову, а саме, звернення Інспекції до особи, підконтрольної установи, яка на її думку має відшкодовувати шкоду. Правильність вимоги ДФІ у Запорізькій області у частині стягнення сум, повинна бути встановлена за доводами контролюючого органу.

Відповідно до пп. 4 п. 4, пп. 15, 21 п. 6 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23.04.2011 року № 499/2011 Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів. Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до п. 7 вищевказаного Порядку, Держфінінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах або міжрайонні, об'єднані в районах та містах територіальні органи, головних інспекторів у районах та містах. Положенням передбачене право вимагати від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства однак не шляхом вимагання стягнути кошти, своїми вимогами органи ДФІ можуть вказувати на порушення та вимагати у подальшому їх уникати.

Згідно п. 7 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Колегія суддів зазначає, що органи ДФІ наділені повноваженнями контролювати кошти державних та місцевих бюджетів, тобто у межах своїх повноважень і при виявлених порушеннях можуть самостійно усувати порушення бюджетної дисципліни. При виявлені збитків, завданих державі чи державні установі, орган ДФІ має право визначити розмір таких збитків відповідно до методики, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду і інтересах держави, якщо підконтрольна установа, орган не забезпечила виконання вимог.

Вимога органу ДФІ є обов’язковою до виконання та направлена на корегування роботи підконтрольної організації, зобов’язує роботу організації привести у відповідність до норм законодавства для унеможливлення порушень у подальшому.

У своїй вимозі ДФІ у Запорізькій області зобов’язує позивача відшкодувати збитки шляхом стягнення їх з суб’єктів господарювання або з винних осіб, однак відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи підконтрольному об’єкту не може бути примусово стягнуто шляхом пред’явлення вимоги, про наявні збитки може бути лише зазначено у вимозі та роз’яснено як у подальшому працювати без порушень законодавства.

Збитки завдані державі можуть бути відшкодовані у добровільному порядку або шляхом звернення органу ДФІ до суду з відповідним позовом.

Колегія суддів зазначає, що законодавчо визначене право органів ДФІ пред’являти керівникам перевіряємих установ обов’язкові вимоги, однак збитки на які у вимозі вказує ДФІ повинні бути обґрунтовані. Органи ДФІ не позбавлені права самостійно стягувати до бюджету кошти, які вважає перевитратами і під час звернення до суду щодо такого стягнення доводи ДФІ потребують перевірці та дослідженню.

З огляду на вищевикладені доводи, колегія суддів вважає, що вимога ДФІ у Запорізькій області є обов’язковою як засіб впливу на підконтрольну установу та визначає обов’язки Управління комунального господарства та дорожнього будівництва Запорізької міської ради утримуватись від порушень законодавства у подальшому. Колегія суддів вказує, що суд першої інстанції не дослідив правову основу вимоги контролюючого органу ДФІ.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, постанову суду першої інстанції слід скасувати та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити.

Керуючись п.3 ч.1 ст.198, п.1 ч.1 ст.202, ст.ст. 205, 207 КАС України, колегія суддів,-

п о с т а н о в и л а:

Апеляційну скаргу Управління комунального господарства та дорожнього будівництва Запорізької міської ради – задовольнити частково.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 17 квітня 2014 року у справі № 808/1647/14 - скасувати.

Прийняти нову постанову.

В задоволенні позовних вимог Управління комунального господарства та дорожнього будівництва Запорізької міської ради до Державної фінансової інспекції в Запорізькій області про визнання незаконною та скасування вимоги від 28.01.2014 року № 08-06-14-14/656 – відмовити.

Постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів.

Головуючий: О.М. Лукманова

Суддя: Л.А. Божко

Суддя: Т.С. Прокопчук