Постанова № 42670032, 28.01.2015, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01601, м. Київ, вул. Командарма Каменєва 8, корпус 1

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

28 січня 2015 року № 826/18844/14

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії:

головуючого судді - Добрівської Н.А., суддів: Катющенка В.П., Клочкової Н.В.,

за участю секретаря судового засідання - Шаповалової К.В.,

та представників сторін:

від позивача - Панкратової Л.Л.,

від відповідача - Зінченка І.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом Громадської організації «Інститут розвитку регіональної преси»до Міністерства інфраструктури Українипро зобов'язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

21 листопада 2014 року Громадська організація «Інститут розвитку регіональної преси» звернулась до суду з позовом до Міністерства інфраструктури України про зобов'язання Міністерства інфраструктури України виконати дії, передбачені статтями 15, 18 Закону України «Про доступ до публічної інформації», розмістивши на офіційному веб-сайті http://www.mtu.gov.ua/ систему обліку публічної інформації, яка включає наступні параметри:

- назву документа;

- дату створення документа;

- дату надходження документа;

- джерело інформації (автор, відповідний підрозділ);

- передбачену законом підставу віднесення інформації до категорії з обмеженим доступом;

- строк обмеження доступу до інформації, у разі якщо вона віднесена до інформації з обмеженим доступом;

- галузь;

- ключові слова;

- тип, носій (текстовий документ, плівки, відеозаписи, аудіозаписи тощо);

- вид (нормативні акти, угоди, рішення, протоколи, звіти, прес-релізи);

- проекти рішень (доповідні записки, звернення, заяви, подання, пропозиції, листи тощо);

- форму та місце зберігання документа.

В обґрунтування своїх вимог позивач посилається на порушення відповідачем вимог, закріплених в пункті 5 частини 1 статті 15 та в статті 18 Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства (http://www.mtu.gov.ua/) системи обліку публічної інформації, що суттєво знижує можливості пошуку та аналізу публічної інформації, розпорядником якої є відповідач.

Представник відповідача у своїх письмових запереченнях, наданих для приєднання до матеріалів справи просить суд відмовити у задоволенні адміністративного позову, обґрунтовуючи свою позицію незаконністю і необґрунтованістю вимог позивача, оскільки Закон України «Про доступ до публічної інформації» не містить обов'язку розпорядника публічної інформації розміщувати системи обліку публічної інформації саме на офіційному веб-сайті та передбачає можливість ведення системи обліку (централізованої або у вигляді кількох реєстрів) і надання розпорядником для ознайомлення у паперовій формі, шляхом доступу в приміщенні розпорядника до комп'ютера, де зберігається відповідна система, шляхом надання у паперовій чи електронній формі у відповідь на запит. Також представник відповідача вказує на відсутність у позивача підстав для звернення до суду із даним позовом з огляду на недоведеність останнім порушення відповідачем прав або інтересів Громадської організації «Інститут розвитку регіональної преси».

В судовому засіданні представник позивача позов підтримала і просила його задовольнити з підстав, викладених у позовній заяві. В своїх додаткових поясненнях представник позивача вказує на порушення протиправною бездіяльністю розпорядника інформації прав Громадської організації як суб'єкта відносин у сфері доступу до публічної інформації щодо незабезпечення створення функціонування та ведення системи обліку публічної інформації на офіційному сайті Міністерства. Крім того, за твердженням представника позивача означене порушення є триваючим, оскільки вимоги законодавства станом на час звернення до суду із даним позовом відповідачем не виконуються.

Представник відповідача проти позову заперечив і просив відмовити у його задоволені. В своїх усних поясненнях представник вказував на дотримання відповідачем вимог законодавства щодо оприлюднення інформації, визначеної в статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та здійснює належний облік публічної інформації і не обмежує доступ суб'єктів публічних відносин до цієї інформації. Крім того, представник наголосив на тому, що позивач до Міністерства у встановлений законодавством спосіб не звертався за отриманням публічної інформації.

Заслухавши наведені в обґрунтування позову доводи позивача, а також заперечення представника відповідача по суті позовних вимог, дослідивши матеріали справи, з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов і заперечення, оцінивши докази, які мають значення для розгляду і вирішення справи по суті, суд при вирішенні питання щодо наявності підстав для задоволення позову виходить з наступного.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктом 12 статті 92 Основного закону України встановлено, що виключно законами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики.

При цьому, Конституція України не передбачає право центральних органів виконавчої влади застосовувати аналогію права або закону при вирішенні будь-яких питань, що належать до їх компетенції, а вимагає діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст.9 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого суд вирішує справи на підставі Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Отже, суд може зобов'язати суб'єкта владних повноважень виконати лише ті обов'язки (вчинити певні дії), які покладені на нього відповідним нормативно-правовим актом.

Спірні правовідносини регулюються положеннями Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011р. №2939-VI (далі по тексту - Закон від 13.01.2011р. №2939-VI у редакції на момент виникнення спірних правовідносин), Порядку оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 04.01.2002р. №3 (надалі - Порядок від 04.01.2002р. №3 у відповідній редакції), а також Положення про систему обліку публічної інформації, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 21.11.2011р. №1277 (далі - Положення від 21.11.2011р. №1277).

Згідно і визначенням, закріпленим в частині першій статті 1 Закону від 13.01.2011р. №2939-VI, публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Статтею 5 Закону від 13.01.2011р. №2939-VI передбачено, що доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.

В статті 15 даного Закону закріплено обов'язок розпорядника публічної інформації опубліковувати:

1) інформацію про організаційну структуру, місію, функції, повноваження, основні завдання, напрями діяльності та фінансові ресурси (структуру та обсяг бюджетних коштів, порядок та механізм їх витрачання тощо);

2) нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності;

3) перелік та умови отримання послуг, що надаються цими органами, форми і зразки документів, правила їх заповнення;

4) порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень розпорядників інформації, дій чи бездіяльності;

5) інформацію про систему обліку, види інформації, яку зберігає розпорядник;

6) інформацію про механізми чи процедури, за допомогою яких громадськість може представляти свої інтереси або в інший спосіб впливати на реалізацію повноважень розпорядника інформації;

7) плани проведення та порядок денний своїх відкритих засідань;

8) розташування місць, де надаються необхідні запитувачам форми і бланки установи;

9) загальні правила роботи установи, правила внутрішнього трудового розпорядку;

10) звіти, в тому числі щодо задоволення запитів на інформацію;

11) інформацію про діяльність суб'єктів владних повноважень, а саме про:

- їхні місцезнаходження, поштову адресу, номери засобів зв'язку, адреси офіційного веб-сайту та електронної пошти;

- прізвище, ім'я та по батькові, службові номери засобів зв'язку, адреси електронної пошти керівника органу та його заступників, а також керівників структурних та регіональних підрозділів, основні функції структурних та регіональних підрозділів, крім випадків, коли ці відомості належать до інформації з обмеженим доступом;

- розклад роботи та графік прийому громадян;

- вакансії, порядок та умови проходження конкурсу на заміщення вакантних посад;

- перелік та умови надання послуг, форми і зразки документів, необхідних для надання послуг, правила їх оформлення;

- перелік і службові номери засобів зв'язку підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління, та їх керівників, крім підприємств, установ та організацій, створених з метою конспірації, оперативно-розшукової або контррозвідувальної діяльності;

- порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень суб'єктів владних повноважень, їх дій чи бездіяльності;

- систему обліку, види інформації, якою володіє суб'єкт владних повноважень;

12) іншу інформацію про діяльність суб'єктів владних повноважень, порядок обов'язкового оприлюднення якої встановлений законом.

У частині другій статті 15 Закону від 13.01.2011р. №2939-VI передбачено, що інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов'язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п'яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації.

Відповідно до статті 18 Закону від 13.01.2011р. №2939-VI для забезпечення збереження та доступу до публічної інформації документи, що знаходяться у суб'єктів владних повноважень, підлягають обов'язковій реєстрації в системі обліку, що має містити:

1) назву документа;

2) дату створення документа;

3) дату надходження документа;

4) джерело інформації (автор, відповідний підрозділ);

5) передбачену законом підставу віднесення інформації до категорії з обмеженим доступом;

6) строк обмеження доступу до інформації, у разі якщо вона віднесена до інформації з обмеженим доступом;

7) галузь;

8) ключові слова;

9) тип, носій (текстовий документ, плівки, відеозаписи, аудіозаписи тощо);

10) вид (нормативні акти, угоди, рішення, протоколи, звіти, прес-релізи);

11) проекти рішень (доповідні записки, звернення, заяви, подання, пропозиції, листи тощо);

12) форму та місце зберігання документа тощо.

Доступ до системи обліку, що містить інформацію про документ, який знаходиться у суб'єкта владних повноважень, з огляду на закріплені в частині другій статті 18 Закону від 13.01.2011р. №2939-VI положення, забезпечується шляхом:

1) оприлюднення на офіційних веб-сайтах суб'єктів владних повноважень такої інформації, а в разі їх відсутності - в інший прийнятний спосіб;

2) надання доступу до системи за запитами.

Система обліку публічної інформації не може бути віднесена до категорії інформації з обмеженим доступом (ч.3 ст.18 Закону).

Розпорядники інформації несуть відповідальність за забезпечення доступу до системи обліку відповідно до закону (ч.4 ст.18 Закону).

В пункті 1 Порядку від 04.01.2002р. №3 закріплено, що оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади здійснюється з метою підвищення ефективності та прозорості діяльності цих органів шляхом впровадження та використання сучасних інформаційних технологій для надання інформаційних та інших послуг громадськості, забезпечення її впливу на процеси, що відбуваються у державі.

Згідно абзацу другого пункту 2 Порядку від 04.01.2002р. №3 оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади здійснюється, зокрема, шляхом розміщення і постійного оновлення міністерствами, іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади інформації відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» та цього Порядку на офіційних веб-сайтах.

Структура, дизайн офіційного веб-сайту та регламент його функціонування визначаються керівником органу виконавчої влади відповідно до вимог цього Порядку (п.7 Порядку від 04.01.2002р. №3).

У відповідності до підпункту 1 пункту 8 Порядку від 04.01.2002р. №3 на офіційному веб-сайті органу виконавчої влади (для міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади) розміщується така інформація:

- найменування органу;

- основні завдання та нормативно-правові засади діяльності;

- структура та керівництво органу;

- прізвища, імена та по батькові керівників;

- місцезнаходження апарату, урядових органів державного управління, утворених у його складі, територіальних органів та відповідних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій (поштові адреси, номери телефонів, факсів, адреси офіційних веб-сайтів та електронної пошти);

- основні функції структурних підрозділів, а також прізвища, імена, по батькові, номери телефонів, адреси електронної пошти їх керівників;

- нормативно-правові акти з питань, що належать до компетенції органу;

- плани підготовки органом проектів регуляторних актів та зміни до них;

- повідомлення про оприлюднення проектів регуляторних актів, проекти цих актів і аналіз їх регуляторного впливу;

- звіти про відстеження результативності прийнятих органом регуляторних актів;

- відомості про регуляторну діяльність органу;

- перелік та порядок надання адміністративних послуг органами виконавчої влади і бюджетними установами, які перебувають в їх управлінні та яким делеговані повноваження з надання таких послуг;

- відомості про взаємодію з громадською радою при органі виконавчої влади;

- відомості про проведення консультацій з громадськістю, громадської експертизи та врахування громадської думки у своїй діяльності;

- зразки документів та інших матеріалів, необхідних для звернення громадян до органу;

- розпорядок роботи органу та час прийому керівництва;

- підприємства, установи та організації, що належать до сфери управління органу;

- цільові програми у відповідній сфері;

- відомості про проведення закупівлі товарів (робіт, послуг) за державні кошти;

- державні інформаційні ресурси з питань, що належать до компетенції органу;

- поточні та заплановані заходи і події у відповідній сфері;

- відомості про наявні вакансії.

Загальні вимоги щодо забезпечення збереження та доступу до публічної інформації шляхом створення, функціонування і ведення системи обліку публічної інформації, в якій реєструються документи, що перебувають у суб'єктів владних повноважень встановлюються Положенням від 21.11.2011р. №1277.

Система обліку публічної інформації (система обліку), за визначенням, наведеним в пункті 2 Положення від 21.11.2011р. №1277, це електронна база даних, що містить інформацію про документи, які перебувають у суб'єкта владних повноважень (далі - документи).

Адміністратором системи обліку, згідно п.3 Положення від 21.11.2011р. №1277, є суб'єкт владних повноважень, що забезпечує її створення, функціонування та ведення в межах своїх повноважень, який у відповідності до пункту 4 цього Положення забезпечує:

- реєстрацію документів;

- стабільну роботу системи обліку;

- оприлюднення системи обліку на офіційному веб-сайті, а в разі його відсутності - в інший прийнятний спосіб;

- надання доступу до системи обліку за запитами;

- здійснення оновлення програмного забезпечення системи обліку;

- можливість пошуку, перегляду, отримання електронних копій шляхом копіювання інформації з системи обліку в цілому або її частин користувачами системи обліку;

- здійснення інших функцій відповідно до законодавства.

В пункті 5 Положення від 21.11.2011р. №1277 передбачено, що реєстрація документів здійснюється шляхом внесення в облікову картку таких відомостей про документи в електронному вигляді: номер облікової картки; назва документа; номер документа; дата створення документа; дата надходження документа; джерело інформації (автор, відповідний підрозділ); передбачена законом підстава віднесення інформації до категорії з обмеженим доступом; строк обмеження доступу до інформації (у разі, якщо вона віднесена до інформації з обмеженим доступом); галузь; ключові слова; тип, носій (текстовий документ, плівки, відео- та аудіозаписи тощо); вид (нормативні акти, угоди, рішення, протоколи, звіти, прес-релізи); проекти рішень (доповідні записки, звернення, заяви, подання, пропозиції, листи тощо); форма зберігання документа; місце зберігання документа.

Статтею 12 Закону від 13.01.2011р. №2939-VI визначено, що суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань запитів на інформацію розпорядників інформації.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 13 Закону від 13.01.2011р. №2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.

Отже, у розумінні Закону від 13.01.2011р. №2939-VI Міністерство інфраструктури України є розпорядником інформації, на якого покладено обов'язок: оприлюднювати інформацію про свою діяльність та прийняті рішення; систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні; вести облік запитів на інформацію; визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо; мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації; надавати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації.

При цьому, як зазначалось вище, Закон від 13.01.2011р. №2939-VI передбачає відповідальність розпорядників інформації саме за незабезпечення доступу до системи обліку.

Так, системний аналіз наведених норм свідчить про наявність у розпорядника інформації обов'язку, закріпленого на законодавчому рівні, щодо розміщення на офіційному веб-сайті в мережі Інтернет (в разі його наявності) електронної бази даних, що містить інформацію про документи, які перебувають у суб'єкта владних повноважень, які в цілому становлять систему обліку публічної інформації.

Водночас, вирішення питання щодо визначення місця розташування такої інформації про документи і заголовок підрозділу на веб-сайті, який має містити вказану інформацію, законодавець залишає за розпорядником інформації (п.7 Порядку від 04.01.2002р. №3) і не передбачає обов'язковість розміщення даної інформації в підрозділі з назвою «Система обліку публічної інформації».

На час вирішення даного спору, що не спростовується позивачем, розміщена Міністерством інфраструктури України на офіційному веб-порталі (http://www.mtu.gov.ua/) база даних, яка містить інформацію про документи, які перебувають у суб'єкта владних повноважень, що в цілому становить систему обліку публічної інформації. Отже, відсутні правові підстави констатувати, що відповідачем не виконано вище перелічених вимог законодавства у відповідній частині.

Посилання позивача на те, що створена Міністерством система не задовольняє потреб користувачів веб-сайту, зокрема і Громадської організації «Інститут розвитку регіональної преси» як суб'єкта відносин у сфері доступу до публічної інформації, оскільки «суттєво знижує можливості пошуку та аналізу публічної інформації», визнаються колегією суддів безпідставними, оскільки не ґрунтуються на нормах законодавства, якими регулюються спірні правовідносини та базуються на суб'єктивному сприйнятті викладеної інформації.

Частиною 1 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 1 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Згідно з частиною 1 статті 69 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.

Відповідно до статті 70 Кодексу адміністративного судочинства України належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмету доказування. Обставини, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися ніякими іншими засобами доказування, крім випадків, коли щодо таких обставин не виникає спору.

Частиною 2 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Під час судового розгляду позивач не навів переконливих доводів із наданням в їх підтвердження беззаперечних доказів що обставин в обґрунтування своїх вимог до відповідача.

Враховуючи наведене в сукупності та виходячи із встановлених судом обставин, оцінивши надані сторонами докази в контексті наведених вище вимог законодавства, колегія суддів дійшла висновку про недоведеність позивачем допущення Міністерством інфраструктури України бездіяльності і, як наслідок, необхідності зобов'язання відповідача усунути допущені порушення у спосіб, зазначений позивачем. З огляду на зазначене, позовні вимоги визнаються судом необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

Керуючись ст.ст.69-71, 158-163, 167, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

П О С Т А Н О В И В:

В задоволенні адміністративного позову Громадської організації «Інститут розвитку регіональної преси» до Міністерства інфраструктури України про зобов'язання вчинити певні дії - відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили у порядку, встановленому в ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду в порядку та строки, визначені ст.ст.185-187 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя: Н.А. Добрівська

Судді: В.П. Катющенко

Н.В. Клочкова