Ухвала суду № 42264863, 05.01.2015, Харківський апеляційний адміністративний суд

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 січня 2015 р.Справа № 816/3845/14Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі

Головуючого судді: Шевцової Н.В.

Суддів: Макаренко Я.М. , Мінаєвої О.М.

за участю секретаря судового засідання Шалаєвої І.Т.

прокурора Зеленського М.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою прокурора Гадяцького району Полтавської області на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 04.11.2014р. по справі № 816/3845/14

за позовом Сільськогосподарського фермерського господарства "Нива"

до Прокуратури Гадяцького району Полтавської області

про визнання дій протиправними та скасування постанови,

ВСТАНОВИЛА:

Сільськогосподарське фермерське господарство "Нива" (далі - СФГ "Нива", позивач) звернувся до суду з позовом до Прокуратури Гадяцького району Полтавської області (далі - відповідач), в якому просив суд:

- визнати протиправними дії прокурора Гадяцького району Полтавської області Прокуратури Гадяцького району Полтавської області молодшого радника юстиції Сагайдачного І.С. щодо проведення перевірки СФГ "Нива";

- скасувати постанову про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів, прийнятої 22.09.2014р. прокурором Гадяцького району Полтавської області Прокуратури Гадяцького району Полтавської області молодшим радником юстиції Сагайдачним І.С.

Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 04.11.2014р. зазначений позов задоволено частково.

Визнано протиправною та скасовано постанову прокуратури Гадяцького району Полтавської області від 22 вересня 2014 року № 120/67 вих. номер 14 про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів в частині призначення перевірки додержання Земельного кодексу України та іншого законодавства у сфері земельних відносин в діяльності Сільськогосподарського фермерського господарства "Нива".

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Прокурор Гадяцького району Полтавської області не погодившись з постановою суду першої інстанції в частині задоволення позову, подав апеляційну скаргу, в якій, просить рішення суду першої інстанції в оскаржуваній частині скасувати та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги прокурор посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне дослідження доказів та встановлення обставин у справі, ненадання належної оцінки наявним в матеріалах справи доказам.

В апеляційній скарзі прокурор зазначає, що судом першої інстанції порушено вимоги ст. 21 Закону України «Про прокуратуру», п. 2.4 Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів, затвердженого наказом Генерального прокурора України № 111 від 12.11.2012р., ст. 31 Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік».

Колегія суддів заслухавши, доповідь обставин справи, перевіривши рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, заслухавши пояснення прокурора, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що прокурором Гадяцького району прийнято постанову від 22.09.2014 № 120/67 вих. № 14 про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів в діяльності Гадяцької РДА, ПрАТ "Райз - Максимко", КСП "Зелений Гай", СФГ "Лідія", ТОВ "Вікторія Агро", СФГ "Нива" (а.с. 6-8).

Позивач не погоджується із такими діями та рішенням прокуратури, та зазначає, що було порушено його законні інтереси, вважаючи такі дії незаконним втручанням в господарську діяльність товариства.

Задовольняючи частково позовні вимог, суд першої інстанції виходив з того, що прокуратура Гадяцького району при прийнятті оскаржуваної постанови в частині призначення перевірки в порядку нагляду за дотриманням законів у сфері земельного законодавства СФГ "Нива" діяла з перевищенням наданих їй повноважень.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з наступних підстав.

За приписами ч.3 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Прокуратура є органом державної влади і, відповідно, її діяльність має підпорядковуватися вимогам наведеної норми Конституції України та аналогічним вимогам Закону України "Про прокуратуру". Отже, право прокуратури на проведення перевірки підлягає законодавчим обмеженням та реалізується з дотриманням порядку, встановленого законом.

Порядок проведення перевірок прокуратурою регулюється Законом України "Про прокуратуру" від 05.11.1991 № 1789-ХІІ, наказом Генеральної прокуратури України № 111 від 12.11.2012, яким затверджено Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів (далі - Положення) та наказом Генерального прокурора України від 04.10.2011 №3/2 гн "Про особливості організації діяльності органів прокуратури у сферах охорони навколишнього природного середовища та земельних відносин".

За приписами ст. 19 Закону України "Про прокуратуру" предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є: 1) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; 2) додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; 3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності. Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.

Відповідно до статті 21 зазначеного Закону перевірки проводяться за письмовими зверненнями органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, а також за власною ініціативою прокурора. При цьому перевірки за заявами фізичних чи юридичних осіб, зверненнями та запитами депутатів усіх рівнів, крім заяв та повідомлень про кримінальне правопорушення, проводяться лише у разі їх попереднього розгляду компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами або неприйняття ними у встановлені строки рішень з цих питань.

У разі якщо захист прав і свобод людини і громадянина та інтересів держави згідно із законом є компетенцією відповідних органів державного нагляду (контролю), перевірки проводяться з обов'язковим наданням оцінки щодо законності їх діяльності. У зв'язку з бездіяльністю уповноваженого органу державного нагляду (контролю) або відсутністю такого органу вживаються відповідні заходи прокурорського реагування, спрямовані на забезпечення захисту прав і свобод людини і громадянина, інтересів держави.

Для здійснення перевірки прокурор приймає постанову, в якій зазначає підстави, що свідчать про можливі порушення законності та обґрунтовує необхідність вчинення дій, передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини 1 статті 20 вказаного Закону.

В своїх письмових запереченнях прокурор зазначає, що за наслідком опрацювання ним розпорядження Гадяцької районної державної адміністрації від 03.04.2014р. № 131 про неправомірність якого йдеться в листі від 19.09.2014р. скерованому до прокуратури, було прийнято постанову про проведення перевірки від 22.09.2014р. (а.с. 31, 32)

Однак, з вищезазначених положень Закону України «Про прокуратуру» вбачається, що підставами для перевірки є письмові звернення органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб за умови, коли їх розглянуто компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами або не прийнято ними у встановлені строки рішень з цих питань.

Прокуратурою Гадяцького району не надано до суду доказів звернення до уповноваженого контролюючого органу для здійснення перевірки або доказів бездіяльності такого органу.

Згідно п. 1.3, 1.4 Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів, затвердженого Наказом Генеральної прокуратури України № 111 від 12.11.2012р., перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів проводяться у Кабінеті Міністрів України, міністерствах, інших центральних і місцевих органах виконавчої влади, органах державного нагляду (контролю), Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, військових частинах, громадських об'єднаннях, а також діяльності посадових і службових осіб цих органів, підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, у тому числі фізичних осіб - підприємців та громадян.

Предметом перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів є: відповідність нормативно-правових актів, рішень, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, якщо законом не передбачено іншого порядку захисту цих прав; додержання законів, що стосуються економічних відносин, бюджетного, земельного, митного законодавства та зовнішньоекономічної діяльності, конституційних засад підприємницької діяльності, охорони навколишнього природного середовища, міжнаціональних відносин; додержання законів про адміністративні правопорушення.

На виконання п. 2.1, 2.2 зазначеного Положення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів проводяться на підставі письмових звернень органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, що свідчать про можливі порушення законності, а також за власною ініціативою прокурора.

Перевірки за заявами та скаргами фізичних чи юридичних осіб, зверненнями та запитами депутатів усіх рівнів, крім заяв та повідомлень про кримінальне правопорушення, проводяться лише у разі їх попереднього розгляду компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами відповідного рівня або неприйняття ними, у тому числі у встановлені строки, рішень з цих питань.

Відповідно до ст. 188 Земельного кодексу України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Згідно пункту "а" ч. 1 ст. 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється у частині, зокрема, додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок.

За приписами ч. 4 ст. 9 зазначеного Закону державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; участі у роботі комісій при прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов'язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Положенням про Державну інспекцію сільського господарства України, яке затверджено Указом Президента України від 13.04.2011 №459/2011, визначено, що Державна інспекція сільського господарства України (Держсільгоспінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Згідно п. 1 ст. 4 Положення Держсільгоспінспекція України відповідно до покладених на неї завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, в тому числі за дотриманням вимог земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

Відповідно до пункту 6 Положення Держсільгоспінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи - державні інспекції сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах.

Таким чином, законодавством чітко визначено повноваження державного органу при здійсненні державного контролю за використанням та охороною земель та шляхи реалізації цього контролю Держсільгоспінспекцією України.

Крім того, з метою забезпечення належної організації нагляду за додержанням і застосуванням законів та підвищення його ефективності, керуючись статтею 15 Закону України "Про прокуратуру", Генеральною прокуратурою України 07.11.2012 був прийнятий Наказ № 3гн "Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів", згідно п. 6.2 якого наказано, не допускати підміни органів державного нагляду (контролю) та управління, не дублювати їх функцій, не відображати роботу цих органів як результати нагляду за додержанням і застосуванням законів.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що прокурор має право проводити перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів, зокрема, у разі наявності відповідного звернення органів державної влади, фізичних та юридичних осіб, яке містить певну інформацію про можливі порушення законності, не підміняючи та не дублюючи функції органу державного нагляду (контролю).

При цьому, в постанові про проведення перевірки повинно бути чітко визначене яке саме звернення стало підставою для проведення перевірки.

Між тим, оскаржувана постанова прокурора від 22.09.2014р. № 120/67 не містить чітких підстав для проведення перевірки. Зокрема, в ній не зазначено на підставі якого звернення про можливі порушення законності прийнята оскаржувана постанова.

Крім того, колегія суддів зазначає, що за поясненнями прокурора фактично підставою для проведення перевірки позивача, послугував вищезазначений лист Гадяцької районної державної адміністрації від 19.09.2014 №01-54/322, в якому зазначено про можливе порушення вимог земельного та іншого законодавства у сфері земельних відносин, зокрема, в діяльності СФГ "Нива".

Разом з тим, колегія суддів зауважує, що наведеним листом Гадяцька районна державна адміністрація просить Прокуратуру Гадяцького району забезпечити представництво райдержадміністрації у суді, щодо визнання недійсними договорів оренди землі, а не провести перевірку позивача.

Також, колегія суддів відхиляє доводи апеляційної скарги, що Державна інспекція сільського господарства у Полтавській області не може здійснювати безпосереднє проведення перевірки СФГ «Нива» як орган, якому надано контролюючі повноваження, у зв'язку з тим, що положеннями Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» установлено, що перевірки підприємств установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України) здійснюються протягом серпня - грудня 2014 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.

Колегія суддів зазначає, що з урахуванням положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» (зі змінами) контролюючі органи не позбавлені можливості звернутися до Кабінету Міністрів України з метою надання дозволу на проведення контрольних заходів із обґрунтуванням необхідності їх проведення.

Обґрунтовуючи необхідність перевірки СФГ "Нива" за власної ініціативи відповідач посилається на наказ Генерального прокурора України № 3/2 гн від 04 жовтня 2011 року "Про особливості організації діяльності органів прокуратури у сферах охорони навколишнього природного середовища та земельних відносин", який визначає організаційні питання діяльності органів прокуратури у сферах охорони навколишнього природного середовища та земельних відносин, і який не містить даних, що свідчать про можливі порушення законності, зокрема, Земельного кодексу України та іншого земельного законодавства СФГ "Нива".

Згідно з пунктом 8 зазначеного наказу міським, районним, міжрайонним та прирівняним до них прокурорам наказано здійснювати правозахисну діяльність шляхом нагляду за додержанням і застосуванням законів районними державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування і спеціально уповноваженими органами державної виконавчої влади районного рівня, які здійснюють управління і державний контроль у сферах охорони навколишнього природного середовища та земельних відносин, підприємствами, установами, організаціями.

Відповідно до пункту 2.4 Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів, підставами для проведення перевірки прокурором за власною ініціативою є дані, що свідчать про можливі порушення законності.

Висновки про наявність підстав для проведення перевірки можуть бути зроблені за наслідками проведених аналізів, узагальнень, опрацювання інформації про стан законності, вивчення актів та матеріалів органів державного нагляду (контролю), матеріалів розгляду судами цивільних, адміністративних, господарських справ та справ про адміністративні правопорушення, матеріалів кримінальних проваджень, інформаційних баз даних державних органів, повідомлень у засобах масової інформації, мережі Інтернет та з інших джерел, які також можуть відображатися в:

- дорученнях Генерального прокурора України, наданих у межах компетенції дорученнях його першого заступника, заступників, прокурорів Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя, областей та прирівняних до них прокурорів, їх перших заступників та заступників;

- наказах Генерального прокурора України;

- планах роботи органів прокуратури;

- рішеннях колегій Генеральної прокуратури України, прокуратур обласного рівня;

- рішеннях нарад у керівників органів прокуратури;

- дорученнях прокуратури іншого регіону щодо проведення перевірки, яка потребує вчинення окремих дій у межах повноважень, передбачених статтею 20 Закону України "Про прокуратуру";

- інших організаційно-розпорядчих документах.

Між тим, будь-яких документальних підтверджень наявності підстав для проведення перевірки з питань додержання вимог земельного законодавства в діяльності СФГ "Нива" з ініціативи прокурора, відповідачем суду не надано.

Таким чином, Прокуратура Гадяцького району не мала визначених законом підстав для винесення постанови від 22.09.2014 № 120/67 в частині проведення перевірки СФГ "Нива" у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів у сфері земельного законодавства.

Отже, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції, що прокуратура Гадяцького району при прийнятті оскаржуваної постанови в частині призначення перевірки в порядку нагляду за дотриманням законів у сфері земельного законодавства СФГ "Нива" діяла з перевищенням наданих їй повноважень.

Колегія суддів відхиляє доводи апеляційної скарги щодо відсутності підстав для визнання дій прокуратури щодо організації та проведення перевірки незаконними, у зв'язку з тим, що перевірка СФГ «Нива» фактично вже відбулася, а постанова від 22.09.2014р. вичерпала свою дію, з огляду на те, що прокуратурою не надано доказів направлення запитів до всіх юридичних осіб, визначених оскаржуваною постановою, отже, оскаржувана постанова свою дію не вичерпала. Крім того, позивач заперечує надходження запитів прокуратури про надання документів для проведення перевірки. Також, на підставі вимог ч. 3 ст. 2, ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа може оскаржити до адміністративного суду будь-які рішення суб'єктів владних повноважень, якщо вважає, що таким рішенням порушені її права, свободи або інтереси.

У відповідності до ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

В даному випадку відповідач не довів правомірність прийнятої ним постанови від 22.09.2014р. № 120/67 в частині проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів у діяльності СФГ "Нива".

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо наявності підстав для скасування постанови про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів, прийнятої 22.09.2014р. прокурором Гадяцького району Полтавської області в частині призначення перевірки додержання Земельного кодексу України та іншого законодавства у сфері земельних відносин в діяльності Сільськогосподарського фермерського господарства "Нива".

Враховуючи викладене, переглянувши в межах доводів апеляційної скарги постанову суду першої інстанції, колегія суддів, підтверджує, що при прийнятті судового рішення у справі суд першої інстанції дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального та процесуального права.

Керуючись ст. 160, 167, 195, 196, 198, 200, п. 1 ч. 1 ст. 205, ст.ст. 206, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А:

Апеляційну скаргу прокурора Гадяцького району Полтавської області - залишити без задоволення.

Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 04.11.2014р. по справі № 816/3845/14 в частині задоволення позову Сільськогосподарського фермерського господарства "Нива" - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання ухвали у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя (підпис)Шевцова Н.В.Судді(підпис) (підпис) Макаренко Я.М. Мінаєва О.М. Повний текст ухвали виготовлений 12.01.2015 р.