Ухвала суду № 41669600, 27.11.2014, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"27" листопада 2014 р. м. Київ К/800/31868/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Цуркана М.І. (головуючий); Єрьоміна А.В.; Кравцова О.В., секретар судового засідання - Наумець О.В.;

за участю представників відповідача - Ладуби А.Ю., Басенка В.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Військової частини 3028 до Державної фінансової інспекції у Вінницькій області про визнання дій неправомірними та скасування вимоги, що переглядається за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції у Вінницькій області на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2014 року,

у с т а н о в и л а :

У лютому 2014 року Військова частина (ВЧ) 3028 звернулася до суду з позовом до Державної фінансової інспекції у Вінницькій області (Інспекція) про визнання дій неправомірними та скасування вимоги.

Зазначали, що за результатами проведеної Інспекцією ревізії позивачу направлена вимога про усунення порушень фінансової дисципліни.

Посилаючись на те, що висновки про порушення є помилковими, просили визнати протиправними дії Інспекції щодо визначення фінансових порушень, що призвели до фінансових та матеріальних витрат на суму 1 174 000 грн, а також скасувати пункти 1-6 вимоги Інспекції від 17 січня 2014 року № 02-08-28-14/335.

Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 6 березня 2014 року у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2014 року рішення суду першої інстанції скасовано в частині відмови в задоволенні позовних вимог про скасування пунктів 2-6 вимоги Інспекції від 17 січня 2014 року № 02-08-28-14/335 та в частині визнання протиправними дій Інспекції щодо складання таких вимог. У цій частині ухвалено нове рішення про задоволення позову, а в решті вимог - рішення суду першої інстанції залишено без змін.

У касаційній скарзі Інспекція, посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, просить оскаржуване рішення скасувати, ухваливши у справі нове рішення про відмову в задоволенні позову.

Заслухавши доповідача, представників відповідача, здійснивши перевірку матеріалів справи та доводів касаційної скарги, колегія суддів вважає, що скарга підлягає частковому задоволенню.

Судами встановлено, що за результатами проведеної Інспекцією ревізії ВЧ 3028 (спеціального підрозділу Внутрішніх військ МВС України (ВВ МВС України) складено акт від 12 грудня 2013 року № 08-07/23.

На підставі висновків акта 17 січня 2014 року Інспекцією направлено позивачу вимогу № 02-08-28-14/335 про усунення виявлених порушень.

Пунктом 1 вимоги позивача зобов'язано опрацювати матеріали ревізії, вжити заходів щодо усунення порушень, розглянути питання про притягнення винних осіб до дисциплінарної відповідальності.

У пункті 2 вимоги Інспекція, з посиланням на висновки акта ревізії зазначила, що ВЧ 3038 здійснювала оплату вартості комунальних послуг, спожитих іншою юридичною особою - ВЧ 2269, а також оплачувала харчування військовослужбовців цієї частини. У зв'язку з цим Інспекція вимагає відобразити по бухгалтерському обліку дебіторську заборгованість ВЧ 2269 на суму 787 286,37 грн, забезпечивши її погашення з подальшим перерахуванням коштів до загального фонду Державного бюджету.

У пункті 3 вимоги Інспекція зазначила, що ВЧ 3038, здійснювала виплату грошового утримання військовослужбовців, залучених до надання платних послуг з охорони громадського порядку, за рахунок коштів загального фонду бюджету. Аналогічно з загального фонду бюджету покривались і витрати на транспортування військовослужбовців для надання цих послуг, в той час коли відповідні витрати мають фінансуватися за рахунок коштів спеціального фонду (надходжень від оплати послуг охорони громадського порядку). У зв'язку з цим Інспекція вимагає забезпечити перерахування до загального фонду Державного бюджету 614 031,20 грн, отриманих понад суми, що покривають видатки на надання платних послуг. Також вимагає в подальшому здійснювати покриття витрат на відповідні послуги за рахунок коштів спеціального фонду.

У пункті 4 Інспекція, пославшись на незаконність придбання будівельних матеріалів за рахунок надходжень від оплати послуг охорони громадського порядку, вимагає ініціювати зменшення бюджетних асигнувань за КПКВ 1003020 «Участь внутрішніх військ в охороні громадського порядку. Боротьби зі злочинністю. Охорона арештованих, засуджених та охорона особливо важливих об'єктів» на суму 281 368,80 грн.

У пункті 5 вимоги Інспекція зазначає про незаконність перерахування Головному управлінню Внутрішніх військ МВС України 15 % коштів, що надійшли як оплата послуг забезпечення безпеки суб'єктам господарювання. Тому вимагає ініціювати перед Головним управлінням Внутрішніх військ МВС України повернення коштів на суму 166 075,31 грн.

Пунктом 6 Інспекція вимагає провести претензійно-позовну роботу щодо відшкодування коштів за надані послуги охорони в сумі 112 600 080 грн, забезпечивши їх надходження від КУП «ЕкоВін». Обґрунтовує вимогу тим, що вартість послуг охорони за договором з названим контрагентом не забезпечує покриття мінімальної заробітної плати кожного військовослужбовця, задіяного у наданні відповідних послуг.

Відмовивши у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що виявлені Інспекцією порушення підтверджуються матеріалами справи.

Скасувавши це рішення в частині пунктів 2-6 вимог Інспекції, апеляційний суд послався на неврахування судом першої інстанції положень окремих нормативно-правових актів. Також зазначив, що пункт 1 оскаржуваної вимоги є правомірним, оскільки ґрунтується на повноваженнях Інспекції, визначених законом.

Предметом касаційного перегляду у цій справі, в силу положень частини другої статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, є правильність висновків судів в частині вимог позову, які стосуються пунктів 2, 3, 4, 5, 6 оскаржуваної вимоги Інспекції.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає висновки апеляційного суду помилковими.

Зокрема, вирішуючи питання про законність пункту 2 вимоги, суди послались на наказ Командуючого ВВ МВС України від 22 грудня 2000 року № 621.

У пункті 1.2 цього Наказу зазначено: організувати до 1 січня 2001 року фінансове, речове, продовольче забезпечення військової комендатури аеродромного обслуговування та забезпечення польотів ВЧ 2269 у військовій частині 3028.

Аналіз наведеного пункту не дає можливості однозначно встановити наявність або відсутність у позивача в ревізований період обов'язку забезпечення військової комендатури ВЧ 2269. Зокрема, слова «організувати до 1 січня 2001 року» можна розцінювати і як кінцеву дату існування обов'язку забезпечення, і як кінцеву дату строку, за який необхідно організувати подальше забезпечення.

Останній з перелічених варіантів кореспондується з пунктом 6 Наказу, яким встановлено, що з 1 січня 2001 року медичне забезпечення військової комендатури аеродромного обслуговування та забезпечення польотів ВЧ 2269 покладено на ВЧ 3028.

З пояснень позивача вбачається, що головним розпорядником коштів (Головним управлінням ВВ МВС України) у кошторисі ВЧ 3028 щороку передбачаються витрати на харчування військової комендатури ВЧ 2269.

Судами, в порушення принципу офіційного з'ясування обставин справи, не витребувано відповідних кошторисів, які можуть підтвердити, або спростувати наведені доводи позивача.

Досліджуючи законність пункту 3 вимоги Інспекції, колегія суддів виходить з такого.

Відповідно до статті 13 Бюджетного кодексу України бюджет може складатися із загального та спеціального фондів. Складовою частиною спеціального фонду бюджету є доходи бюджету (включаючи власні надходження бюджетних установ), які мають цільове спрямування.

Постановою Кабінету Міністрів України від 25 липня 2000 року № 1171 затверджений перелік видів господарської діяльності, здійснення якої дозволяється військовим частинам Збройних Сил. Серед інших видів цим переліком передбачена діяльність з охорони громадського порядку та безпеки.

Спір у цій частині вимог зводиться до визначення джерела коштів, з яких здійснюється оплата грошового забезпечення та витрат на транспортування військовослужбовців, залучених до надання платних послуг з охорони громадського порядку.

Зі змісту акта ревізії вбачається, що Інспекція встановила факт покриття відповідних витрат за рахунок загального фонду бюджету. Оскільки на думку останньої, таке покриття має здійснюватись за рахунок спеціального фонду, відповідач дійшов висновку про необхідність перерахування до загального фонду бюджету 614 031,20 грн.

При цьому, акт ревізії не містить розрахунку наведеної суми, що унеможливлює перевірку правильності застосованої методики обчислення. Зокрема, не є зрозумілим, чи включено Інспекцією до цієї суми повний розмір грошового забезпечення військовослужбовців, чи вказана сума пропорційна кількості часу, який витратили військовослужбовці на надання послуг охорони.

Крім того, з акту ревізії (сторінка 71) вбачається, що у ревізований період позивачем з коштів спеціального фонду оплачувались витрати на придбання паливо-мастильних матеріалів на суму, що перевищує витрати на транспортування військовослужбовців для надання послуг охорони.

Інспекцією не пояснюється які ще витрати (окрім придбання паливно-мастильних матеріалів) вона вважає такими, що пов'язані з транспортуванням військовослужбовців для надання послуг охорони, та які мають відшкодовуватися за рахунок коштів спеціального фонду.

Зазначені обставини судами попередніх інстанцій не досліджувалися, а касаційний суд, в силу положень частини першої статті 220 КАС України, позбавлений можливості з'ясувати їх самостійно.

Надаючи юридичної кваліфікації пункту 4 оскаржуваної вимоги, колегія суддів зазначає, що спір у цій частині позову зводиться до правильності використання коштів, які надійшли за надання послуг з охорони громадського порядку, на придбання будівельних матеріалів для ремонту казарми.

За змістом частини четвертої статті 13 Бюджетного кодексу України власні надходження бюджетних установ використовуються (з урахуванням частини дев'ятої статті 51 цього Кодексу) на облаштування, ремонт та придбання майна бюджетних установ - за рахунок надходжень від плати за оренду майна бюджетних установ.

Частиною першою статті 23 Бюджетного кодексу України встановлено, що будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України.

Частиною четвертою цієї ж статті передбачено, що витрати спеціального фонду бюджету мають постійне бюджетне призначення, яке дає право провадити їх виключно в межах і за рахунок фактичних надходжень спеціального фонду бюджету (з дотриманням вимог частини другої статті 57 цього Кодексу), якщо цим Кодексом та/або законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) не встановлено інше.

Частиною дев'ятою статті 51 Бюджетного кодексу України встановлено, що якщо обсяги власних надходжень бюджетних установ перевищують відповідні витрати, затверджені законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), розпорядник бюджетних коштів передбачає спрямування таких надпланових обсягів у першу чергу на погашення заборгованості з оплати праці, нарахувань на заробітну плату, стипендій, комунальних послуг та енергоносіїв.

Якщо такої заборгованості немає, розпорядник бюджетних коштів спрямовує 50 відсотків коштів на заходи, що здійснюються за рахунок відповідних надходжень, і 50 відсотків коштів - на заходи, необхідні для виконання основних функцій, але не забезпечені коштами загального фонду бюджету за відповідною бюджетною програмою.

У такому разі розпорядник бюджетних коштів здійснює перерозподіл обсягів узятих бюджетних зобов'язань за загальним фондом бюджету для проведення видатків за цими зобов'язаннями із спеціального фонду бюджету.

Відповідно до пункту 6 частини п'ятої статті 22 Бюджетного кодексу України головний розпорядник бюджетних коштів розробляє та затверджує паспорти бюджетних програм і складає звіти про їх виконання, здійснює аналіз показників виконання бюджетних програм (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі).

З викладеного вбачається, що для правильного вирішення справи у цій частині вимог судам необхідно було дослідити наявність надпланових обсягів власних надходжень ВЧ 3028, перевірити наявність у кошторисі ВЧ 3028 витрат на придбання будівельних матеріалів, а у разі підтвердження перелічених обставин - дослідити правильність перерозподілу обсягів узятих бюджетних зобов'язань із загального до спеціального фонду.

Судами зазначені обставини досліджені не були, що є підставою стверджувати про невідповідність судових рішень вимогам законності та обґрунтованості, встановленим статтею 159 Кодексу адміністративного судочинства України.

Крім того, судами не надано належної оцінки правильності обраного Інспекцією способу усунення порушення, про яке йдеться у пункті 4 оскаржуваної вимоги.

Зокрема, посилаючись на незаконність використання коштів спеціального фонду, Інспекція вимагає ініціювати зменшення бюджетних асигнувань по загальному фонду за іншим КПКВ - 1003020 «Участь внутрішніх військ в охороні громадського порядку, боротьби зі злочинністю. Охорона арештованих, засуджених та охорона особливо важливих об'єктів».

Викладені обставини, згідно з частиною другої статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України, є підставою для скасування судових рішень та направлення справи на новий розгляд.

Досліджуючи законність пункту 5 оскаржуваної вимоги судам необхідно виходити з такого.

Наказом Командуючого ВВ МВС України від 14 березня 2011 року № 115 затверджено Інструкцію про порядок укладення та погодження договорів, обліку та використання коштів, отриманих від господарської діяльності військових частин.

Згідно з пунктом 8.4 цієї Інструкції з метою проведення централізованих видатків для забезпечення життєдіяльності військ військові частини на наступний день після отримання витягу з органу Держказначейства про надходження коштів за надані послуги перераховують Головному управлінню ВВ МВС України 15 відсотків від загальної суми надходжень.

Головним розпорядником коштів, що використовуються ВЧ 3028 є Головне управління ВВ МВС України.

Пунктом 2 розпорядження Головного управління ВВ МВС України від 12 лютого 2014 року передбачено, що на виконання Наказу Командуючого ВВ МВС України від 14 березня 2011 року № 115 військові частини ВВ МВС України зобов'язуються забезпечити перерахування до Головного управління ВВ МВС України 15 відсотків від загальної суми надходжень від провадження господарської діяльності військових частин.

Колегія суддів також звертає увагу, що при повторному розгляді справи, надаючи оцінку законності пункту 6 оскаржуваної вимоги, судам необхідно врахувати правову позицію Верховного Суду України, висловлену в постанові від 20 травня 2014 року № 21-93а14.

У цьому рішенні Верховний Суд зазначив, що згідно з Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 № 499/2011 (Положення) Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів Держфінінспекція України має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного Верховний Суд України дійшов висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряється судом, який розглядає такий позов, а не шляхом заявлення підконтрольною установою позову про скасування вимоги.

Відповідно до частини другої статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Попри те, що Інспекцією оскаржується тільки рішення апеляційного суду, касаційний суд в силу положень наведеної статті встановив порушення вимог процесуального закону щодо всебічного та повного з'ясування обставин справи в тому числі судом першої інстанції. Тому справу необхідно направити до суду першої інстанції на новий розгляд.

На підставі викладеного, керуючись статтями 220, 223, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції у Вінницькій області задовольнити частково.

Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2014 року та постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 6 березня 2014 року стосовно пунктів 2, 3, 4, 5, 6 вимоги Державної фінансової інспекції у Вінницькій області від 17 січня 2014 року № 02-08-28-14/335 скасувати. В цій частині вимог справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

В решті - рішення судів залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді М.І.Цуркан

А.В.Єрьомін

О.В.Кравцов