Постанова № 41628768, 25.11.2014, Запорізький окружний адміністративний суд

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 листопада 2014 року Справа № 808/7718/14 м.ЗапоріжжяЗапорізький окружний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді Нечипуренка О.М., суддів Садового І.В. та Чернової Ж.М., за участю секретаря судового засідання Петрусь Д.К.,

Розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом: ОСОБА_1

до відповідача: Міністра Кабінету Міністрів України Семерак Остапа Михайловича

третя особа: Секретаріат Кабінету Міністрів України

про: визнання протиправними дій та зобов'язання утриматись від вчинення певних дій, -

за участі представників сторін:

від позивача - не прибув

від відповідача - не прибув

від третьої особи - не прибув

ВСТАНОВИВ:

До Запорізького окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 (далі - позивач) до Міністра Кабінету Міністрів України Семерак Остапа Михайловича (далі - відповідач), третьої особи Секретаріату Кабінету Міністрів України, в якому позивач просить суд:

- визнати протиправними дії відповідача щодо видання наказу №160 від 16.10.2014, в частині розповсюдження дії норм Закону України "Про очищення влади" № 1682-VII від 16.09.2014 (далі - Закону України "Про очищення влади") на керівників структурних підрозділів Секретаріату Кабінету Міністрів України, зокрема на посаду начальника Управління моніторингу корупціогенних чинників, та

- зобов'язати відповідача утриматись від вчинення дій, спрямованих на застосування до начальника Управління моніторингу корупціогенних чинників Секретаріату Кабінету Міністрів України ОСОБА_1 положень Закону України "Про очищення влади", а саме: ст. ст. 4, 5, п.2 Прикінцевих та Перехідних положень.

Позовні вимоги обґрунтовує тим, що положення Закону України "Про очищення влади" не можуть бути до нього застосовані, оскільки Секретаріат Кабінету Міністрів України не є органом державної влади, а отже заходи з очищення влади не можуть бути застосовані до його посадових і службових осіб за виключенням керівника, його першого заступника і заступника, які окремо передбачені пунктом 5 частини 1 статті 2 Закону.

Крім того, позивач зазначає, що Законом України "Про очищення влади" передбачено, що люстрація ґрунтується на принципах верховенства права та законності, презумпції невинуватості, індивідуальності відповідальності та гарантування права на захист.

Водночас його звільнення з посади з наведених підстав порушують конституційні приписи та гарантії, а також принципи проведення люстрації, оскільки позивачем за час роботи не допускалося випадків порушення вимог Конституції України, Законів України, прав чи свобод інших громадян.

Ухвалою суду від 10.11.2014 відкрито провадження у адміністративній справі №808/7718/14 та призначено попереднє засідання на 18.11.2014.

Ухвалою суду від 18.11.2014 закінчено підготовче провадження та справу № 808/7718/14 призначено до судового розгляду колегії суддів, у складі головуючого судді Нечипуренко О.М. та суддів Садового І.В. і Чернової Ж.М. в засіданні 24.11.2014.

24.11.2014 на адресу суду від позивача надійшла заява про зміну позовних вимог, згідно якої ОСОБА_1, просить суд доповнити позовні вимоги, викладені у позові від 06.11.2014 додатковими вимогами про:

- визнання протиправними дій Міністра Кабінету Міністрів України із видання наказу від 20.11.2014 "Про звільнення ОСОБА_1.",

- скасування наказу Міністра Кабінету Міністрів України із видання наказу від 20.11.2014 "Про звільнення ОСОБА_1.",

- поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника Управління моніторингу корупціогенних чинників Секретаріату Кабінету Міністрів України.

Зміна позовних вимог прийнята судом до розгляду.

Разом з тим, позивач надав суду письмове клопотання про оголошення перерви в судовому засіданні для ознайомлення відповідача із зміненими позовними вимогами.

24.11.2014 на адресу суду від представника відповідача та третьої особи надійшло клопотання про передачу даної справи за підсудністю до Окружного адміністративного суду м. Києва, в задоволенні якого ухвалою від 24.11.2014 відмовлено.

Крім того, представником відповідача та третьої особи на адресу суду направлено клопотання про оголошення перерви в судовому засіданні, з метою надання обґрунтованих заперечень з урахуванням заяви позивача про зміну позовних вимог.

Розгляд справи відкладено до 25.11.2014.

В судове засідання позивач не прибув. Направив на адресу суду заяву про відмову від частини позовних вимог і просив суд розглянути вимоги щодо визнання протиправним та скасування наказу Міністра Кабінету Міністрів України із видання наказу від 20.11.2014 "Про звільнення ОСОБА_1." і поновлення його на посаді начальника Управління моніторингу корупціогенних чинників Секретаріату Кабінету Міністрів України, про що судом винесена ухвала від 25.11.2014 про закриття провадження в зазначеній частині.

Крім того, справу просив розглянути без його участі за наявними матеріалами.

Представник відповідача та третьої особи до суду не прибув. Згідно письмових заперечень, направлених на адресу суду вказував на обґрунтованість вчинених та прийнятих рішень, просив у позові ОСОБА_1 відмовити у повному обсязі. Обґрунтовуючи свої доводи зазначав,що відповідно до п.7 ч.1 ст. 3 Закону України "Про очищення влади" заборона, передбачена ч.3 ст. 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року керівника, заступника керівника самостійного структурного підрозділу центрального органу (апарату) Генеральної прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції.

Пунктом 2.1. Регламенту Генеральної прокуратури України, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України від 12 квітня 2012 р. № 35, самостійний структурний підрозділ Генеральної прокуратури - це головне управління, управління, відділ, що відповідно до затвердженої структури Генеральної прокуратури України не входять до складу інших підрозділів і підпорядковуються безпосередньо заступнику Генерального прокурора України або Генеральному прокурору України.

Згідно з пунктом 10 Інструкції з діловодства в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генеральної прокуратури України від 1 квітня 2010 р. № 18, структурний підрозділ - структурна одиниця (відділ, управління, Головне управління), яка не входить до складу іншої структурної одиниці апарату прокуратури.

Як вбачається з трудової книжки позивача, 2 вересня 2010 р. ОСОБА_1 призначено заступником начальника головного управління нагляду за додержанням законів щодо прав і свобод та захисту інтересів держави Генеральної прокуратури України в порядку переведення з органів прокуратури Запорізької області (засвідчена копія трудової книжки додається).

На посадах заступника керівника самостійного структурного підрозділу центрального органу (апарату) Генеральної прокуратури України ОСОБА_1 працював до 29 липня 2014 року.

Таким чином, на позивача поширюються вимоги ст.3 Закону України "Про очищення влади" і тому у відповідності до вимог пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень зазначеного Закону на Міністра Кабінету Міністрів України покладений обов'язок (саме обов'язок, а не право) вчинення дій та прийняття рішень викладених у цьому пункті.

Відповідно до пункту 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України підставами припинення трудового договору є, зокрема, підстави, передбачені Законом України "Про очищення влади".

Враховуючи викладене , наказ Міністра Кабінету Міністрів України Семерака О.М. від 20 листопада 2014 р. № 853 "Про звільнення ОСОБА_1." виданий в межах та даних повноважень та у спосіб визначений названим Законом.

Крім того, представником відповідача та третьої особи на адресу суду надійшло клопотання про оголошення перерви в судовому засіданні для підготовки до судового засідання, в задоволенні якого судом відмовлено, оскільки суду надані письмові заперечення та докази в їх обґрунтування.

У судовому засіданні 25.11.2014, судом прийнято рішення по справі.

У зв'язку із неявкою у судове засідання всіх осіб, які беруть участь у справі, на підставі приписів ч.6 ст.12 та ч.1 ст.41 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Дослідивши матеріали справи, проаналізувавши норми законодавства, оцінивши надані докази, суд вважає позовні вимоги такими, що підлягають задоволенню у повному обсязі з наступних підстав.

Відповідно до ст.9 КАС України, суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Суд вирішує справи на підставі Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно до ст.19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Судом встановлено, що в період з вересня 2010 року по березень 2011 року ОСОБА_1 працював на посаді заступника начальника Головного управління нагляду за додержанням законів щодо прав і свобод та захисту інтересів держави Генеральної прокуратури України.

З березня 2011 року по червень 2012 року ОСОБА_1 обіймав посаду заступника начальника Головного управління захисту прав і свобод громадян та інтересів держави Генеральної прокуратури України, а з червня 2012 року - заступника начальника Головного управління захисту прав і свобод громадян та інтересів держави, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту - начальник управління захисту конституційних прав і свобод громадян та інтересів держави Генеральної прокуратури України.

В серпні 2014 року ОСОБА_1 переведений на посаду начальника Управління моніторингу корупціогенних чинників Секретаріату Кабінету Міністрів України.

Наказом Кабінету Міністрів України від 20.11.14 ОСОБА_1 звільнено з посади начальника Управління моніторингу корупціогенних чинників Секретаріату Кабінету Міністрів України на підставі вимог п. 2 Прикінцевих та Перехідних положень Закону України "Про очищення влади".

Не погоджуючись із такими діями та рішеннями відповідача, позивач звернувся до суду із вказаним позовом.

Приймаючи рішення по суті суд виходив з наступного.

16 жовтня 2014 року набув чинності Закон України "Про очищення влади".

Статтею 1 Закону України "Про очищення влади" визначено, що очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

Відповідно до пунктів 1 - 9 ч. 1 ст. 2 Закону України "Про очищення влади" заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо конкретного переліку посад. Згідно з п. 10 цієї частини люстрації підлягають й інші посадові та службові особи (крім виборних посад) органів державної влади та місцевого самоврядування.

Посада начальника Управління моніторингу корупціогенних чинників Секретаріату Кабінету Міністрів України не зазначена у пунктах 1 - 9 частини 1 статті 1 Закону.

Секретаріат Кабінету Міністрів України не є органом державної влади, а отже заходи з очищення влади не можуть бути застосовані до його посадових і службових осіб за виключенням керівника, його першого заступника і заступника, які окремо передбачені пунктом 5 частини 1 статті 2 Закону.

Так, статтею 6 Конституції України визначено, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Секретаріат Кабінету Міністрів не входить до числа органів влади, що виконують законодавчу або судову функцію.

Відповідно до статті 113 Конституції України та статті 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" №794-VII від 27.02.2014 визначено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади та здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації.

Статтею 16 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" № 3166 - VІ від 17.03.2013 встановлено, що центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції.

У той же час статтею 47 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" зазначено, що Секретаріат Кабінету Міністрів України є юридичною особою та здійснює організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України.

Жодних владних повноважень на Секретаріат Кабінету Міністрів України не покладено. Функції з реалізації державної політики Секретаріатом також не здійснюються - відповідно до пунктів 1, 2 Положення про Секретаріат Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №850 від 12 серпня 2009 року, Секретаріат Кабінету Міністрів України є постійно діючим органом, що забезпечує діяльність Кабінету Міністрів України, а його основними завданнями є організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України, урядових комітетів, Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра України, віце-прем'єр-міністрів України, Міністра Кабінету Міністрів України та міністрів, які не очолюють міністерства.

Як випливає із зазначених норм права, Секретаріат Кабінету Міністрів України не є органом державної влади, а отже, до його посадових і службових осіб, за вказаним вище винятком, не можуть бути застосовані заходи з очищення влади.

Вказана правова позиція знаходить своє відображення також і у Висновку Запорізького Національного технічного університету №39-71/3659 від 04.11.14, залученому до матеріалів справи, згідно якого за результатами комплексного аналізу Конституції України та чинного законодавства встановлено, що "на законодавчому рівні та у правовій практиці терміни "орган державної влади" і "державний орган" (орган держави) не є тотожними і мають відмінне юридичне значення. … Розуміння поняття державного органу слід сприймати ширше ніж поняття органу державної влади. … Тим самим органи державної влади можуть вважатися різновидом державних органів. Будь - який орган державної влади є державним органом, та не всі державні органи є органами державної влади.".

У цьому ж висновку зазначено, що "Секретаріат Кабінету Міністрів України не є органом державної влади у юридичному розумінні, у зв'язку з відсутністю у нього відповідно до Конституції та Законів України державно - владних повноважень органу та відповідних правових і організаційних форм для їх застосування.".

Така ж позиція викладена і у Юридичному висновку до проекту наказу Міністра Кабінету Міністрів України "Про звільнення ОСОБА_1.", підготовлений 28 жовтня 2014 року Департаментом правового забезпечення та юридичної експертизи Секретаріату Кабінету Міністрів України - "Ураховуючи, що Секретаріат Кабінету Міністрів України здійснює організаційне, експертно - аналітичне, правове, інформаційне та матеріально - технічне забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України (частина перша статті 47 Закону України "Про Кабінет Міністрів України") і не належить до органів державної влади, на нашу думку, положення згаданого Закону ("Про очищення влади") не поширюються на Секретаріат Кабінету Міністрів України.".

Законом України "Про очищення влади" передбачено, що люстрація ґрунтується на принципах верховенства права та законності; презумпції невинуватості; індивідуальності відповідальності та гарантування права на захист.

Позивач під час служби в органах прокуратури обіймав посади заступника начальника головного управління Генеральної прокуратури України.

Разом з тим, у матеріалах справи відсутні докази того, що позивачем за час роботи допускались випадки порушення вимог Конституції України, Законів України, прав чи свобод інших громадян.

Тож, звільнення позивача без зазначення підстав та доведеності конкретних вчинених правопорушень є порушенням конституційних принципів рівності громадян перед законом та індивідуального характеру юридичної відповідальності.

Наряду з іншим, звільнення позивача є порушенням рекомендацій ПАРЄ щодо критеріїв застосування люстраційних обмежень (Резолюція №1096 (1996)). Зокрема, названі рекомендації передбачають такий порядок люстрації, який забезпечує індивідуалізацію обмежувальних заходів, їх зв'язок із конкретними діями певних осіб у минулому, дотримання процедур і права на захист.

Рекомендації застерігають застосування колективної відповідальності.

Для випадків, коли особа була високопосадовцем, членом, співробітником чи агентом організації, причетної до вчинення суттєвих порушень прав людини, передбачено можливість такої особи довести, що вона не брала участі у плануванні, координації та виконанні названої практики.

Окремо підкреслено, що жодна особа не підлягає люстрації виключно у зв'язку з членством в організації яка була законною у час її роботи.

Враховуючи зазначене, суд приходить до висновку, що норми зазначеного закону не можуть бути підставою для звільнення позивача із займаної посади.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Відповідно до вимог ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а в адміністративних справах про протиправність рішень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення та надання відповідних доказів покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Отже, в адміністративному процесі, як виняток із загального правила, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень встановлена презумпція його винуватості. Презумпція винуватості покладає на суб'єкта владних повноважень обов'язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів. Такий обов'язок відсутній, якщо відповідач визнає позов. Відповідач, який є суб'єктом владних повноважень, свою позицію суду не доказав та не обґрунтував її.

Згідно із положеннями ч. 1 ст. 11 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду доказів і у доведеності перед судом їх переконливості.

Кожна особа відповідно до ст. 6 КАС України має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

На підставі вищевикладеного суд дійшов висновку, що відповідачем неправомірно винесено наказ про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Управління моніторингу корупціогенних чинників Секретаріату Кабінету Міністрів України на підставі вимог п. 2 Прикінцевих та Перехідних положень Закону України "Про очищення влади".

А, відтак, вимоги позивача про скасування наказу про його звільнення та, відповідно, поновлення на посаді начальника Управління моніторингу корупціогенних чинників Секретаріату Кабінету Міністрів України є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.

Відповідно до ст.162 КАС України у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень.

Разом з тим, суд вважає за необхідне у відповідності до п.п.2, 3 ч.1 ст.256 КАС України постанову, в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника Управління моніторингу корупціогенних чинників Секретаріату Кабінету Міністрів України звернути до негайного виконання.

За таких обставин суд дійшов висновку, що позовні вимоги підлягають задоволенню в повному обсязі.

Керуючись ст. ст. 24, 94, 158, 160, 162, 163, 167 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Адміністративний позов задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати наказ Міністра Кабінету Міністрів України Семерака Остапа Михайловича від 20.11.2014 "Про звільнення ОСОБА_1."

Поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Управління моніторингу корупціогенних чинників Секретаріату Кабінету Міністрів України.

Відповідно до п.п.2, 3 ч.1 ст.256 КАС України постанову суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника Управління моніторингу корупціогенних чинників Секретаріату Кабінету Міністрів України звернути до негайного виконання.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо вона не була подана у встановлені строки. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду через Запорізький окружний адміністративний суд шляхом подачі в 10-денний строк з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до статті 160 КАС України, або прийняття постанови у письмовому провадженні - з дня отримання копії постанови, апеляційної скарги з подачею її копії відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі.

Якщо суб'єкта владних повноважень у випадках та порядку, передбачених частиною четвертою статті 167 КАС України, було повідомлено про можливість отримання копії постанови суду безпосередньо в суді, то десятиденний строк на апеляційне оскарження постанови суду обчислюється з наступного дня після закінчення п'ятиденного строку з моменту отримання суб'єктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії постанови суду.

Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції

Постанова в повному обсязі у відповідності до вимог ст. 160 КАС України оформлена і підписана 28.11.2014.

Головуючий суддя О.М. Нечипуренко

Суддя І.В. Садовий

Суддя Ж.М. Чернова