Постанова № 41400878, 31.10.2014, Луцький міськрайонний суд Волинської області

Справа № 161/15430/14-а

Провадження № 2-а/161/601/14

ЛУЦЬКИЙ МІСЬКРАЙОННИЙ СУД ВОЛИНСЬКОЇ ОБЛАСТІП О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

31 жовтня 2014 р. Луцький міськрайонний суд Волинській області

у складі: головуючого-судді Пушкарчук В.П.,

при секретарі Акайомовій Т.В.,

з участю: позивача ОСОБА_1,

представника відповідача ОСОБА_2,

представника третьої особи ОСОБА_3,

представника третьої особи ОСОБА_4,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в місті Луцьку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Луцької міської ради, ОСОБА_5, треті особи без самостійних виог на стороні відповідача - Волинська обласна спілка споживчих товариств, ОСОБА_6, про визнання протиправними рішень, -

в с т а н о в и в :

ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до відповідачів про визнання незаконними рішень Луцької міської ради, а саме: рішення Луцької міської ради від 30 квітня 2014 року № 59/1 «Про зупинення дії рішення від 26.02.2014 року № 55/25», розпорядження Луцького міського голови від 08.05.2014 року № 194 «Про створення тимчасової комісії» та рішення Луцької міської ради від 25 червня 2014 року № 61/1 «Про втрату чинності рішення міської ради від 26.02.2014 року № 55/25».

Свій позов мотивував тим, що за його переконанням вказані рішення прийняті з порушенням закону та процедури ухвалення таких рішень. Незаконність вказаних рішень обґрунтовує наступним.

Незаконність рішення Луцької міської ради від 30.04.2014 року № 59/1 полягає в тому, що ухвалене із порушенням процедури для ухвалення рішень органами місцевого самоврядування, яке регламентовано п. 2 ч. 1, ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Фактично рішення не було оприлюднено за 20 робочих днів до дати його прийняття, чим було порушено основоположні принципи діяльності суб'єктів владних повноважень. Рішення ухвалене із порушенням ст.ст. 26, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Місцева рада не має законних можливостей ухвалювати рішення про зупинення власних рішень. Таке повноваження надано виключно міському (сільському/селищному) голові з підстав і в порядку визначеному ч. 4 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Відповідно до ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рада не має повноважень рекомендацій міському голові щодо визначення чисельності (15 осіб), форми колегіального органу (тимчасова комісія), складу колегіального органу (обов'язкове залучення депутатів Луцької міської ради, підприємців, представників ГО, представників ВОСС) та строків утворення колегіального органу (до 08.05.2014). Крім того, Луцька міська рада не наділена повноваженнями надавати імперативні вказівки колегіальному органу, утвореному міським головою, (в термін до 10.06.2014 року надати на розгляд сесії звіт щодо системних порушень, держстандартів, норм та правил, умов договору). Також вважає перевищенням повноважень Луцької міської ради - ухвалення рішень про надання вказівок ще не утвореному органу, утворення якого є (за рішенням самої ради) рекомендаційним.

Незаконність розпорядження Луцького міського голови від 08.05.2014 року № 194 полягає в тому, що ухвалене із порушенням процедури для ухвалення рішень органами місцевого самоврядування, яке регламентовано п. 2 ч. 1, ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Фактично рішення не було оприлюднено за 20 робочих днів до дати його прийняття, чим було порушено основоположні принципи діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема право громади брати участь у процесі його обговорення і прийняття.

Незаконність рішення Луцької міської ради від 25.06.2014 року № 61/1 полягає в тому що ухвалене із порушенням процедури для ухвалення рішень органами місцевого самоврядування, яке регламентовано п. 2 ч. 1, ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Фактично рішення не було оприлюднено за 20 робочих днів до дати його прийняття, чим було порушено основоположні принципи діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема право громади брати участь у процесі його обговорення і прийняття. Рішення ухвалене із порушенням ст.ст. 24, 26, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки: місцеві ради позбавлені можливості ухвалювати рішення про надання раніше ухваленим такою радою рішенням статусу: «вважати таким, що втратило чинність». Це не відповідає обсягу повноважень регламентованих ст.ст. 26, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також Регламенту Луцької міської ради. При ухваленні рішення до уваги прийнято протокол тимчасової комісії, що створена за розпорядженням Луцького міського голови. Діяльність такого органу з моменту створення є незаконною, а відтак будь-які висновки не можуть прийматись до уваги при ухваленні рішень органів місцевого самоврядування. Оскаржуваним рішенням покладено контроль за виконанням рішення на заступника міського голови. Це є незаконним, оскільки контроль за виконанням рішень місцевої ради віднесено до компетенції постійних комісій такої ради. Оскаржуване рішення суперечить вимогам ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно із якою органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності. Доцільність, порядок та умови відчуження об'єктів права комунальної власності визначаються відповідною радою. Майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування з об'єктами права комунальної власності, не повинні ослаблювати економічних основ місцевого самоврядування, зменшувати обсяг та погіршувати умови надання послуг населенню. Рішенням Луцької міської ради від 26.02.2014 року № 955/25 було ухвалене з метою захисту економічних та майнових прав територіальної громади, а тому ухвалення радою інших рішень, які скасовують або змінюють це рішення є діями, які ослаблюють економічні основи місцевого самоврядування.

Враховуючи наведене просив визнати протиправними та скасувати рішення Луцької міської ради від 30 квітня 2014 року № 59/1 «Про зупинення дії рішення від 26.02.2014 року № 55/25», розпорядження Луцького міського голови від 08.05.2014 року № 194 «Про створення тимчасової комісії» та рішення Луцької міської ради від 25 червня 2014 року № 61/1 «Про втрату чинності рішення міської ради від 26.02.2014 року № 55/25».

В судовому засіданні позивач ОСОБА_1 позовні вимоги підтримав, з підстав викладених у позовній заяві, та просив їх задовольнити.

Представник відповідача ОСОБА_2 в судове засідання подала письмове заперечення проти адміністративного позову та просила відмовити в задоволенні позову.

Представники третьої особи ОСОБА_4 та ОСОБА_3 в судове засідання подали заперечення проти адміністративного позову та просили відмовити в його задоволенні.

Заслухавши позивача та представників відповідача і третьої особи, дослідивши письмові докази, суд приходить до висновку, що адміністративний позов не підлягає до задоволення з таких підстав.

Відповідно до ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

За змістом ч. 8 ст. 3 КАС України позивачем в адміністративній справі є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов.

За приписами ч. 1 ст. 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

В судовому засіданні встановлено, що рішення Луцької міської ради від 30 квітня 2014 року № 59/1, розпорядження Луцького міського голови від 08 травня 2014 року № 194 та рішення Луцької міської ради від 25 червня 2014 року № 61/1, які оскаржуються позивачем, стосуються правовідносин, які виникли між Луцькою міською радою та Волинською обласною спілкою споживчих товариств на підставі Договору оренди землі, зареєстрованого у Державному реєстрі земель 14 вересня 2009 року за № 040907700468.

Підставою для визнання акта незаконним є невідповідність його чинному законодавству або визначеній законом компетенції органу, що видав цей акт. Обов'язковою умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв'язку з його прийняттям прав та охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

Натомість оскаржувані акти є такими, що прийняті Луцькою міською радою та Луцьким міським головою на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та Законами України.

Рішення Луцької міської ради від 30.04.2014 року № 59/1 «Про зупинення дії рішення від 26.02.2014 року № 55/25» та від 25.06.2014 року № 61/1 «Про втрату чинності рішення міської ради від 26.02.2014 року № 55/25» спрямовані на врегулювання земельних відносин з приводу використання земельної ділянки на вул. Карпенка- Карого,1 в м. Луцьку та є актами, що встановлюють певні факти (зупинення дії та втрату чинності рішення міської ради від 26.02.2014 року № 55/25 «Про припинення договору оренди землі з усіма змінами та доповненнями до нього, укладеного між Луцькою міською радою та Волинською ОССТ та зареєстрованого в Державному реєстрі земель від 14.09.2009 року за № 040907700468, шляхом його розірвання»).

Приводом для прийняття цих рішень стало колективне звернення підприємців Завокзального ринку від 19.03.2014 року № К0-626-020 (689 підписів) з проханням винести на чергову сесію міської ради питання про відміну рішення міської ради від 26.02.2014 року № 55/25 «Про припинення договору оренди землі з усіма змінами та доповненнями до нього, укладеного між Луцькою міською радою та Волинською ОССТ та зареєстрованого в Державному реєстрі земель від 14.09.2009 року за № 040907700468, шляхом його розірвання».

Відповідно до ст. 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить зокрема, розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.

Відповідно до ст.ст. 80, 83 Земельного кодексу України органи місцевого самоврядування є суб'єктами права власності на землі територіальних громад, що належать до комунальної власності.

Згідно з ст. 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Згідно п. 34 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

В свою чергу будь-яке правове регулювання пов'язане зі встановленням, зміною, доповненням і скасуванням норм права.

Зазначене узгоджується з правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 16 квітня 2009 року у справі № 1-9/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень ч. 2 ст. 19, ст. 144 Конституції України, ст. 25, ч. 14 ст. 46, ч.ч. 1, 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування).

Зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку. Однак, як вважає Конституційний Суд України, це не позбавляє орган місцевого самоврядування права за власною ініціативою або ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ним правовий акт (у тому числі і з мотивів невідповідності Конституції чи законам України).

Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, (врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення. представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

В аспекті конституційного подання положення ч. 2 ст. 19, ст. 144 Конституції України, ст. 25, ч. 1, 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280 97-ВР (з наступними змінами) стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити них зміни необхідно розуміти так, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питания місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування. Це узгоджується із правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною в рішенні від 03 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не визначено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше (абзац 5 п. 3 мотивувальної частини вказаного рішення).

В законодавстві України також передбачено право органів місцевого самоврядування скасовувати та змінювати свої рішення. Статтею 40 Конституції України передбачено право направляти письмові звернення або особисто звертатися до органів місцевого самоврядування, які зобов'язані розглянути звернення. Законом України «Про звернення громадян» встановлено право органів місцевого самоврядування скасовувати або змінювати оскаржувані рішення (абзац 5 ч. 1 ст. 19).

Отже, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

Крім того, оскаржувані рішення Луцької міської ради від 30.04.2014 року № 59/1 «Про зупинення дії рішення від 26.02.2014 року № 55/25» та від 25.06.2014 року № 61/1 «Про втрату чинності рішення міської ради від 26.02.2014 року № 55/25» прийняті міською радою у спосіб, що передбачені ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»: зокрема шляхом голосування на пленарному засіданні ради після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради. Вищевказане підтверджується витягами з протоколів 59-ї та 61-ї сесії міської ради (а.с. 34-36).

В свою чергу розпорядження Луцького міського голови від 08.05.2014 року № 194 «Про створення тимчасової комісії» видане на виконання п. 2 рішення Луцької міської ради від 30.04.2014 року № 59/1 «Про зупинення дії рішення від 26.02.2014 року № 55/25», яким рекомендовано Луцькому міському голові створити тимчасову комісію чисельністю 15 осіб з обов'язковим залученням депутатів Луцької міської ради, підприємців м. Луцька, представників громадських організацій, представників Волинської ОССТ в термін до 08.05.2014 року (а.с. 11).

Суд також не враховує твердження позивача про порушення при прийнятті оскаржуваних актів Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо необхідності попереднього оприлюднення не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Відповідно до п. 2 ч. 1 та ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.

Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Тобто, виходячи із норм вказаного вище Закону, мають бути оприлюднені не пізніше як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття лише проектів рішень, що підлягають обговоренню.

Як вбачається з Роз'яснення Мінрегіону України щодо оприлюднення проектів рішень місцевих рад та можливості депутатами цих рад вносити поправки до таких проектів від 09.08.2013 року, проекти рішень місцевих рад, які підлягають обговоренню, визначаються нормами окремих законів України, зокрема «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а також постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики».

З огляду на вищезазначене, враховуючи те, що оскаржувані рішення є актами індивідуальної дії, та не відносяться до рішень, які підлягають обговоренню, на них не поширюються положення ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо необхідності попереднього оприлюднення не пізніше як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Крім того, відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Пункт шостий статті 3 КАС України визначає адміністративний позов як звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах.

Частина перша статті 10 КАС України зазначає, що усі учасники адміністративного процесу є рівними перед законом і судом.

Розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості (ч.1 ст.11 КАС України).

Таким чином, виходячи з положень, викладених у частинах 1 статей 2 та 6 Кодексу адміністративного судочинства України, пункті 21 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України № 2 від 06.03.2008 року «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ», право на судовий захист полягає у захисті саме порушених прав особи в публічно-правових відносинах. В контексті наведених приписів КАС має значення лише суб'єктивне уявлення особи про те, що її право чи законний потребує захисту, однак обов'язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.

Таким чином особа, яка звертається до адміністративного суду з позовом має довести наявність порушення оскаржуваними діями суб'єкту владних повноважень її прав та інтересів у сфері публічно-правових відносин, які потребують судового захисту.

Однак, всупереч зазначеному, позивач не надав суду жодних доказів того, що оскаржуваними рішеннями Луцької міської ради та розпорядженням Луцького міського голови порушені його суб'єктивні права, свободи та інтереси в публічно-правових відносинах.

Таким чином, виходячи із вищенаведеного, є всі підстави вважати, що адміністративний позов ОСОБА_1 не підлягає задоволенню, оскільки рішення Луцької міської ради від 30 квітня 2014 року № 59/1, розпорядження Луцького міського голови від 08 травня 2014 року № 194 та рішення Луцької міської ради від 25 червня 2014 року № 61/1 прийняті в межах повноважень, наданих даним органам, а також не порушують права, свободи чи інтереси позивача у сфері публічно-правових відносин.

Керуючись ст.ст. 2, 8, 9, 10, 11, 163, 167 КАС України, на підставі ст.ст. 26, 46, 49, 59, 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», суд -

п о с т а н о в и в :

В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Луцької міської ради, ОСОБА_5, треті особи без самостійних виог на стороні відповідача - Волинська обласна спілка споживчих товариств, ОСОБА_6, про визнання протиправними і скасування рішення Луцької міської ради від 30 квітня 2014 року № 59/1, розпорядження Луцького міського голови від 08.05.2014 року № 194 та рішення Луцької міської ради від 25 червня 2014 року № 61/1 - відмовити за безпідставністю.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Постанова може бути оскаржена до Львівського апеляційного адміністративного суду через Луцький міськрайонний суд Волинської області шляхом подачі апеляційної скарги протягом десяти днів з дня виготовлення постанови в повному обсязі.

Суддя Луцького міськрайонного суду В.П. Пушкарчук