Ухвала суду № 41330658, 05.11.2014, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

05 листопада 2014 року м. Київ К/800/11999/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючого - Смоковича М.І.,

суддів: Зайця В.С., Конюшка К.В.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвестиційно-будівельна група" до Міністерства культури України, за участю третьої особи - Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку "Стрітенський 3/15", про скасування постанови № 02 від 23 серпня 2013 року, касаційне провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвестиційно-будівельна група" на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 листопада 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2014 року,

у с т а н о в и л а :

У жовтні 2013 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Інвестиційно-будівельна група" (далі - ТОВ "Інвестиційно-будівельна група") звернулося до суду з адміністративним позовом до Міністерства культури України про скасування постанови №02 від 23 серпня 2013 року про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини у вигляді накладення штрафу на ТОВ "Інвестиційно-будівельна група" у розмірі 170000 гривень.

В обґрунтування адміністративного позову позивач зазначає, що за результатами проведеної позапланової перевірки дотримання ТОВ "Інвестиційно-будівельна група" вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини під час проведення робіт за адресою: місто Київ, вулиця Олеся Гончара, 17-23, відповідачем складено акт перевірки від 06 серпня 2013 року.

23 серпня 2013 року Міністерством культури України прийнято постанову № 2, якою за проведення будь-яких незаконних робіт, що можуть завдати або завдали шкоди пам'ятці, її території, охоронюваній археологічній території, охоронним зонам, історичним ареалам населених місць, на ТОВ "Інвестиційно-будівельна група" накладено штраф у розмірі 170000 гривень.

Оскаржена постанова прийнята на підставі висновків відповідача про те, що товариством у порушення вимог Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" не було отримано у центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини дозвіл на проведення робіт.

Позивач зазначає, що до початку виконання робіт із проектування житлового комплексу було замовлено та розроблено історико-містобудівне обґрунтування, висновки та рекомендації якого в подальшому враховано у проекті будівництва житлового комплексу на земельних ділянках № 17-23 по вулиці Олеся Гончара у Шевченківському районі міста Києва.

Позивач вказує, що чинним законодавством передбачено документ дозвільного характеру, який може видаватись у формі погодження, що й було надано товариству Головним управлінням охорони культурної спадщини Київської міської державної адміністрацією.

У зв'язку з цим, позивач звернувся в суд з вимогою про скасування постанови відповідача № 02 від 23 серпня 2013 року.

18 жовтня 2013 року, розглянувши під час судового засідання клопотання відповідача, Окружним адміністративним судом міста Києва залучено в якості третьої особи до участі в адміністративній справі Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку "Стрітенський 3/15" (далі - ОСББ "Стрітенський 3/15").

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 листопада 2013 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2014 року, в задоволенні адміністративного позову ТОВ "Інвестиційно-будівельна група" відмовлено.

У своїй касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

В свою чергу, представник Міністерства культури України у запереченнях вказує на необґрунтованість касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а судові рішення без змін.

Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Міністерством культури України отримано звернення Народного депутата України № 342/020 від 10 червня 2013 року стосовно деяких питань, пов'язаних із забудовою в Центральному історичному ареалі міста Києва в охоронній зоні ансамблю споруд Софійського собору.

Враховуючи посилення суспільної уваги до проведення будівельних робіт у місті Києві по вулиці Олеся Гончара, 17-23, Департаментом культурної спадщини та культурних цінностей Міністерства культури України на підставі наказу № 712 від 31 липня 2013 року та направлення на перевірку № 2289/10/13-13 від 31 липня 2013 року, проведено позапланову перевірку дотримання ТОВ "Інвестиційно-будівельна група" вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини.

За результатами проведеної перевірки Департаментом культурної спадщини та культурних цінностей Міністерства культури України складено акт від 06 серпня 2013 року, в якому встановлено, що у Центральному історичному ареалі міста Києва, в межах охоронної зони комплексу споруд Софійського собору, на території пам'ятки археології національного значення - "Культурний шар Города Ярослава", ТОВ "Інвестиційно-будівельна група" проводить роботи з будівництва житлового комплексу з приміщеннями громадського призначення та вбудованим паркінгом за адресою: вулиця Олеся Гончара, 17-23 у Шевченківському районі міста Києва.

Зазначене будівництво здійснюється з порушенням Закону України "Про охорону культурної спадщини", а саме: роботи проводяться без дозволу центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.

На підставі матеріалів перевірки 23 серпня 2013 року Міністерством культури України прийнято постанову № 2, якою за проведення будь-яких незаконних робіт, що можуть завдати або завдали шкоди пам'ятці, її території, охоронюваній археологічній території, охоронним зонам, історичним ареалам населених місць, на ТОВ "Інвестиційно-будівельна група" накладено штраф у розмірі 170000 гривень.

У відповідності до викладеного в акті перевірки, підставами прийняття оскарженої постанови стало встановлення порушення позивачем вимог частини 3 статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" внаслідок проведення будівельних робіт за адресою: вулиця Олеся Гончара, 17-23 у Шевченківському районі міста Києва.

Відмовляючи у позові, суд першої інстанції прийшов до висновку про правомірність застосування Міністерством культури України фінансових санкцій відносно позивача за порушення ним вимог чинного законодавства, що полягає у протиправності дій щодо проведення робіт з будівництва житлового комплексу без дозвільного документу центрального органу виконавчої влади.

З правовим висновком Окружного адміністративного суду міста Києва погодився Київський апеляційний адміністративний суд, який здійснив апеляційний перегляд цієї справи.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України зазначені висновки судів вважає вірними та такими, що зроблені на підставі правильно застосованих норм матеріального права.

Відповідно до обставин справи між сторонами виник спір щодо обґрунтованості зроблених висновків відповідачем за актом перевірки і, як наслідок, правомірність прийняття оскарженої постанови.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із Списком історичних населених місць України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 878 від 26 липня 2001 року, місто Київ віднесено до історичних населених місць.

Поняття об'єкту культурної спадщини визначено у Законі України "Про охорону культурної спадщини", яке означає визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов'язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об'єкти (об'єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об'єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.

Пам'ятка культурної спадщини - це об'єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.

Зоною охорони пам'ятки є встановлювані навколо пам'ятки охоронна зона, зона регулювання забудови, зона охоронюваного ландшафту, зона охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання.

Статтею 3 Закону України "Про охорону культурної спадщини" встановлено, що державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини закріплені у статті 5 вищезазначеного Закону, які полягають, зокрема у погодженні програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об'єктах культурної спадщини.

Відповідно до пункту 7 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 318 від 13 березня 2002 року, збереження традиційного характеру середовища історичних ареалів, охорона і раціональне використання розташованих в їх межах нерухомих об'єктів культурної спадщини, збереження її містоформуючої ролі є пріоритетним напрямом містобудівної діяльності в межах історичних ареалів.

Згідно із частиною 3 статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам'яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Перелік документів дозвільного характеру затверджено Законом України "Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності", відповідно до якого відноситься дозвіл на проведення робіт на пам'ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених пунктів, який видається компетентним органом на підставі Закону України "Про охорону культурної спадщини".

Положеннями статті 44 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачена відповідальність юридичних осіб за порушення законодавства про охорону культурної спадщини.

Так, за проведення будь-яких незаконних робіт, що можуть завдати або завдали шкоди пам'ятці, її території, охоронюваній археологічній території, охоронним зонам, історичним ареалам населених місць, відповідний орган охорони культурної спадщини накладає фінансову санкцію у розмірі від тисячі до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Згідно із Висновком щодо гідрогеологічної ситуації у заповіднику "Софія Київська" Інституту геологічних наук Національної академії наук України, земельна ділянка, на якій знаходиться об'єкт будівництва розташована всього у 60-ти метрах на північ від муру Національного заповідника "Софія Київська", у межах Центрального історичного ареалу міста Києва, в архітектурній охоронній зоні комплексу Софійського собору на території пам'ятки археології національного значення "Культурний шар Города Ярослава".

Відповідно до пояснень позивача до акту перевірки, товариство виконало всі вимоги пам'яткоохоронного законодавства, необхідні для здійснення будівельних робіт, а також розцінює факт отримання у 2008 році погодження Держкультурспадщини проекту будівництва житлового комплексу як безпосереднє надання дозволу.

Однак, відповідно до частини третьої статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" (в редакції чинній на момент спірних правовідносин) на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам'яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Доводи позивача про те, що погодження є тотожне отриманню дозволу компетентного органу охорони культурної спадщини спростовується положеннями Закону України "Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності", в якому чітко встановлено, що компетентним органом на підставі Закону України "Про охорону культурної спадщини" видається дозвіл на проведення робіт на пам'ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених пунктів.

З огляду на наведене, колегія суддів Вищого адміністративного суду України приходить до висновку, що погодження проекту будівництва є процедурою встановлення відповідності проектних рішень вихідним даним на проектування, а дозвіл на проведення робіт на пам'ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених пунктів є документом, який дозволяє виконання робіт з будівництва на вказаних територіях з урахуванням необхідності збереження об'єктів культурної спадщини, у тому числі тих, які можуть бути виявлені у ході таких робіт, традиційного середовища окремих об'єктів культурної спадщини та історичного ареалу в цілому.

Таким чином, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що відповідачем обґрунтовано зроблено висновок про порушення ТОВ "Інвестиційно-будівельна група" вимог чинного законодавства та правомірно накладено штраф у розмірі 170000 гривень.

Відповідно до частини першої статті 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.

Керуючись статтями 2201, 223, 224, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвестиційно-будівельна група" залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 листопада 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2014 року у цій справі залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам у справі та оскарженню не підлягає.

Головуючий М.І. Смокович

Судді В.С. Заяць

К.В. Конюшко