Постанова № 40673485, 18.09.2014, Приморський районний суд м. Одеси

Справа № 522/7868/13-ц

Провадження № 2а/522/265/14

ПОСТАНОВА

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 вересня 2014 року Приморський районний суд м. Одеси в складі:

головуючого-судді Шенцевої О.П.,

при секретарі Соболевій О.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі засідань суду в місті Одесі адміністративну справу за позовом ТОВ „Завод „Полімер" до Одеської міської ради, треті особи: Департамент комунальної власності Одеської міської ради, ТОВ „МІРС", ТОВ „Резон плюс", за участю прокуратури міста Одеси, яка представляє інтереси держави в особі Одеської міської ради про визнання протиправними та скасування рішень, -

ПОСТАНОВА

До Приморського районного суду м. Одеси 29.03.2013 року надійшов адміністративний позов ТОВ „Завод „Полімер" до Одеської міської ради, у якому позивач просить визнати протиправним та скасувати рішення Одеської міської ради від 28.12.2010 р. № 41-VI „Про затвердження технічної документації з нормативно грошової оцінки земель міста Одеси" та від 20.09.2011 р. № 1268-VI „Про внесення змін до рішення Одеської міської ради від 28.10.2010 р. № 41-VI „Про затвердження технічної документації з нормативно грошової оцінки земель міста Одеси".

До участі у розгляді справи долучено ТОВ „МІРС", Департамент комунальної власності Одеської міської ради, ТОВ „Резон Плюс" в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, та допущено до участі у справі прокурора прокуратури Приморського районного суду м. Одеси.

В обґрунтування заявлених вимог позивач зазначає, що прийняття Одеською міською радою оскаржуваних рішень призвело до порушення прав та законних інтересів ТОВ „Завод „Полімер", оскільки нормативна грошова оцінка земель міста Одеси була проведена з порушенням вимог Закону України „Про оцінку землі", Порядку нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затвердженого наказом Держкомземку України, Мінагрополітики України, Мінбудархітектури України, Української академії аграрних наук від 27.01.2006 р. № 18/15/21/11, визначена невірно і значно завищена щодо земельної ділянки, яка знаходиться в користуванні товариства. Також позовні вимоги мотивовано тим, що відповідачем спірні рішення прийнято з порушенням норм Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а саме з недотриманням процедури підготовки та оприлюднення регуляторного акта.

Ухвалою від 04.03.2014 р. клопотання представника ТОВ „Завод „Полімер" про забезпечення доказів задоволено та витребувано з Одеської міської ради належним чином засвідчені копії матеріалів технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Одеси, затвердженої рішенням Одеської міської ради від 28.12.2010 р. № 41-VI „Про затвердження технічної документації з нормативно грошової оцінки земель міста Одеси".

Стосовно виконання зазначеної ухвали представниками Одеської міської ради та Департаменту комунальної власності Одеської міської ради, в архівній установі якого зберігається витребувана документація, були надані усні пояснення щодо неможливості надання копій технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Одеси в супереч вимог Інструкції про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять службову інформацію, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 27.11.1998 р. № 1893. Зазначили, що ця документація має гриф обмеження доступу „Для службового користування", розмноження якої повинно здійснюватись згідно норм вказаної Інструкції. В обґрунтування зазначеного до матеріалів справи було долучено копії листування Департаменту комунальної власності Одеської міської ради з виконавчим комітетом Одеської міської ради та автором-розробником технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Одеси - Українським державно-дослідним інститутом проектування міст „Діпромісто".

В судовому засіданні представник позивача наполягав на задоволені позову в повному обсязі.

Представник третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача, ТОВ „МІРС", підтримав позовні вимоги ТОВ „Завод „Полімер", наполягав на задоволенні позову в повному обсязі з підстав, наведених у наданих суду письмових поясненнях.

Представник Одеської міської ради позов не визнавала, заперечувала проти його задоволення у повному обсязі з огляду на те, що оскаржувані рішення не мають ознак регуляторного акту та відповідно не підпадають під дію Закону України „Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Представник третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, - Департаменту комунальної власності Одеської міської ради позовні вимоги не підтримала, заперечувала проти задоволення позову в повному обсязі.

Прокурор прокуратури Приморського району м. Одеси заперечувала проти задоволення позову в повному обсязі.

Розглянувши у відкритому судовому засіданні матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін, третіх осіб та прокурора, суд встановив наступне.

Рішенням Одеської міської ради від 28.12.2010 р. № 41-VI „Про затвердження технічної документації з нормативно грошової оцінки земель міста Одеси" було затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель міста Одеси, введено в дію затверджену п. 1 цього рішення нормативну грошову оцінку земель м. Одеси з 01.01.2011 р., крім випадків, визначених у п. 3 цього рішення, введено в дію затверджену п. 1 цього рішення нормативну грошову оцінку земель міста Одеси для розрахунку річної орендної плати і плати за дольову участь у землекористуванні з 01.01.2012 р. Зазначене рішення ради оприлюднено в газеті „Одеський вестник" № 5 від 13.01.2011 р.

Рішенням від 20.09.2011 р. № 1268-VI „Про внесення змін до рішення Одеської міської ради від 28.10.2010 р. № 41-VI „Про затвердження технічної документації з нормативно грошової оцінки земель міста Одеси" внесено зміни до рішення Одеської міської ради від 28.10.2010 р. № 41-VI „Про затвердження технічної документації з нормативно грошової оцінки земель міста Одеси". Зокрема, введено в дію затверджену п. 1 рішення нормативну грошову оцінку земель міста Одеси для розрахунку річної орендної плати з 20.09.2011 року, виключено пункти 4, 5, 6 рішення. Зазначене рішення ради оприлюднено в газеті „Одеський вестник" № 166 від 06.10.2011 р.

Розробником затвердженої нормативної грошової оцінки земель м. Одеси виступив Український державний науково-дослідний інститут проектування міст „Діпромісто" (м. Київ), який відповідно до ліцензії від 22.11.2004 р. має право на проведення землевпорядних та землеоціночних робіт.

Висновком державної експертизи землевпорядної документації Державного комітету України із земельних ресурсів від 06.07.2010 р. № 381-10 позитивно оцінено зазначену технічну документацію.

Проаналізувавши наявні у справі докази та надавши їм правову оцінку, суд дійшов висновку, що позовні вимоги задоволенню не підлягають з наступних підстав.

Відповідно до ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкти владних повноважень для реалізації своїх функції повинні діяти з дотримання встановленої законом процедури прийняття рішення; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між буд-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілям, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахування права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими для виконання на відповідній території.

У відповідності із ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

До компетенції міських рад згідно пп. 34, 35 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» віднесено вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин, затвердження ставок земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, що є у власності відповідних територіальних громад.

Правові засади проведення оцінки земель, професійної оціночної діяльності у сфері оцінки земель в Україні та спрямований на регулювання відносин, пов'язаних з процесом оцінки земель, забезпечення проведення оцінки земель, з метою захисту законних інтересів держави та інших суб'єктів правовідносин у питаннях оцінки земель, інформаційного забезпечення оподаткування та ринку земель визначає Закон України «Про оцінку земель».

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про оцінку землі" нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.

Згідно із ст. 5, 13 Закону України "Про оцінку землі", ст. 201 Земельного Кодексу України обов'язкова нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.

За змістом ст. 15 Закону України «Про оцінку земель» підставою для проведення оцінки земель (бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок) є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок може проводитися також на підставі договору, який укладається заінтересованими в порядку, встановленому законом.

Статтею 18 Закону України «Про оцінку земель» нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності.

Нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться:

розташованих у межах населених пунктів незалежно від їх цільового призначення - не рідше ніж один раз на 5 - 7 років;

розташованих за межами населених пунктів земельних ділянок сільськогосподарського призначення - не рідше ніж один раз на 5 - 7 років, а несільськогосподарського призначення - не рідше ніж один раз на 7 - 10 років.

Нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться юридичними особами, які отримали ліцензії на проведення робіт із землеустрою.

Згідно ст. 20 Закону України «Про оцінку земель» за результатами бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок складається технічна документація, а за результатами проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок складається звіт, яка відповідно до ч. 1 ст. 23 Закону затверджується відповідною міською радою.

Технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок підлягає державній експертизі відповідно до закону (стаття 21 Закону України "Про оцінку земель").

Відповідно ст.ст. 1, 9 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" державна експертиза землевпорядної документації - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об'єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об'єктів експертизи. Обов'язковій державній експертизі підлягає технічна документація з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель, нормативної грошової оцінки земельних ділянок, а також звіти з експертної грошової оцінки земельних ділянок державної та комунальної власності у разі їх продажу.

Згідно ст. 6 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" об'єктами державної експертизи є документація із землеустрою та документація з оцінки земель, види яких визначені законом, а також матеріали і документація державного земельного кадастру.

Згідно ст. 23 Закону України „Про оцінку землі" технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.

Відповідно до ст.1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який, або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Одеська міська рада, розглянувши та затвердивши своїм рішенням від 28.12.2010 р. № 41-VI технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель міста, виконану та розраховану Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст «Дніпромісто» станом на 2008 р., діяла відповідно до Земельного кодексу України, Законів України «Про оцінку земель», «Про плату за землю», керуючись Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Міська рада діяла у межах повноважень, передбачених ст.ст.18,21,23 Закону України «Про оцінку земель», згідно яких міські ради затверджують технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів, розроблену юридичною особою, яка має ліцензію на проведення робіт із землеустрою, та на яку отримано позитивний експертний висновок. Витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки видається відповідним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів.

Крім того, відповідно до ст. 23 Закону України «Про землеустрій» нормативно-правові акти з питань землеустрою є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами землеустрою.

Таким чином, саме в Законі України «Про оцінку земель» встановлено імперативну норму права, яка надає конкретні вказівки місцевим радам щодо підстав, порядку та строків проведення нормативної грошової оцінки земель населених пунктів. А також ч. 1 ст. 23 Закону України „Про оцінку земель" зазначено конкретний орган, на який покладено обов'язок щодо затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів, а саме відповідною міською радою. Тобто суб'єктом нормотворення у даному випадку виступила Верховна Рада України, а не міська рада.

Рішення, що оскаржуються, не встановлюють, не змінюють норми права та не містить всіх ознак, притаманних нормативно-правовим актам.

Відповідно до ст. 18 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 23 Господарського кодексу України, органи місцевого самоврядування не мають права втручатися в господарську діяльність суб'єктів господарювання не комунальної форми власності, отже, не наділені повноваженнями щодо участі у процесі управління їх господарською діяльністю. Земельне законодавство визначає міську раду та суб'єктів господарювання як учасників земельних відносин та зобов'язує врегульовувати їх відносини договорами оренди землі. Фактично між міською радою та суб'єктами господарювання виникають договірні відносини, предмет регулювання яких не перетинається з функціями міської ради як суб'єкта владних повноважень. Таким чином, міська рада у цьому випадку не є суб'єктом організаційно-господарських повноважень, а отже, не вступає в організаційно-господарські відносини.

Крім того, на думку суду, оскаржувані рішення міської ради функціонують у площині земельних відносин, які згідно зі ст. 4 Господарського кодексу України не належать до сфери господарювання.

Одною з ознак регуляторного акту є його спрямованість на регулювання адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.

Ст. 2 Закону України „Про плату за користування" (був чинний на момент прийняття Одеською міською радою рішення від 28.12.2010 р. № 41-VI „Про затвердження технічної документації з нормативно грошової оцінки земель міста Одеси") та ст. 206 Земельного кодексу України встановлено, що використання землі в Україні є платним. Дана норма не може змінюватися органами місцевого самоврядування чи за бажанням суб'єкта господарювання. Обов'язок щодо оплати за користування землею є у кожного користувача відповідної земельної ділянки і не змінюється в залежності від актів органів місцевого самоврядування.

Зазначеними нормами матеріального права чітко передбачений обов'язок суб'єктів земельних правовідносин щодо оплати користування земельними ділянками, незалежно від врегулювання зазначеного питання нормами, прийнятими на локальному рівні. Положення, встановлені рішеннями, що оскаржуються, не впливають на поведінку відповідних осіб.

Прийняття міською радою рішень від 28.12.2010 р. № 41-VI «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Одеси» та від 20.09.2011 р. № 1268-VI „Про внесення змін до рішення Одеської міської ради від 28.10.2010 р. № 41-VI „Про затвердження технічної документації з нормативно грошової оцінки земель міста Одеси" в даному випадку слід розглядати не як реалізацію адміністративних повноважень, а як виконання владних функцій.

Окрім того, Законом України „Про оцінку землі", Порядком нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затвердженим наказом Держкомзему України, Мінагрополітики України, Мінбудархітектури України, Української академії аграрних наук від 27.01.2006 N 18/15/21/11 не передбачено можливості внесення змін або зауважень органом місцевого самоврядування до технічної документації з нормативної грошовій оцінки земель, як того передбачає процедура проведення регуляторного аналізу проектів рішень, а визначений обов'язок такого органу щодо затвердження цієї документації.

На підставі викладеного, суд не вбачає підстав для задоволення позовних вимог.

Керуючись ч. 3 ст. 2, ст.ст. 11, 69, 70, 71, 86, 159, 160, 162, 163 КАС України, -

ПОСТАНОВИВ:

У задоволенні адміністративного позову ТОВ „Завод „Полімер" до Одеської міської ради, треті особи: Департамент комунальної власності Одеської міської ради, ТОВ „МІРС", ТОВ „Резон плюс", за участю прокуратури міста Одеси, яка представляє інтереси держави в особі Одеської міської ради про визнання протиправними та скасування рішень - відмовити.

Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.

Суддя

18.09.2014