Ухвала суду № 40426515, 10.09.2014, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

У Х В А Л А

"10" вересня 2014 р. м. Київ К/800/18171/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

Сороки М.О.,Смоковича М.І.,Леонтович К.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ТОВ «Атіква Естейт» до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області про визнання протиправним та скасування припису, протоколу та постанови, за касаційною скаргою ТОВ «Атіква Естейт» на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 8 січня 2014 року і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2014 року,-

в с т а н о в и в:

У листопаді 2013 року ТОВ «Атіква Естейт» звернулось до суду з вказаним позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області, у якому просило суд визнати протиправними та скасувати:

припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 241 від 22.10.2013;

протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 583 від 22.10.2013;

постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 599 від 28.10. 2013.

Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 8 січня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2014 року, у задоволенні позову відмовлено.

У касаційній скарзі ТОВ «Атіква Естейт», посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову в частині позовних вимог про визнання протиправною та скасування постанови Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 599 від 28.10.2013.

З`ясувавши обставини справи в межах, передбачених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів приходить до висновку про часткове задоволення касаційної скарги з таких підстав.

Встановлено, що відповідно до статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та згідно з Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 553 від 23.05.2011, на підставі листа ТОВ «Атіква Естейт», наказів Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області № 602 від 10.10.2013, № 617 від 18.10.2013, направлення № 903-пп від 10.10.2013, відносно належного ТОВ «Атіква Естейт» об'єкта будівництва «Реконстукція АЗС зі зміною фасадів за адресою: місто Умань, вулиця Жовтневої революції,64» відповідачем проведена перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил. За результатом проведення вказаної перевірки складено акт від 22.10.2013 про виявлені порушення, у якому зафіксували те, що позивачем на вказаному об'єкті проведені будівельні роботи з реконструкції: збільшено розміри будівлі операторської літ «А-1» за рахунок добудови, у якій розміщено робочий кабінет та допоміжні (складські приміщення); збільшено розмір приміщення операторської (приміщення № 2) за рахунок допоміжних приміщень (приміщення №№ 1, 3, 4, 5, 6); внаслідок виконаних будівельних робіт змінено функціональне призначення приміщень будівлі операторської літ. «А-1»; змінено архітектурний вигляд об'єкту (зміна фасадів); замінено інженерні мережі та технологічне обладнання. Також зафіксовано факт проведення цих робіт у 2013 році без отримання дозволу на виконання будівельних робіт, без забезпечення дотримання авторського та технічного нагляду, експлуатації об'єкта без отримання відповідного сертифіката, виданого на підставі акта готовності об'єкта до експлуатації.

На цій підставі Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області прийняті спірні у цій справі:

припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 241 від 22.10.2013. У ньому вказано, що виявлене є порушенням вимог пункту 1.6 ДБН-А.3.-5-2009 «Організація будівельного виробництва», абзаців 1, 3, 4 частини 1 статті 25 Закону України «Про основи містобудування», пункту 3 частини 1 статті 34 та частини 1 статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», та пункту 2 абзацу 4 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 466 від 13.04.2011, пункту 9.11, підпунктів 9.11.1, підпункту 9.11.2 ДБН-А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва», статті 11 Закону України «Про архітектурну діяльність», пункту 1.23 ДБН-А.3.1-5-2009 «Організація будівельного виробництва», частин 8 та 10 статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 12 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 461 від 13.04.2011. У ньому від позивача вимагалось усунути порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил в термін до 22.10.2014;

протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 583 від 22.10.2013 щодо призначення справи про адміністративне правопорушення;

постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 599 від 28.10. 2013, якою ТОВ «Атіква Естейт» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 5 пункту 6 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 10320300 грн.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з наступних обставин.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямованість на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, встановлює Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI від 17.02.2011».

Згідно з частинами 2,5,8 статті 39 вказаного Закону прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до IV і V категорій складності, здійснюється на підставі акта готовності об'єкта до експлуатації шляхом видачі органами державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта є дата реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації або видачі сертифіката.

Експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

До V категорії складності відносяться, як визначено у підпункті 1 пункту 6 Порядку віднесення об'єктів будівництва до IV і V категорій складності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 557 від 27.04.2011, об'єкти будівництва, які мають хоча б одну з таких ознак: згідно із Законом України «Про об'єкти підвищеної небезпеки» є об'єктами підвищеної небезпеки.

За змістом пунктів 3, 14 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів № 461 від 13.04.2011, прийняття в експлуатацію об'єктів, що належать до IV і V категорії складності, здійснюється на підставі акта готовності об'єкта до експлуатації шляхом видачі Інспекцією сертифіката.

Замовник зобов'язаний протягом семи календарних днів з дня прийняття в експлуатацію об'єкта, зокрема, подати копію декларації або сертифіката місцевому органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування за місцезнаходженням об'єкта для подання такими органами інформації про прийнятий в експлуатацію об'єкт до органу державної статистики за формами, передбаченими звітно-статистичною документацією.

Відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб'єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності встановлює Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» № 208/94-ВР від 14.10.1994, згідно з пунктом 6 частини 2 якого суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за таке правопорушення, як експлуатація або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації: об'єктів V категорії складності - у розмірі дев'ятисот мінімальних заробітних плат.

Судом зазначено, що об'єкт, який перевірявся, є стаціонарною автозаправною станцією, а тому згідно з вимогами Закону України «Про об'єкти підвищеної небезпеки № 2245-III від 18.01.2001 є об'єктом підвищеної небезпеки, і належить до V категорії складності.

Щодо доводів ТОВ «Атіква Естейт» про проведення на об'єкті, який перевірявся, поточного ремонту, за результатами якого введення в експлуатацію не потребується, суд виходив з наступного.

У пунктах 3.6 та 3.11 Положення про безпечну та надійну експлуатацію виробничих будівель і споруд (НПАОП 45.2-4.01-98), затвердженого наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України і Держнаглядохоронпраці України № 32/288 від 27.11.1997, визначені наступне:

до поточного ремонту виробничих будівель і споруд належать роботи зі систематичного і своєчасного захисту частин будівлі (споруди) та інженерного обладнання від передчасного зношення шляхом проведення запобіжних заходів і усунення дрібних пошкоджень і поломок;

до капітального ремонту виробничих будівель і споруд належать такі роботи, в процесі яких проводиться заміна та підсилення зношених конструкцій і деталей будівель і споруд або їх заміна на більш прогресивні і економічні, що поліпшують експлуатаційні можливості об'єктів, за винятком повної заміни або заміни основних конструкцій, строк служби яких є найбільшим (кам'яні і бетонні фундаменти, всі види стін будівлі, всі види каркасів стін, труби підземних мереж, опори мостів та ін.).

Так, судом вказано, що роботи на вищезгаданому об'єкті виконувались відповідно до договору на виконання робіт на умовах підряду, укладеного між позивачем та ПВКФ «Жемчуг». Проте, згідно актів приймання виконаних робіт про поточний ремонт, виконані роботи фактично входять до примірного переліку робіт з капітального ремонту, наведеного у додатку 5 до вказаного Положення № 32/288 від 27.11.1997. Такий висновок обґрунтовано наявністю зміни конструктивних елементів об'єкту та функціонального призначення приміщень, а також проведеною реконструкцією.

В зв'язку з невиконанням ТОВ «Атіква Естейт» вимог щодо прийняття в експлуатацію об'єкту, який перевірявся, та за відсутності відповідного сертифіката, суд дійшов висновку про те, що Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у Черкаській області, приймаючи спірну постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 599 від 28.10. 2013, діяла у межах наданих повноважень.

Проте, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає описаний висновок суду першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, таким, що зроблений на неповно з'ясованих обставинах та в порушення вимог чинного законодавства.

Частиною 3 статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI від 17.02.2011 та частиною 2 статті 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» до повноважень органу державного архітектурно-будівельного контролю віднесено також розгляд справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та застосування санкцій за ці правопорушення, наприклад, накладення штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію.

Розмір штрафу за таке правопорушення залежить від категорії складності об'єкта будівництва (пункт 6 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» № 208/94-ВР від 14.10.1994).

Визначення категорії складності об'єкта будівництва за відсутності проектної документації, у якій би було зазначено відповідну категорію, не віднесено до компетенції жодного іншого державного органу.

Водночас, колегія суддів вважає передчасними висновки судів стосовно віднесення автозаправної станції до об'єкта V категорії складності, в зв'язку з віднесенням його до об'єкту підвищеної небезпеки.

У статті 1 Закону України «Про об'єкти підвищеної небезпеки» № 2245-III від 18.01.2001 визначені, зокрема, наступні поняття:

об'єкт підвищеної небезпеки - об'єкт, на якому використовуються, виготовляються, переробляються, зберігаються або транспортуються одна або кілька небезпечних речовин чи категорій речовин у кількості, що дорівнює або перевищує нормативно встановлені порогові маси, а також інші об'єкти як такі, що відповідно до закону є реальною загрозою виникнення надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру;

потенційно небезпечний об'єкт - об'єкт, на якому можуть використовуватися або виготовляються, переробляються, зберігаються чи транспортуються небезпечні речовини, біологічні препарати, а також інші об'єкти, що за певних обставин можуть створити реальну загрозу виникнення аварії.

Таким чином, вказаною нормою розмежовано поняття об'єкта підвищеної небезпеки та потенційно небезпечного об'єкта.

Згідно зі статтею 9 цього ж Закону суб'єкт господарської діяльності ідентифікує об'єкти підвищеної небезпеки відповідно до кількості порогової маси небезпечних речовин.

Нормативи порогової маси небезпечних речовин встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Порядок ідентифікації, форма та зміст оповіщення про її результати визначаються Кабінетом Міністрів України.

На основі ідентифікаційних даних Кабінет Міністрів України затверджує класифікацію об'єктів підвищеної небезпеки і порядок їх обліку.

Порядок ідентифікації та обліку об'єктів підвищеної небезпеки регулюється Постановою Кабінету Міністрів України «Про ідентифікацію та декларування безпеки об'єктів підвищеної небезпеки» № 956 від 11.07.2002.

Дія цього Порядку поширюється на всіх суб'єктів господарської діяльності, у власності або користуванні яких є об'єкти, де можуть використовуватися або виготовляються, переробляються, зберігаються чи транспортуються небезпечні речовини (потенційно небезпечні об'єкти), а також на всіх суб'єктів господарської діяльності, які мають намір розпочати будівництво потенційно небезпечних об'єктів.

На основі ідентифікаційних даних Кабінет Міністрів України затверджує класифікацію об'єктів підвищеної небезпеки і порядок їх обліку. Нормативи порогової маси небезпечних речовин також встановлені Кабінетом Міністрів України (Нормативи порогових мас небезпечних речовин за категоріями та Нормативи порогових мас небезпечних речовин для ідентифікації об'єктів підвищеної небезпеки, затверджені постановою № 956 від 11.07.2002). Під час проведення ідентифікації для кожного потенційно небезпечного об'єкта розраховується сумарна маса кожної небезпечної речовини із зазначених у нормативах порогових мас.

В пункті 15 Порядку зазначено, що у разі коли маса небезпечних речовин, визначена в установленому порядку, не перевищує нормативу, потенційно небезпечний об'єкт не відноситься до об'єктів підвищеної небезпеки.

З аналізу зазначених вище норм вбачається, що об'єкти підвищеної небезпеки визначаються на підставі класу наслідків (відповідальності) за результатом їх ідентифікації відповідно до кількості порогової маси небезпечних речовин.

Разом з тим, без належного обґрунтування підстав, суди віднесли автозаправну станцію до об'єкту підвищеної небезпеки V категорії складності, який повинен відповідати за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, згідно з вимогами пункту 6 частини 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» № 208/94-ВР від 14.10.1994.

Отже, для правильного вирішення справи судам, з урахуванням описаних вище норм, необхідно встановити чи є автозаправна станція, за результатами перевірки якої складено спірну постанову, об'єктом підвищеної небезпеки, що відноситься до V категорії складності.

Крім того, судами не надано належної оцінки доводам позивача про здійснення саме поточного ремонту на автозаправній станції, посилаючись на роз'яснення Державного комітету України з будівництва та архітектури, викладені у листі № 7/7-401 від 30.04.2003, щодо віднесення ремонтно-будівельних робіт до капітального та поточного ремонтів.

Так, у вказаному листі Державний комітет України з будівництва та архітектури надав визначення терміну капітального ремонту будівлі, як комплекс ремонтно-будівельних робіт, який передбачає заміну, відновлювання та модернізацію конструкцій і обладнання будівель у зв'язку з їх фізичною зношеністю та руйнуванням, поліпшення експлуатаційних показників, а також покращення планування будівлі і благоустрою території без зміни будівельних габаритів об'єкта. Капітальний ремонт передбачає призупинення на час виконання робіт експлуатації будівлі в цілому або її частин (за умови їх автономності). Поточним ремонтом визначив комплекс ремонтно-будівельних робіт, який передбачає систематичне та своєчасне підтримання експлуатаційних якостей та попередження передчасного зносу конструкцій і інженерного обладнання. Якщо будівля в цілому не підлягає капітальному ремонту, комплекс робіт поточного ремонту може враховувати окремі роботи, які класифікуються як такі, що відносяться до капітального ремонту (крім робіт, які передбачають заміну та модернізацію конструктивних елементів будівлі). Поточний ремонт повинен провадитись з періодичністю, що забезпечує ефективну експлуатацію будівлі або об'єкта з моменту завершення його будівництва (капітального ремонту) до моменту постановки на черговий капітальний ремонт (реконструкцію).

Як наслідок, судами зроблено передчасний висновок про здійснення позивачем капітального ремонту об'єкта, внаслідок чого змінились його конструктивні елементи функціональне призначення, проведено реконструкцією, за відсутності дозволу на виконання будівельних робіт та експлуатацію об'єкту без отримання сертифіката.

Згідно зі статтею 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

У відповідності до вимог частини 2 статті 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

З врахуванням того, що у справі необхідно досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені у судовому рішенні, колегія суддів Вищого адміністративного суду України приходить до висновку про їх скасування та направлення справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

Під час нового розгляду справи судам необхідно повно та всебічно з'ясувати всі обставини справи, вірно застосувати норми матеріального та процесуального права, що регулюють спірні правовідносини та ухвалити законне і обґрунтоване рішення.

Керуючись ст. ст. 220, 222, 223, 227, 230, 231 КАС України, суд,

у х в а л и в:

Касаційну скаргу ТОВ «Атіква Естейт» - задовольнити частково.

Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 8 січня 2014 року і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2014 року - скасувати.

Справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі.

Судді: