Ухвала суду № 40156700, 13.08.2014, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"13" серпня 2014 р. м. Київ К/800/51397/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючого - Смоковича М.І.,

суддів: Голяшкіна О.В., Чумаченко Т.А.,

розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом Комунальної установи "Маріупольська міська лікарня № 4 ім. Мацука" до Державної фінансової інспекції в Донецькій області про визнання дій протиправними та часткове скасування вимоги, касаційне провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Комунальної установи "Маріупольська міська лікарня № 4 ім. Мацука" на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 26 липня 2013 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2013 року,

у с т а н о в и л а :

У травні 2013 року Комунальна установа "Маріупольська міська лікарня № 4 ім. Мацука" (далі - КУ "Маріупольська міська лікарня № 4 ім. Мацука") звернулася до суду з адміністративним позовом до Державної фінансової інспекції в Донецькій області (далі - ДФІ в Донецькій області) про визнання дій протиправними та часткове скасування вимоги.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначав, що посадовими особами ДФІ в Донецькій області (структурним підрозділом - Маріупольською об'єднаною державною фінансовою інспекцією) проведено ревізію фінансово-господарської діяльності КУ "Маріупольська міська лікарня № 4 ім. Мацука" за період з 01 лютого 2010 року по 31 січня 2013 року.

За результатами якої складено акт № 05-860/014 від 22 квітня 2013 року, з якого вбачається, що позивачем призведено покриття видатків спеціального фонду за рахунок коштів загального, власні надходження від послуг за договорами зі страховою компанією, які на думку відповідача повинні бути направлені на відшкодування витрат, пов'язаних з наданням цих послуг.

Позивач, не погоджуючись з фактами порушень викладеними в акті, надав заперечення до Державної фінансової інспекції в Донецькій області.

Так позивач зазначає, що відповідачем не було проведено документального аналізу документів, які підтверджують, що кошти зі спеціального рахунку установи були використані за відповідними напрямами, а саме для діяльності лікарні. Бюджетна установа в процесі своєї діяльності може отримувати кошти не лише з державного, місцевого бюджету, а й з інших джерел. Отримані грошові кошти за ревізуємий період за цим договором є власними надходженнями, які були зараховані до спеціального фонду відповідного напрямку, що підтверджується звітом ф. 4.1. Відповідач дійшов помилкового висновку, що грошові кошти у розмірі 108 167,99 гривень отримані від страхової компанії повинні бути використані перш за все на заробітну плату всіх штатних медичних працівників лікарні, комунальних послуг, продукти харчування за вищенаведеним договором зі страховою компанією. В установі всі працівники працюють згідно штатного розпису, грошові кошти на заробітну плату призначаються за загальним фондом.

30 квітня 2013 року КУ "Маріупольська міська лікарня № 4 ім. Мацука" отримала вимогу № 26-01-34/755 щодо усунення виявлених ревізією в діяльності позивача порушень законодавства щодо незаконних видатків із надання платних послуг за рахунок коштів загального фонду кошторису у сумі 108167,99 гривень, у зв'язку з чим вимагалось прийняти до відома факт застосування фінансової санкції у вигляді зменшення бюджетних асигнувань у сумі 108167,99 гривень.

Позивач вважає, що вказана вимога не відповідає фактичним обставинам справи та суперечить чинному законодавству.

У зв'язку з цим, позивач просив суд визнати протиправними дій, які полягають у встановленні під час ревізії порушення закону, а саме покриття видатків спеціального фонду за рахунок загального на суму 108167,99 гривень, визнати протиправним та скасувати пункт 2.4 вимоги № 26-01-34/755 від 30 квітня 2013 року, відповідно до якого пред'явлено вимогу щодо незаконних видатків із надання платних послуг за рахунок коштів загального фонду кошторису в сумі 108167,99 гривень та у зв'язку з чим вимагалося прийняти до відома застосування фінансових санкцій у вигляді зменшення бюджетних асигнувань.

Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 26 липня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2013 року, адміністративний позов КУ "Маріупольська міська лікарня № 4 ім. Мацука" задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано пункт 2.4 вимоги № 26-01-34/755 від 30 квітня 2013 року, відповідно до якого пред'явлено вимогу незаконних видатків із надання платних послуг за рахунок коштів загального фонду кошторису в сумі 108167,99 гривень та у зв'язку з чим вимагалося прийняти до відома застосування фінансових санкцій у вигляді зменшення бюджетних асигнувань в сумі 108167,99 гривень.

Стягнуто з Державного бюджету України на користь Комунальної установи "Маріупольська міська лікарня № 4 ім. Мацука" витрати по сплаті судового збору у розмірі 17,21 гривень.

В іншій частині позовних вимог - відмовлено.

У своїй касаційній скарзі КУ "Маріупольська міська лікарня № 4 ім. Мацука", посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким адміністративний позов задовольнити в повному обсязі.

В свою чергу, представник ДФІ в Донецькій області у своїх запереченнях зазначає на необґрунтованість касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а судові рішення без змін.

Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Державною фінансовою інспекцією в Донецькій області було проведено ревізію з питань дотримання законодавства фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01 лютого 2010 року по 31 січня 2013 року.

В ході ревізії встановлено, що лікарнею укладено договори "Про надання медичних послуг" з Відкритим акціонерним товариством "Страхове товариство Іллічівське" та Закритим акціонерним товариством "Українська акціонерна страхова компанія АСКА" щодо надання медичних послуг в разі настання страхового випадку особам, з якими укладено договори добровільного медичного страхування за цінами, визначеними у договорі.

Умовами договору передбачено надання відповідачем медичних послуг в разі настання страхового випадку особам, з якими укладено договори добровільного медичного страхування за цінами, визначеними у договорі, а замовник зобов'язується відшкодовувати Комунальній установі "Маріупольська міська лікарня № 4 ім. Мацука" вартість їх надання на умовах цього договору.

Щодо повноти та правильності спрямування коштів на покриття витрат, пов'язаних з організацією та наданням послуг, що надаються бюджетними установами згідно із їхньою основною діяльністю, ревізією встановлено, що згідно з даними меморіальних ордерів № 3 "Накопичувальна відомість руху грошових коштів спеціального фонду в органах Державного казначейства України" кошти не спрямовувались на відшкодування витрат, пов'язаних з наданням цих послуг, що призвело до покриття за рахунок коштів загального фонду витрат на оплату праці фізичних осіб та комунальні послуги, які підлягали оплаті за рахунок коштів спеціального фонду, джерелом надходжень якого являється надання платних послуг лікарнею. Порушення законодавства призвело до покриття видатків спеціального фонду за рахунок загального фонду бюджету на загальну суму 108167,99 гривень.

За наслідками ревізії було складено акт ревізії від 22.04.13 №05-860/014 та направлено вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень від 30.04.13 №26-01-34/755.

Позивачем вимога оскаржується частково, позивач не погоджується з порушенням викладеним у п.2.4. вимоги.

У п.2.4 вимоги зазначено, що ревізією повноти та правильності спрямування коштів на покриття витрат, пов'язаних з організацією та наданням послуг, що надаються бюджетними установами згідно їх основної діяльності встановлено, що згідно з даними меморіальних ордерів №3 «Накопичувальна відомість руху грошових коштів спеціального фонду в органах Державного казначейства України» кошти не спрямовувались на відшкодування витрат, пов'язаних з наданням цих послуг, що призвело до покриття за рахунок коштів загального фонду витрат на оплату праці фізичних осіб та комунальні послуги, які підлягали оплаті за рахунок коштів спеціального фонду, джерелом надходжень якого являється надання платних послуг лікарнею, до вартості яких входить заробітна плата та нарахування до неї, оплата комунальних послуг в порушення ч.4 ст.13 БКУ, ст..47 Закону України «Про державний бюджет України на 2010 рік» та призвело до покриття видатків спеціального фонду за рахунок загального на суму 108 167, 99грн. Тобто за період з 01.02.10 по 31.01.13, кошти, отримані від надання платних медичних послуг, не спрямовувались на відшкодування витрат, пов'язаних з наданням цих послуг, що призвело до покриття видатків спеціального фонду за рахунок коштів загального на 108 167,99 грн., т.ч. 2010 рік КЕКВ 1111 - 27 434,00 грн., 1120 - 10453,30 грн., КЕКВ 1161 - 5203,00 грн., КЕКВ 1162 - 331,10 грн., КЕКВ 1163 - 1040,60 грн., КЕКВ 1165 - 236,50 грн., 2011 рік КЕКВ 1111 - 22736,00 грн., КЕКВ 1120 - 8663,20 грн., КЕКВ 1161 - 4351,20 грн., КЕКВ 1162 - 274,40 грн., КЕКВ 1163 - 862,40 грн., КЕКВ 1165 - 196,00 грн., у 2012 році КЕКВ 1111 - 16298,00 грн., КЕКВ 1120 - 6049,93 грн., КЕКВ 1161 - 3119,10 грн., КЕКВ 1162 - 196,96 грн. КЕКВ1163 - 621,00 грн., КЕКВ 1165 - 140,50 грн.

Відповідно до частини першої статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Згідно із статтею 13 Бюджетного Кодексу України бюджет може складатися із загального та спеціального фондів.

Складовими частинами загального фонду бюджету є:

1) всі доходи бюджету, крім тих, що призначені для зарахування до спеціального фонду бюджету;

2) всі видатки бюджету, що здійснюються за рахунок надходжень загального фонду бюджету;

3) кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету без визначення цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок надходжень загального фонду бюджету);

4) фінансування загального фонду бюджету.

Складовими частинами спеціального фонду бюджету є:

1) доходи бюджету (включаючи власні надходження бюджетних установ), які мають цільове спрямування;

2) видатки бюджету, що здійснюються за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету (у тому числі власних надходжень бюджетних установ);

3) кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету з визначенням цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету);

4) фінансування спеціального фонду бюджету.

Власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і включаються до спеціального фонду бюджету.

Власні надходження бюджетних установ використовуються на: покриття витрат, пов'язаних з організацією та наданням послуг, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю; організацію додаткової (господарської) діяльності бюджетних установ; утримання, облаштування, ремонт та придбання майна бюджетних установ; ремонт, модернізацію чи придбання нових необоротних активів та матеріальних цінностей, покриття витрат, пов'язаних з організацією збирання і транспортування відходів і брухту на приймальні пункти; господарські потреби бюджетних установ, включаючи оплату комунальних послуг і енергоносіїв; організацію основної діяльності бюджетних установ; виконання відповідних цільових заходів.

Частиною 4 статті 13 Бюджетного Кодексу України визначено, що власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і включаються до спеціального фонду бюджету.

Власні надходження бюджетних установ поділяються на такі групи:

перша група - надходження від плати за послуги, що надаються бюджетними установами згідно із законодавством;

друга група - інші джерела власних надходжень бюджетних установ.

У складі першої групи виділяються підгрупи, зокрема:

підгрупа 1 - плата за послуги, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю;

підгрупа 2 - надходження бюджетних установ від додаткової (господарської) діяльності.

Власні надходження бюджетних установ використовуються (з урахуванням частини дев'ятої статті 51 цього Кодексу), зокрема на покриття витрат, пов'язаних з організацією та наданням послуг, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю (за рахунок надходжень підгрупи 1 першої групи).

Виходячи з наведених положень Бюджетного кодексу України до власних надходжень бюджетних установ, які включаються до спеціального фонду бюджету, належить плата за послуги, що надаються бюджетними установами згідно із законодавством.

Пунктом 21 розділу І Переліку платних послуг, які можуть надаватися в державних та комунальних закладах охорони здоров'я, вищих медичних навчальних закладах та науково-дослідних установах, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.09.96 № 1138, до послуг, що надаються згідно з функціональними повноваженнями державними і комунальними закладами охорони здоров'я, віднесено медичне обслуговування за договорами із суб'єктами господарювання, страховими організаціями (в тому числі з Фондом соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України).

Пунктом 2 Програми подання громадянам гарантованої державою безоплатної медичної допомоги, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.02 №955, встановлено перелік видів безоплатної медичної допомоги і визначено, що державними та комунальними закладами охорони здоров'я подається безоплатна медична допомога таких видів:

швидка та невідкладна - на догоспітальному етапі станціями (відділеннями) швидкої медичної допомоги, пунктами невідкладної медичної допомоги у стані, що загрожує життю людини;

амбулаторно-поліклінічна;

стаціонарна - у разі гострого захворювання та в невідкладних випадках, коли потрібне інтенсивне лікування, цілодобовий медичний нагляд та госпіталізація, в тому числі за епідемічними показаннями, дітям, вагітним та породіллям, хворим за направленнями медико-соціальних експертних комісій, лікарсько-консультативних комісій;

невідкладна стоматологічна допомога (у повному обсязі - дітям, інвалідам, пенсіонерам, студентам, вагітним, жінкам, які мають дітей до 3 років);

долікарська медична допомога сільським жителям;

санаторно-курортна допомога інвалідам і хворим у спеціалізованих та дитячих санаторіях;

утримання дітей у будинках дитини;

медико-соціальна експертиза втрати працездатності.

Безоплатна медична допомога перелічених видів подається дозволеними до застосування в Україні методами діагностики та лікування (відповідні протоколи, стандарти), включаючи лікарські засоби, кров та її компоненти і препарати, апаратуру, лабораторні та інші дослідження з використанням наявної матеріально-технічної бази.

Виходячи з наведених положень законодавства, зокрема Бюджетного кодексу України, власні надходження бюджетних установ від плати за послуги, що надаються бюджетними установами згідно із законодавством, включаються до спеціального фонду бюджету.

Вказані положення законодавства позивачем дотримані - власні надходження установи від плати за медичні послуги по договорам про надання медичних послуг застрахованим особам, включені до спеціального фонду бюджету.

Згідно з п. 49 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року №228, видатки бюджету та надання кредитів з бюджету спеціального фонду бюджету провадяться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень до цього фонду на підставі кошторисів з урахуванням внесених до них змін. Видатки спеціального фонду кошторису здійснюються у послідовності, передбаченій пунктом 23 цього Порядку для їх планування.

Пунктом 23 вказаного Порядку визначено, що видатки спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов'язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов'язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду.

При цьому розпорядник бюджетних коштів здійснює коригування обсягів узятих бюджетних зобов'язань за загальним фондом кошторису для проведення видатків з цих зобов'язань із спеціального фонду кошторису відповідно до бюджетного законодавства.

Судами попередніх інстанцій встановлено, всі кошти, що надійшли від надання платних медичних послуг на підставі договору страхування були зараховані позивачем до спеціального фонду, вказана обставина відповідачем визнається, та підтверджується звітами про надходження та використання коштів, отриманих як плата за послуги.

Відповідачем зроблено висновок що кошти, отримані позивачем від надання платних медичних послуг за період з 01 лютого 2010 року по 31 січня 2013 року, правильно поступили на рахунок спеціального фонду, однак з цього рахунку вони, на думку відповідача не спрямовувались на відшкодування витрат, пов'язаних з наданням цих послуг, а саме не спрямовувалися в порядку черговості: на виплату заробітної плати позаштатним медичним працівникам, які надавали такі послуги, на комунальні послуги, а спрямовувалися на наступні потреби: на текучий ремонт, придбання інвентарю та інше, що відображено в довідці ф. 4-1.

Вказане, на думку відповідача, призвело до покриття видатків спеціального фонду за рахунок коштів загального на суму 108 167,99 гривень. У зв'язку з чим п. 2.4 вимоги вимагалося прийняти до відома факт застосування фінансової санкції у вигляді зменшення бюджетних асигнувань в сумі 108 167,99 гривень.

Статтею 117 Бюджетного Кодексу України встановлено, що за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такий засіб впливу як зменшення бюджетних асигнувань, який передбачає позбавлення повноважень на взяття бюджетного зобов'язання на відповідну суму на строк до завершення поточного бюджетного періоду шляхом внесення змін до розпису бюджету (кошторису) та у разі необхідності з подальшим внесенням змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет) у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Порядком зменшення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів, затвердженим Постановою Кабінетів Міністрів України № 255 від 17 березня 2011 року визначена підстава для зменшення бюджетних асигнувань, зокрема, акт ревізії органу, який уповноважений здійснювати контроль, в якому зафіксовано факт вчинення розпорядником бюджетних коштів у поточному чи минулих роках одного з порушень бюджетного законодавства.

З матеріалів справи вбачається, що нарахування та виплата заробітної плати штатним працівникам, оплата комунальних послуг була здійснена за рахунок коштів загального фонду, що підтверджується штатними розписами, звітами про надходження та використання коштів загального фонду. Під час проведення ревізії відповідачем не встановлено фактів укладення договорів з позаштатними працівниками, з якими були б оформлені трудові договори.

Виходячи з положень Бюджетного Кодексу України, власні надходження бюджетних установ від оплати за послуги, що надаються бюджетними установами згідно із законодавством, включаються до спеціального фонду бюджету.

При виконанні робіт по наданню відповідних послуг в межах робочого часу штатними працівниками, які утримуються за рахунок загального фонду, в спеціальному фонді можуть плануватися тільки кошти на їх преміювання та встановлення надбавок.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України звертає увагу на те, що Державна фінансова інспекція в Донецькій області діяла в межах повноважень та у спосіб визначений законом, оскільки проведення ревізії та направлення вимоги у разі встановлення порушення входить до обов'язків органу, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Отже, частково задовольняючи позовні вимоги та скасовуючи пункт 2.4 вимоги № 26-01-34/755 від 30 квітня 2013 року, відповідно до якого пред'явлено вимогу незаконних видатків із надання платних послуг за рахунок коштів загального фонду кошторису в сумі 108167,99 гривень та у зв'язку з чим вимагалося прийняти до відома застосування фінансових санкцій у вигляді зменшення бюджетних асигнувань в сумі 108167,99 гривень, суд першої інстанції прийшов до обґрунтованого висновку, що рішення з цих питань щодо позивача має приймати розпорядник бюджетних коштів, а не орган державної фінансової інспекції, який в цій частині має повноваження лише скласти акт ревізії.

Щодо позовних вимог в частині визнання протиправними дій, які полягають у встановленні під час ревізії порушення закону, а саме покриття видатків спеціального фонду за рахунок загального на суму 108 167,99 гривень, суд першої інстанції прийшов до обґрунтованого висновку, що проводити ревізії та у разі встановлення порушення направляти вимоги, входить до повноважень відповідача встановлених Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Донецький апеляційний адміністративний суд, який переглянув постанову суду першої інстанції, прийшов до аналогічних висновків і обґрунтовано залишив її без змін.

Відповідно до частини першої статті 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.

Керуючись статтями 222-224, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Комунальної установи "Маріупольська міська лікарня № 4 ім. Мацука" залишити без задоволення.

Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 26 липня 2013 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2013 року у цій справі залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам у справі та оскарженню не підлягає.

Головуючий М.І. Смокович

Судді О.В. Голяшкін

Т.А. Чумаченко