Постанова № 39736344, 09.07.2014, Черкаський окружний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 липня 2014 року справа № 823/1673/14

12 год. 35 хв. м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Бабич А.М.,

за участю:

секретаря судового засідання - Демченко Н.Ю.,

представника позивача - Німака Є.Ю. (за довіреністю),

відповідача 1 - Півненко Г.І. (особисто),

представника відповідача 2 - Плахи О.В. (за довіреністю);

представника третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів - Чухала О.В. (за посвідченням),

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "ПРИВАТ-АГРО-БІЛОЗІР'Я" до старшого державного інспектора сільського господарства в Черкаській області Півненко Галини Іванівни, державної інспекції сільського господарства в Черкаській області; третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів - прокуратура м.Черкаси, - про визнання дій протиправними та визнання нечинними розрахунків розміру шкоди,

ВСТАНОВИВ:

Товариство з обмеженою відповідальністю "ПРИВАТ-АГРО-БІЛОЗІР'Я" (далі-позивач) звернулось у Черкаський окружний адміністративний суд з позовною заявою до старшого державного інспектора сільського господарства в Черкаській області Півненко Галини Іванівни (далі-відповідач 1), державної інспекції сільського господарства в Черкаській області (далі-відповідач 2), в якій просило: визнати протиправними дії відповідача 1 щодо складання розрахунків розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, від 08.04.2013 №2 та №3 у загальному розмірі 600069,34грн.; визнати нечинними ці розрахунки.

Позов мотивований тим, що оскаржувані розрахунки розміру шкоди складені відповідачем 1 з порушенням вимог чинного законодавства, а саме: висновок про самовільне зайняття земельних ділянок позивачем, щодо яких складені розрахунки, зроблено за наявності у позивача договорів про відшкодування плати за землю та своєчасної сплати таких коштів; не встановлено, у чому саме полягає шкода, завдана державі позивачем; при складенні оскаржуваних розрахунків розміру шкоди застосований коефіцієнт, який визначений нормативно-правовим актом, що втратив чинність. У зв'язку з цим просив визнати дії відповідача щодо складення оскаржуваних розрахунків неправомірними та скасувати їх.

Відповідачі надали письмове заперечення проти позову, в якому зазначили, що позивач користувався земельними ділянками без правовстановлюючих документів, а отже зайняв їх самовільно, у зв'язку з чим відповідач 1 правомірно, на підставі норм чинного законодавства здійснив оскаржувані розрахунки розміру шкоди.

В судових засіданнях сторони підтримали свої правові позиції у спорі.

Заслухавши пояснення та доводи представників осіб, що брали участь у справі, повно та об'єктивно дослідивши докази у справі у їх взаємозв'язку, суд дійшов висновку, що позовні вимоги не підлягають задоволенню і провадження у частині позовних вимог, у зв'язку з таким.

З письмових доказів у справі суд встановив, що на підставі наказу від 25.03.2013 №314п та направлення на перевірку №314 службовими особами відповідача 2 проведено перевірку позивача з питань дотримання ним вимог земельного законодавства.

Перевіркою виявлено порушення позивачем вимог земельного законодавства у формі самовільного зайняття земельних ділянок загальною площею 472,85 га в адмінмежах Білозірської сільської ради Черкаського району, а також в адмінмежах Хлистунівської сільської ради та Будо-Орловецької сільської ради Городищенського району Черкаської області. За наслідками перевірки складено акт від 08.04.2013 б/н (далі - акт перевірки). Цей акт підписаний без заперечень директором позивача Соломкою Ю.М.

У зв'язку з виявленими порушеннями відповідач 2 видав припис від 08.04.2013 №000272, яким зобов'язав позивача у строк до 08.05.2013 усунути вищевказані порушення. 08.04.2013 відповідач 1 склав акти обстеження вищевказаних земельних ділянок №2 та №3 і протокол про адміністративне правопорушення №000210 та на підставі цих документів здійснив розрахунки розміру шкоди, заподіяної позивачем внаслідок самовільного зайняття вищевказаних земельних ділянок, на суму 259736,05грн. та 340333,29грн.

Надаючи правову оцінку зазначеним обставинам, суд виходив з такого.

Обов'язок державних органів та їх посадових осіб діяти в межах та спосіб, що передбачений законом, встановлений абзацом 2 ст.19 Конституції України.

Ч.3 ст.19 Закону України «Про охорону земель» від 19.06.2003 №962-IV (далі - Закон №962-IV) визначено, що порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

Відповідно до статей 18-1, 19 Закону №962-IV, ч.1 ст.5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 №963-IV (далі - Закон №963-IV) державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Таким органом є Державна інспекція сільського господарства України (далі - Держсільгоспінспекція України) згідно з п.1 Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року №459/2011 (далі - Положення №459/2011).

Ст.6 Закону №963-IV, п.1 ст.4 Положення №459/2011 встановлено, що Держсільгоспінспекція України організовує та здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, в тому числі за додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок. Пунктом 6 вказаного Положення передбачено, що Держсільгоспінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи - державні інспекції сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах.

Станом на час проведення перевірки позивача правові засади проведення органами Державної інспекції сільського господарства України перевірок за дотриманням суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, перелік питань та уніфікована форма акта перевірки визначалися наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 12 липня 2012 року № 424 «Про затвердження Переліку питань та уніфікованої форми акта перевірки для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства», який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 30 липня 2012 року за №1289/21601 та втратив чинність 16.08.2013.

Відповідно до вимог ст.1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 №877-V (далі - Закон №877-V) заходами державного нагляду (контролю) є планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

Ч.ч.1, 2, 5 ст.7 Закону №877-V визначено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу оформлюється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою. Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання або уповноваженій ним особі посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Права державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель визначені ст.10 Закону №963-IV. Так, вони мають право безперешкодно обстежувати в установленому законом порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель, давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків.

За результатами здійснення планових та позапланових заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, які використовуються ними у процесі ведення господарської діяльності, державні інспектори на підставі п.5.3 розділу V Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.02.2013 № 132 (далі - Порядок № 132), складають акт перевірки згідно з уніфікованою формою акта перевірки дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства.

П.5.8. розділу V Порядку №132 встановлені обов'язки державних інспекторів у разі виявлення порушення вимог земельного законодавства: з'ясувати обставини та суть вчиненого порушення земельного законодавства, установлюють особу, яка його вчинила, чи особу, внаслідок бездіяльності якої порушено вимоги земельного законодавства; установити, чи є в діях осіб, які вчинили правопорушення, чи осіб, внаслідок бездіяльності яких порушено вимоги земельного законодавства, ознаки адміністративного чи кримінального правопорушення; встановити шляхом обстеження земельних ділянок, чи завдана суб'єктом господарювання або третіми особами шкода земельним ресурсам унаслідок здійснення ними господарської чи іншої діяльності.

У разі необхідності визначити розмір шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок без спеціального дозволу інспекційними органами під час проведення планових та позапланових заходів здійснюються на підставі п.5.9 розділу V Порядку №132 обстеження земельних ділянок, які використовуються суб'єктами господарювання, що перевіряються.

Суд встановив, що Півненко Галина Іванівна з 06.06.2012 призначена на посаду заступника начальника відділу оперативного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства Управління контролю за використанням та охороною земель відповідно до наказу від 06.06.2012 №99-к та діє відповідно до посадової інструкції (а.с.165-167). Вищевказаним наказом №314п та направленням уповноважена керівником проводити за участю інших, визначених наказом, службових осіб у визначений термін проводити перевірку діяльності позивача.

Наведеними нормами нормативно-правових актів передбачений обов'язок відповідача 1 у разі виявлення факту самовільного зайняття земельної ділянки розрахувати розмір завданої шкоди. При цьому, спеціальним нормативно-правовим актом, який визначає формулу обчислення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, є Методика визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 №963 (далі - Методика №963), що діє на час судового розгляду справи.

Розрахунок розміру шкоди, заподіяної державі, територіальним громадам внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок проводиться Держекоінспекцією та її територіальними органами або держсільгоспінспекцією та її територіальними органами, а розміру шкоди, заподіяної юридичним та фізичним особам, - територіальними органами Держсільгоспінспекції на підставі матеріалів обстежень земельних ділянок (п.7 Методики №963).

Суд встановив, що оскаржувані розрахунки розміру шкоди відповідачем 1 проведені на підставі: акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 08.04.2013 б/н (а.с.62-77); протоколу про адміністративне правопорушення від 08.04.2013 №000210 (а.с.172); не оскарженого припису (з вимогою усунення порушення земельного законодавства) від 08.04.2013 №000272 (а.с.177) та актів обстеження земельних ділянок від 08.04.2013 №2 та №3 (а.с.174, 178).

Доводи позивача щодо спростування факту наявності факту самовільного зайняття вищевказаних земельних ділянок суд не взяв до уваги, оскільки вони стосуються оскарження припису від 08.04.2013 №000272, що є обов'язковим для виконання згідно з ч.8 ст.7 Закону №877-V, що не заявлено як предмет цього спору.

Суд звернув увагу, що у складанні розрахунків брав участь також старший державний інспектор сільського господарства в Черкаській області Лобунець А.В., про що свідчить його підпис у розрахунках. Однак його дії позивачем не оскаржувалися.

Враховуючи викладене, суд порушень в діях відповідача 1 щодо факту складання розрахунку розміру завданої шкоди не вбачає.

Посилання позивача на неправомірність застосованого коефіцієнту індексу споживчих цін стосується оскарження розміру розрахованої шкоди, що не стосується заявленого предмету. Водночас, суд зауважує, що така обставина не впливає на обов'язок інспектора провести цей розрахунок, оскільки підстави проведення таких дій та методика розрахунку визначена діючим законодавством. Що ж до застосування згаданого коефіцієнта, метод визначення якого регулювався підзаконним нормативно-правовим актом, що втратив чинність, ці обставини можуть розглядатися у спорах щодо стягнення певного розміру завданої шкоди.

Щодо позовної вимоги визнати нечинними розрахунки, суд зазначає таке.

На підставі абзацу першого пункту 5 Положення №459/2011 Держсільгоспінспекція України та її посадові особи в межах своїх повноважень мають право складати акти перевірок, протоколи про адміністративні правопорушення та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, давати обов'язкові для виконання приписи (розпорядження), а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок для притягнення винних осіб до відповідальності.

Вимогами ч.7 ст.7 Закону №877-V передбачено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) у разі необхідності вжиття заходів реагування протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення такого заходу складає припис щодо усунення порушень вимог законодавства.

Припис відповідно до п.1.2 Порядку оформлення, вручення (надсилання) приписів у разі виявлення порушень земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 19.02.2013 №104, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 06 березня 2013 року №373/22905, (далі - Порядок №104) - це обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога державного інспектора сільського господарства, яка оформляється, вручається (надсилається) керівникам юридичних осіб та фізичним особам (у тому числі керівникам суб'єктів господарювання та фізичним особам - підприємцям) щодо усунення порушень земельного законодавства.

Положенням №459/2011 визначений обов'язок Держсільгоспінспекції провести розрахунок розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, згідно з Методикою №963, яка діє станом на час судового розгляду справи.

Згідно з підп.15 п.4 Положення №459/2011 на Держсільгоспінспекцію України як орган покладено обов'язок розрахувати розмір шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання їх не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву без спеціального дозволу, та вжити заходів її відшкодування в установленому законом порядку. При цьому, прийняття окремого рішення у формі «розрахунку» діючим законодавством не передбачено. Із системного аналізу вищевказаним норм законодавства вбачається, що єдиним розпорядчим документом за наслідками проведеної перевірки є припис. Водночас, у разі встановлення факту самовільного використання земель винній особі проводиться розрахунок завданої шкоди, що за своєю правовою природою є додатком до акту перевірки.

З аналізу вищенаведених норм чинного законодавства суд дійшов висновку, що обов'язковим для виконання рішенням відповідача 2, як суб'єкта владних повноважень, є припис про усунення порушень вимог земельного законодавства. При цьому, нормами чинних нормативно правових актів не передбачено прийняття Держсільгоспінспекцією такого виду рішень, як розрахунок розміру шкоди, та не затверджено його форму.

Із даних оскаржуваних розрахунків (а.с.58-61) вбачається, що оскарженню підлягає саме розмір визначеної шкоди, а не самі розрахунки. Розрахунки розміру шкоди лише фіксують, деталізують прозорість нарахованого інспектором розміру шкоди.

Земельні та пов'язані із земельними відносинами майнові спори, сторонами в яких є юридичні особи, розглядаються господарськими судами, а всі інші - в порядку цивільного судочинства. Така правова позиція відображена в постанові пленуму Верховного суду України «Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ» від 16 квітня 2004 року №7 (зі змінами, внесеними згідно з постановою Пленуму Верховного Суду України від 19 березня 2010 року № 2).

Оскільки стягнення завданої позивачем шкоди здійснюється у порядку господарського процесуального законодавства (а.с.112-116), тому його аргументи щодо неправильно застосованого коефіцієнта індексації споживчих цін, що ввійшов у формулу розрахунку, мають розглядатися у такому ж процесуальному порядку.

Однак самі по собі, як документ, розрахунки не є нормативно-правовими актами чи правовими актами індивідуальної дії в розумінні КАС України, в яких зафіксовані арифметичні підрахунки на підставі відповідної методики.

Компетенція адміністративних судів згідно з п.1 ч.1 ст.17 КАС України поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

П.1 ч.1 ст.157 КАС України визначений обов'язок суду закрити провадження у справі, якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Тому, суд дійшов висновку, що позовна вимога про визнання нечинними розрахунків державної інспекції сільського господарства в Черкаській області щодо розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, від 08.04.2013 на суму 259736,05грн. та 340333,29грн. підлягає закриттю на підставі п.1 ч.1 ст.157 КАС України.

На підставі п.5 ч.1 ст.7 Закону України «Про судовий збір» суд вирішив повернути позивачу сплачений судовий збір за подання позовної вимоги майнового характеру в сумі 487,20грн. відповідно до платіжного доручення від 12.06.2014 №25 у зв'язку із закриттям провадження в цій частині.

Керуючись ст.ст. 157, 160-165, 254-256 КАС України суд

ПОСТАНОВИВ:

1. У задоволенні адміністративного позову товариства з обмеженою відповідальністю "ПРИВАТ-АГРО-БІЛОЗІР'Я" про визнання протиправними дій старшого державного інспектора сільського господарства в Черкаській області Півненко Галини Іванівни щодо складання розрахунків розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, від 08.04.2013 на суму 259736,05грн. та 340333,29грн. - відмовити.

Провадження у справі про визнання нечинними розрахунків державної інспекції сільського господарства в Черкаській області щодо розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, від 08.04.2013 на суму 259736,05грн. та 340333,29грн. - закрити.

2. Стягнути з Державного бюджету України на користь товариства з обмеженою відповідальністю "ПРИВАТ-АГРО-БІЛОЗІР'Я" (код ЄДРПОУ 36598317) судовий збір за подання позовної вимоги майнового характеру в сумі 487,20грн. (чотириста вісімдесят сім гривень 20 коп.).

3. Постанова набирає законної сили відповідно після закінчення строку на подання апеляційної скарги, яка може бути подана до Київського апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд протягом 10 днів з моменту отримання складеної у повному обсязі постанови. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

4. Копію постанови направити особам, які брали участь у справі.

Суддя А.М. Бабич

Повний текст постанови виготовлений 14.07.14