Ухвала суду № 39698757, 03.07.2014, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

03 липня 2014 року м. Київ К/800/41516/13

К/800/46516/13

Колегія суддів

Вищого адміністративного суду України в складі:

суддів: Васильченко Н.В., Зайця В.С., Леонтович К.Г.,

провівши попередній розгляд касаційних скарг Державної інспекції сільського господарства в Автономній Республіці Крим та Товариства з обмеженою відповідальністю "Електра" на постанову Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим від 27 лютого 2013 року та ухвалу Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2013 року № 801/552/13-а за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Електра" до Головного спеціаліста відділу оперативного контролю за додержанням вимог земельного законодавства Управління контролю за використанням і охороною земель -державного інспектора Давидова Д.О., Головного спеціаліста відділу оперативного контролю за додержанням вимог земельного законодавства Управління контролю за використанням і охороною земель - державного інспектора Фенько О.А., третя особа: Державна інспекція сільського господарства в АР Крим, про визнання протиправними дій, визнання незаконним та скасування припису, -

в с т а н о в и л а:

Товариство з обмеженою відповідальністю "Електра" звернулось до суду з позовом до Головного спеціалісту відділу оперативного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства Управління контролю за використанням і охороною земель-державного інспектора Давидова Д.О. та Головного спеціалісту відділу оперативного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства Управління контролю за використанням і охороною земель-державного інспектора Фенько О.А., третя особа: Державна інспекція сільського господарства в АР Крим, про визнання протиправними дій, визнання незаконним та скасування припису.

Постановою Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим від 27 лютого 2013 року, залишеною без змін ухвалою Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2013 року, задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано припис Державної інспекції сільського господарства в АР Крим №000727 від 05.12.2012 року. В іншій частині позову відмовлено.

На зазначені судові рішення від Державної інспекції сільського господарства в АР Крим надійшла касаційна скарга, в якій ставиться питання про їх скасування та ухвалення нового рішення, яким в задоволені адміністративного позову відмовити у повному обсязі.

Також, не погодившись з зазначеними судовими рішеннями, ТОВ "Електра" звернулася з касаційною скаргою, в якій ставиться питання про їх скасування та ухвалення нового рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Заслухавши доповідача, перевіривши в межах доводів касаційних скарг матеріали справи на предмет повноти та всебічності дослідження їх судами та обґрунтованості застосування норм матеріального права до спірних правовідносин, вивчивши доводи касаційних скарг, колегія суддів не вбачає підстав до їх задоволення, з огляду на наступне.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, на підставі договору оренди земельної ділянки № 10 від 16.07.2007 року, укладеного між Фороською селищною радою та ТОВ "Електра", в строковому платному користуванні позивача знаходиться земельна ділянка загальною площею 0,4242 га, розташована за адресою: АРК, м. Ялта, смт. Форос, вул. Терлецького, в районі житлового будинку № 2 для будівництва та обслуговування курортного готелю на 100 місць (а.с. 50-67). Договір підписаний сторонами та зареєстрований у КРФ ДП "УДЗК", про що в Державному реєстрі земель зроблено запис № 04070700008 від 24.07.2007 року.

Додатками до договору оренди № 10 від 16.07.2007 року є рішення Фороської селищної ради №56 від 15.06.2007 року, яким ТОВ "Електра" затверджено проект землеустрою по відведенню земельної ділянки (а.с. 57), вихідна земельно-кадастрова інформація (а.с. 58-59), план схема орендованої ділянки (а.с. 60), кадастровий план земельної ділянки (а.с. 61), таблиця ліній і дирекційних (а.с. 62), акт виносу в натуру меж земельної ділянки (а.с.63), акт прийома-передачі земельної ділянки (а.с. 64), виписка з технічної документації по нормативній грошової оцінки земельної ділянки (а.с. 65) та розрахунок орендної плати (а.с. 66).

Прокуратура АРК листом № 05/3-1979вих12 від 06.11.2012 року у зв'язку з перевіркою, направленою на вжиття заходів цивільно-правового характеру шляхом розірвання договорів оренди земельних ділянок з підприємствами, які систематично не сплачують плату за землю, зобов'язала Державну інспекцію сільського господарства в АРК у строк до 13.11.2012 року провести перевірку стану законності використання земельних ділянок, в тому числі ділянки площею 0,4242 га, яка знаходиться у користуванні позивача, про що повідомити Прокуратуру АРК (а.с. 44).

Наказом Державної інспекції сільського господарства в АРК № 394/0 від 21.11.2012 року Давидову Д.О. - головному спеціалісту відділу оперативного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства Управління контролю за використанням та охороною земель, державному інспектору сільського господарства в АРК, та Фенько О.А. - головному спеціалісту відділу оперативного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства Управління контролю за використанням та охороною земель, державному інспектору сільського господарства в АРК, було доручено провести з 22.11.2012 року по 05.12.2012 року позапланову перевірку дотримання вимог земельного законодавства щодо використання земельних ділянок на території Фороської селищної ради суб'єктами господарювання, в тому числі ТОВ "Електра" - земельна ділянка площею 0,4242 га за договором оренди № 10 від 16.07.2007 року (а.с. 29-30).

За результатами позапланової перевірки ТОВ "Електра", проведеної фахівцями Державної інспекції сільського господарства в АР Крим Фенько О.А. та Давидовим Д.О. у період часу з 22.11.2012 року по 05.12.2012 року, був складений акт від 05.12.2012 року (а.с. 10). Згідно висновків акту, перевіркою були встановлені порушення позивачем п. "г" ч. 1 ст. 96, ч. 3 ст. 103 ЗК України, ч. 6 ст. 55 Закону України № 858-ІV, п. "є" ч. 1 ст. 91, п. "є" ч. 1 ст. 96, ч. 1 ст. 106 ЗК України, абз. 10 п. "а" ст. 6 Закону України №963-ІV. У відповідності до детального опису виявленого порушення, згідно акту встановлення меж ділянки у натурі ТОВ "Електра" від 25.06.2007 року земельна ділянка закріплена межовими знаками у кількості 42 штук (у вигляді металевих штирів), які передані на збереження. На момент перевірки на земельній ділянці відсутні межові знаки встановленого зразка, внаслідок чого неможливо встановити дотримання меж земельної ділянки (а.с. 12).

05.12.2012 року Державною інспекцією сільського господарства в АР Крим на підставі акту позапланової перевірки було винесено припис №000727, яким ТОВ "Електра" було рекомендовано усунути порушення вимог земельного законодавства, а саме п. "є" ч. 1 ст. 91, п. "є" ч. 1 ст. 96, ч. 2 ст. 106 ЗК України, яке виразилось у частковій відсутності межових знаків встановленого зразка на земельній ділянці за адресою: смт. Форос, вул. Терлецького, в районі житлового будинку № 2 площею 0,4242 га, що знаходиться у користуванні Товариства, у встановлений законом термін - 30 календарних днів (а.с. 9).

Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновоком якого погодився суд апеляційної інстанції, вірно виходив з приписів Закону України "Про охорону земель" від 19.06.2003 № 962-ІV (далі - Закон № 962-ІV), Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.2003 року № 963-IV (далі - Закон № 963-ІV), Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.07 року № 877-V (далі - Закон №877-V), Закону України "Про землеустрій" від 22.05.2003 року № 858-IV (далі - Закон №858-IV), Закону України "Про топографо-геодезичну і картографічну діяльність" від 23.12.1998 року № 353-XIV (далі - Закон №353-XIV).

Так, згідно із ч. 1 ст. 5 Закону України № 963-IV, державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. При цьому даний Закон не встановлює порядок здійснення даного контролю, зокрема, проведення перевірок.

Повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель визначені ст. 10 Закону № 963-IV.

Законом № 877-V визначено правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Згідно ст. 4 Закону № 877-V, плановий чи позаплановий захід повинен здійснюватися у присутності керівника або його заступника, або уповноваженої особи суб'єкта господарювання.

Перед початком здійснення державного нагляду (контролю) посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить запис до відповідного журналу суб'єкта господарювання (за його наявності).

Відповідно до ст. 6 Закону № 877-V, підставами для здійснення позапланових заходів поміж іншого є перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю). Суб'єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного документа. Таким чином, проведення позапланових засобів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, якщо інше не передбачено законом або міжнародним договором України, згода на обов'язковість якого надана Верховною радою України.

Відповідно до частини 1 статті 6 даного Закону під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення державного нагляду (контролю).

Статтею 7 Закону № 877-V встановлено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові) і засвідчується печаткою.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання або уповноваженій ним особі посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб'єкта господарювання.

Як встановлено судами та вбачається з наказу начальника Державної інспекції сільського господарства в АР Крим № 394/10 від 21 листопада 2012 року, відповідачам в період з 22.11.2012 року по 05.12.2012 року необхідно на підставі листа прокуратури АР Крим провести позапланову перевірку дотримання вимог земельного законодавства щодо використання земельної ділянки ТОВ «Електра» (а.с. 92) та в той же день видано направлення на проведення перевірки (а.с. 93). В той же час згідно листа заступника прокурора АР Крим від 06.11.2012 року необхідно було провести перевірку дотримання вимог умов договору оренди, зокрема, в частині своєчасного внесення плати за землю, цільового використання земельних ділянок в строк до 13.11.2012 року. Згідно штампу вхідної кореспонденції лист отримано 09.11.2012 року.

Отже, в порушення вищезазначених норм Закону в наказі зазначено предмет перевірки, не визначений в листі заступника прокурора АР Крим. Крім того, оскільки даний наказ видавався вже після закінчення строку проведення перевірки, зазначеного в даному листі, відповідачами та третьою особою не надано доказів того, що даний строк продовжувався, не можна вважати, що дана перевірка проведена на підставі зазначеного листа прокуратури АР Крим. При таких обставинах, підстави для проведення позапланової перевірки були відсутні.

Згідно із ч. 7, ч. 8 ст. 7 Закону № 877-V, на підставі акту, який складено за результатами здійснення планового заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, протягом п'яти робочих днів з дня завершення заходу складається припис, розпорядження або інший розпорядчий документ про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

Згідно Наказу Держкомзему від 12.12.2003 року № 312 "Про затвердження Порядку планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель", державний контроль за використанням та охороною земель у системі центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів здійснює Державна інспекція з контролю за використанням і охороною земель (далі - Держземінспекція) та її територіальні органи. При цьому даний Порядок, як підзаконний нормативно-правовий акт, не повинен суперечити закону, зокрема № 877-V.

Як вірно встановлено судами попередніх інстанцій, позапланова перевірка ТОВ "Електра" проводилась з 22.11.2012 року по 05.11.2012 року, отже, відповідачі мали можливість та у відповідності до вимог Закону № 877-У були зобов'язані своєчасно повідомити суб'єкту господарювання про проведення перевірки, однак, приписи Закону не виконали.

Відповідно до п. 4.1.-4.2. ст. 4 Положення, державні інспектори проводять перевірки стану дотримання земельного законодавства в присутності власників земельних ділянок чи землекористувачів або уповноважених ними осіб, а також осіб, які вчинили порушення земельного законодавства. У разі відсутності при перевірці власника чи землекористувача або уповноважених ними осіб перевірка проводиться за наявності двох свідків.

В порушення вимог даної статті Положення, позапланова перевірка ТОВ "Електра" проводилась фахівцями Давидовим та Фенько без участі землекористувача та свідків, що підтверджується відсутністю інформації щодо осіб, які беруть участь у перевірки у розділі І акту (а.с. 10 оборот.), відсутністю інформації у переліку питань для контролю дій перевіряючих у розділі ІV акту (а.с. 12 оборот.), який заповнюється виключно посадовою особою суб'єкта господарювання чи фізичною особою-підприємцем або уповноваженою ними особою, відсутністю пояснень, зауважень або заперечень щодо проведеного заходу та складеного акту перевірки, що мають місце з боку суб'єкта господарювання (а.с. 13). До акту також не додано пояснень посадової особи суб'єкту господарювання на окремому аркуші, та про таке не зазначено у самому акті. Крім того, акт перевірки не підписаний ані посадовою особою суб'єкту господарювання, що перевіряється, ані свідками, які мають приймати участь у перевірці у випадку відсутності такої особи, не містить відмітки про відмову від підпису зазначеними особами у розділі VІ (а.с. 13-14). В порушення зазначеного Положення, до акту перевірки не додано ані плану-схеми земельної ділянки, яка перевірялась, ані викопіювання з картографічних матеріалів з прив'язкою до місцевості з зазначенням площі, на якій виявлено правопорушення, у зв'язку з чим з акту неможливо встановити, в якій саме частині земельної ділянки були відсутні передані на зберігання межові знаки у вигляді металічних штирів. Крім того, акт не містить описання межових знаків, які збігаються з природними та штучними лінійними спорудами і рубежами.

За таких обставин колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанції про те, що відповідачами порушено вимоги Закону № 877-У та Порядок планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель при проведені позапланової перевірки ТОВ "Електра", висновки якої були оформлені актом від 05.12.2012 року, у зв'язку з чим винесений на його підставі припис № 000727 від 05.12.2012 року підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

Стосовно вимог позивача про визнання протиправними дій відповідачів по складанню акта перевірки дотримання суб'єктом господарювання ТОВ "Електра" вимог земельного законодавства від 05.12.2012 року та припису № 000727 від 05.12.2012 року, колегія суддів вважає вірним висновок судів про відмову в задоволенні цієї частини позовних вимог, оскільки повноваження Державної Інспекції сільського господарства АРК проводити перевірки та складати за їх результатами акти дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства передбачені Наказом Державної інспекції сільського господарства України від 28.02.2012 № 103 "Про затвердження Положення про державну інспекцію сільського господарства в Автономній Республіці Крим", Законом України від 19.06.2003 року № 963-IV "Про державний контроль за використанням та охороною земель", Наказом Держкомзему від 12.12.2003 року №312 "Про затвердження Порядку планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель", у звязку з чим вказані дії відповідачів вчинені на підставі та в межах передбачених законодавством повноважень.

На підставі наведеного, колегія суддів дійшла думки, що суди попередніх інстанцій в повному обсязі встановили обставини справи, що мають значення для її вирішення, відповідно визначили правове регулювання спірних правовідносин, постановили правосудні судові рішення.

Доводи касаційних скарг зазначених висновків судів не спростовують і не дають підстав для висновку, що судами при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Відповідно до статті 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

На підставі наведеного, керуючись ст.ст. 220, 220-1, 224, 230, 231 КАС України, колегія суддів, -

у х в а л и л а:

Касаційні скарги Державної інспекції сільського господарства в Автономній Республіці Крим та Товариства з обмеженою відповідальністю "Електра" відхилити.

Постанову Окружного адміністративного суду Автономної Республіки Крим від 27 лютого 2013 року та ухвалу Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2013 року № 801/552/13-а залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і оскарженню не підлягає, але може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, в порядку та у строки, визначені ст.ст. 236 - 238, 239-1 КАС України.

Судді: