Постанова № 39634829, 02.07.2014, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

02 липня 2014 р.м.ОдесаСправа № 522/30523/13-а

Категорія: 6.2.1 Головуючий в 1 інстанції: Турецький О.С.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Зуєвої Л.Є.,

суддів Шевчук О.А. та Федусика А.Г.

при секретарі Івановій-Черноус К.І.

за участю представників:

апелянта - Ягупенко Д.Г.,

позивача - Нестеренко Є.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Одесі апеляційну скаргу Управління інженерного захисту території міста та розвитку узбережжя Одеської міської ради на постанову Приморського районного суду м. Одеси від 13.03.2014 року по справі за позовом Громадської організації "Одеська обласна спілка ветеранів десантників" до Одеського міського голови, Управління інженерного захисту території міста та розвитку узбережжя Одеської міської ради про скасування розпорядження, -

В С Т А Н О В И В:

В грудні 2013 року Громадська організація "Одеська обласна спілка ветеранів десантників" звернулась до суду з позовом до Одеського міського голови, Управління інженерного захисту території міста та розвитку узбережжя Одеської міської ради про скасування розпорядження.

В обґрунтування позовних вимог зазначалося, що розпорядженням Одеського міського голови № 856-01р від 19.04.2010 року «Про проведення конкурсу на укладання договору оренди ділянки штучного пляжу «Золотий берег» для надання громадянам платних послуг оздоровчо-пляжного сервісу підвищеної якості», з метою забезпечення найбільш раціональних умов використання майна, що належить територіальній громаді м. Одеси було встановлено проведення в порядку, встановленому чинним законодавством, конкурсу на укладання договору оренди берегозахисної споруди у вигляді ділянки штучного пляжу «Золотий берег», площею 1500.00 кв.м., за адресою: м. Одеса, узбережжя Чорного моря (між траверсами № 15а та № 16а, II черги ПЗС), для надання громадянам платних послуг оздоровчо-пляжного сервісу підвищеної якості.

Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 13.03.2014 року позов задоволено.

Не погоджуючись з постановленим по справі судовим рішенням, Управління інженерного захисту території міста та розвитку узбережжя Одеської міської ради в апеляційній скарзі зазначає про невідповідність висновків суду обставинам справи. При цьому апелянт вважає, що судом допущено порушення матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. У зв'язку з чим в апеляційній скарзі ставиться питання про скасування постанови суду першої інстанції і винесення нової постанови із відмовою в задоволенні позову.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для її часткового задоволення.

Судом першої інстанції встановлено, що розпорядженням Одеського міського голови № 856-01р від 19.04.2010 року «Про проведення конкурсу на укладання договору оренди ділянки штучного пляжу «Золотий берег» для надання громадянам платних послуг оздоровчо-пляжного сервісу підвищеної якості», з метою забезпечення найбільш раціональних умов використання майна, що належить територіальній громаді м. Одеси було встановлено проведення в порядку, встановленому чинним законодавством, конкурсу на укладання договору оренди берегозахисної споруди у вигляді ділянки штучного пляжу «Золотий берег», площею 1500.00 кв.м., за адресою: м. Одеса, узбережжя Чорного моря (між траверсами № 15а та № 16а, II черги ПЗС). для надання громадянам платних послуг оздоровчо-пляжного сервісу підвищеної якості.

Протоколом № 3 засідання конкурсної комісії з проведення конкурсу на укладання договору оренди берегозахисної споруди у вигляді ділянки штучного пляжу «Золотий берег», площею 1500,00 кв.м., між траверсами № 15а та №16а другої черги берегозахисних споруд, для надання громадянам платних послуг оздоровчо-пляжного сервісу підвищеної якості від 09.06.2010 року, конкурсна комісія вирішила визнати громадську організацію «Одеська обласна спілка ветеранів десантників» переможцем конкурсу на укладання договору оренди берегозахисної споруди; управлінню інженерного захисту території міста та розвитку узбережжя Одеської міської ради підготувати у встановленому порядку проект розпорядження міського голови про передачу в оренду ділянки штучного пляжу «Золотий берег», площею 1500,0 кв..м, між траверсами № 15а та №16а другої черги берегозахисних споруд, громадській організації «Одеська обласна спілка ветеранів десантників».

Отже, за результатами проведеного конкурсу, позивач здобув переважне право на укладання договору оренди штучного пляжу, проте, розпорядження голови про передачу штучного пляжу в оренду або договору оренди земельної ділянки у вигляді штучного пляжу позивачу в порушення п.2 розпорядженням Одеського міського голови № 856-01р від 19.04.2010 року не було виготовлене та відповідно не видано міським головою.

У зв'язку з цим 27.12.2010 року позивачем було направлено лист на адресу Управління інженерного захисту території міста та розвитку узбережжя, в якому зазначено, що у зв'язку із не підписанням розпорядження про передачу земельної ділянки в оренду та не підписанням договору оренди на штучний пляж, використання зазначеної земельної ділянки в зимовий період не є доцільним, у зв'язку з чим позивач просив переглянути питання про виділ в оренду ділянки навесні 2011 року.

Однак, 23.02.2011 р. Одеським міським головою було видано розпорядження №108-01р. про визнання таким, що втратило чинність розпорядження міського голови від 19.04.2010р. №856-01р «Про проведення конкурсу на укладання договору оренди ділянки штучного пляжу «Золотий берег» для надання громадянам платних послуг оздоровчо-пляжного сервісу підвищеної якості».

Про вказане вище розпорядження позивач дізнався у березні 2013 року під час чергового звернення до Управління інженерного захисту території міста та розвитку узбережжя Одеської міської ради з проханням підписати договір оренди.

Таким чином, предметом спору є розпорядження №108-01р. Одеського міського голови О.Костусєва від 23.02.2011 р., законність якого оспорює відповідач.

Оскільки оскаржувані розпорядження були прийняті одноособово міським головою, для визначення правомірності його дій судова колегія вважає за необхідне проаналізувати передбачені законом повноваження міського голови на вчинення таких дій.

Акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.

Підставами для визнання акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів підприємства чи організації - позивача у справі.

Згідно з частинами 1, 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадови особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Частиною другою статті 144 Конституції України передбачено, що рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду .

Цьому конституційному положенню відповідають Закон Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (надалі закон), у частині десятій статті 59 якого визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Відповідно до ч.3 ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова: забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; організовує в межах, визначених законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; підписує рішення ради та її виконавчого комітету; вносить на розгляд ради пропозицію щодо кандидатури на посаду секретаря ради; вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради; вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури і штатів виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету; здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; забезпечує підготовку до розгляду ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання; призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад; скликає загальні збори громадян за місцем проживання; забезпечує виконання рішень місцевого референдуму, відповідної ради, її виконавчого комітету; є розпорядником бюджетних, позабюджетних цільових (утому числі валютних) коштів, використовує їх лише за призначенням, визначеним радою; представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства; звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів; укладає від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства, а з питань, віднесених до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження відповідної ради; веде особистий прийом громадян; забезпечує на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх об'єднань; здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів. При цьому міський голова, в межах своїх повноважень, зазначених вище, одноособово видає розпорядження.

Як вбачається зі змісту ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та визначених у ній повноважень, у міського голови відсутні передбачені законом повноваження щодо одноособового прийняття розпоряджень щодо скасування прийнятих раніше міським головою розпоряджень.

Відповідно до п.1 ст.16 Регламенту Одеської міської ради, міський голова забезпечує здійснення, в межах наданих законом, повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (п.10 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Відповідно до ст.20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Як зазначив Конституційний суду України в своєму рішенні №7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку.

Відповідно до ст.1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», на який посилається суд у своєму рішенні, регуляторний акт це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;

Прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та голова забезпечує здійснення, в межах наданих законом, повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади.

Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Розпорядження Одеського міського голови від 19.04.2010р. №856-01 було направлено на проведення конкурсу на укладання договору оренди ділянки штучного пляжу «Золотий берег» з позивачем, на виконання цього розпорядження 09.06.2010 року відбувся конкурс, переможцем якого протоколом засідання конкурсної комісії визнано громадську організацію "Одеська обласна спілка ветеранів десантників", таким чином враховуючи зазначені вище норми права, судова колегія дійшла до висновку, що відповідач не мав встановлених законом повноважень щодо скасовування попередніх розпоряджень міського голови, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами влади і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року N 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата, а також у пункті 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування.

Крім того, судова колегія вважає, що правові підстави для винесення оскаржуваного розпорядження були відсутні, оскільки позивач у своїй заяві від 27.12.2010 року не відмовлявся від укладання договору оренди земельної ділянки, а просив про перегляд дати його укладення, оскільки на момент винесення розпорядження договір оренди земельної ділянки не був підписаний за вини відповідача та третьої особи.

При цьому, як вбачається з матеріалів справи, під час проведення конкурсу, переможцем якого стала громадська організації «Одеська обласна спілка ветеранів десантників», процедури проведення конкурсу та вимог чинного законодавства порушено не було.

На даний час, згідно відповіді Управління інженерного захисту території міста та розвитку узбережжя Одеської міської ради від 7.03.2014 року № 03-310, берегозахисна споруда у вигляді ділянки штучного пляжу «Золотий берег», між траверсами № 15а та № 16а другої черги берегозахисних споруд, вільна від оренди.

Частиною другою статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Отже, обов'язок доведення обставин, які стали підставою для прийняття оскаржуваних розпоряджень покладено на Одеську міську раду.

Всупереч наведеним вимогам, відповідач, як суб'єкт владних повноважень, не надав суду достатніх беззаперечних доказів в обґрунтування обставин, на яких ґрунтуються його заперечення, не довів правомірності прийнятого ним розпорядження, тому судова колегія вважає доводи позивача відносно того, що розпорядження Одеського міського голови є протиправним та таким, що підлягає скасуванню обґрунтованими, у зв'язку з чим позов в цій частині підлягає задоволенню.

Що стосується частини позовних вимог щодо зобов'язання Управління інженерного захисту території міста та розвитку узбережжя укласти договір оренди, судова колегія вважає що ці позовні вимоги задоволенню не підлягають з огляду на наступне.

Так, порядок та умови оренди державного та комунального майна визначені нормами Закону України «Про оренду державного та комунального майна».

Відповідно до ст. 9 зазначеного Закону України, укладання договорів оренди державного та комунального майна відбувається виключно на підставі проведеного конкурсу на право укладання договору оренди, але нормами даного Закону України укладання договорів оренди державного та комунального майна на підставі рішення суду законом не передбачено.

З огляду на викладене, та встановлення порушених прав позивача протиправними діями органу владних повноважень судова колегія вважає за необхідне за для захисту прав громадської організації "Одеська обласна спілка ветеранів десантників" вийти за межі позовних вимог, зобов'язавши Управління інженерного захисту території міста та розвитку узбережжя Одеської міської ради підготувати проект розпорядження Міського голови про передачу берегозахисної смуги у вигляді ділянки штучного пляжу переможцю конкурсу,який відбувся 09.06.2010 року.

Крім того, зобов'язати Одеського міського голову розглянути питання щодо прийняття розпорядження про передачу переможцю конкурсу громадській організації "Одеська обласна спілка ветеранів десантників" берегозахисні споруди, які розташовані на території штучного пляжу «Золотий берег» площею 1500,00 кв.м. між траверсами № 15а та № 16а, ІІ черги ПЗС, для надання громадянам платних послуг оздоровчо-пляжного сервісу підвищеної якості», визначеного на підставі протоколу № 3 засідання конкурсної комісії від 09.06.2010 року.

Судова колегія вважає також зазначити про невідповідність оскаржуваного судового рішення вимогам ст.163 КАС України, оскільки у вступній частині постанови відсутнє прізвище судді, який прийняв це рішення, а у мотивувальній частині постанови взагалі відсутні посилання на норми матеріального права, на підставі яких суддя дійшов певних висновків.

Таким чином, враховуючи, що судом першої інстанції при вирішенні справи порушені норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а також те, що висновки суду не відповідають обставинам справи, колегія суддів, керуючись п.п.3,4 ч.1 ст. 202 КАС України вважає необхідним скасовуючи постанову суду першої інстанції, прийняти нову постанову, якою позов Громадської організації "Одеська обласна спілка ветеранів десантників" задовольнити частково.

Керуючись ст.ст.195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України, апеляційний суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Управління інженерного захисту території міста та розвитку узбережжя Одеської міської ради - задовольнити частково.

Постанову Приморського районного суду м. Одеси від 13.03.2014 року - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позов Громадської організації "Одеська обласна спілка ветеранів десантників" задовольнити частково.

Скасувати розпорядження голови Одеської міської ради №108-01р від 23.02.2011 року про визнання таким, що втратило чинність розпорядження Одеського міського голови від 19.04.2010р. №856-01р «Про проведення конкурсу на укладання договору оренди ділянки штучного пляжу «Золотий берег» для надання громадянам платних послуг оздоровчо-пляжного сервісу підвищеної якості».

Зобов'язати Управління інженерного захисту території міста та розвитку узбережжя Одеської міської ради підготувати проект розпорядження Одеського міського голови про передачу берегозахисної смуги у вигляді ділянки штучного пляжу переможцю конкурсу,який відбувся 09.06.2010 року.

Зобов'язати Одеського міського голову розглянути питання щодо прийняття розпорядження про передачу переможцю конкурсу громадській організації "Одеська обласна спілка ветеранів десантників" берегозахисні споруди, які розташовані на території штучного пляжу «Золотий берег» площею 1500,00 кв.м. між траверсами № 15а та № 16а, ІІ черги ПЗС для надання громадянам платних послуг оздоровчо-пляжного сервісу підвищеної якості», визначеного на підставі протоколу № 3 засідання конкурсної комісії від 09.06.2010 року.

В іншій частині позову відмовити.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого Адміністративного Суду України протягом двадцяти днів після складання повного тексту постанови.

Повний текст постанови складено та підписано 07.07.2014 р.

Головуючий: суддя Зуєва Л.Є.

суддя Шевчук О.А.

суддя Федусик А.Г.