Постанова № 39619029, 12.06.2014, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа: № 810/6840/13-а(у 2-х томах) Головуючий у 1-й інстанції: Василенко Г.Ю.

Суддя-доповідач: Желтобрюх І.Л.

ПОСТАНОВА

Іменем України

12 червня 2014 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючої-судді: Желтобрюх І.Л.,

суддів: Мамчура Я.С.,

Шостака О.О.,

при секретарі: Оліщук А.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційні скарги Міністерства доходів і зборів України та Київської митниці Міндоходів на постанову Київського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2013 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Міністерства доходів і зборів України та Київської митниці Міндоходів про визнання протиправним та скасування наказу,-

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_3 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства доходів і зборів України, Київської митниці Міндоходів, в якому просив (з урахуванням уточнення позовних вимог) визнати неправомірним та скасувати наказ голови Держмитслужби України Калєтніка І.Г. від 12.03.2011 № 391-к «Про припинення перебування на державній службі», поновити його на посаді старшого інспектора відділу митного оформлення №7 Київської митниці з 13 березня 2011 року та стягнути з Київської митниці середню заробітну плату за час вимушеного прогулу з 13.03.2011 року.

Справа неодноразово переглядалась судами різних інстанцій.

Постановою Київського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2013 року позов задоволено.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, відповідачі подали апеляційні скарги, в яких просили скасувати постанову суду з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову. В обґрунтування вимог апеляційних скарг посилаються на те, що звільнення ОСОБА_3 не було видом застосування до нього дисциплінарної відповідальності, а стало наслідком порушення ним Присяги державного службовця, та є самостійною підставою припинення державної служби, зважаючи на що апелянти наполягають на необґрунтованості позовних вимог та невідповідності висновків суду першої інстанції обставинам справи.

Заслухавши суддю-доповідача, вивчивши матеріали справи, дослідивши й проаналізувавши доводи апеляційних скарг і докази на їх підтвердження, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом, і таке підтверджується матеріалами справи, з 15.07.1996 ОСОБА_3 був прийнятий на посаду інспектора митної варти Глухівської митниці, про що свідчить наказ від 16.07.1996 № 189к.

15 Липня 1996 року позивач прийняв присягу державного службовця.

Наказом від 25.10.1996 № 285-к ОСОБА_3 призначений на посаду інспектора Бориспільської митниці по переводу, з 08.10.2010 позивача переведено на посаду старшого інспектора відділу митного оформлення № 7 Київської обласної митниці.

Наказом начальника Київської обласної митниці від 05.02.2011 № 115 з метою всебічного та об`єктивного з`ясування обставин невиконання та/або неналежного виконання службових обов`язків посадовими особами відділу митного оформлення № 7 Київської обласної митниці під час здійснення митного контролю та митного оформлення багажу пасажирів, що відлітали до Німеччини рейсом № 2547 «Бориспіль-Мюнхен», призначено службове розслідування та визначено склад членів комісії.

За результатами службового розслідування встановлене невиконання (порушення) позивачем вимог п. 19.2 та п.19.3 Тимчасового порядку здійснення митного контролю та митного оформлення предметів, що переміщуються через митний кордон України громадянами, затвердженого наказом Київської обласної митниці від 14.01.2011 № 30 (далі - Тимчасовий порядок), та п.п. 2.3, 2.9, 2.10 своєї Посадової інструкції, тобто вчинив дисциплінарне порушення, передбачене п. 1 ст. 22 Дисциплінарного статуту митної служби України, затвердженого Законом України від 06.09.2005р. № 2805-IV, - про що був складений відповідний Акт від 23.02.2011 № 03/2011.

Пунктом 3 розділу 7 Акту службового розслідування за вчинення дисциплінарного правопорушення до старшого інспектора відділу митного оформлення № 7 ОСОБА_3 запропоновано застосувати дисциплінарне стягнення у вигляді пониження у спеціальному званні на один ступінь.

В подальшому, відповідно до вимог п. 6.5 Інструкції від 13.08.2010 № 918, Акт службового розслідування був переданий керівнику, який призначав розслідування.

25 Лютого 2011 року листом № 5715/16-49 керівник, що призначив службове розслідування, погодившись з висновками, викладеними у акті службового розслідування, розпорядився підготувати на адресу голови Держмитслужби України подання щодо застосування до позивача дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з митного органу.

На підставі подання про припинення перебування на державній службі, з огляду на вчинене правопорушення, голова Державної митної служби України видав наказ від 12.03.2011 № 391-к про припинення перебування на державній службі позивача у зв'язку із порушенням Присяги державного службовця.

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідальність у вигляді припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги можлива лише у разі порушення державним службовцем вимог статті 17 Закону України «Про державну службу». Визнав, що ані в оскаржуваному Наказі, ані у Поданні, ані в Акті службового розслідування відповідачем не конкретизоване порушення, яке можна було б кваліфікувати як порушення Присяги державного службовця, - а тому вважав наявними підстави до задоволення позову: скасування оспорюваного наказу, поновлення позивача на роботі у попередньому званні на тій самій посаді, з виплатою середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу в сумі 138011грн. 28коп.

З такими висновками суду першої інстанції колегія суддів не може погодитися, і, надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, виходить з такого.

Відповідно до статті 413 Митного кодексу України (який був чинним на час виникнення спірних відносин; далі - МК) посадові особи митної служби України, вперше прийняті на службу до митних органів, приймають Присягу.

Статтею 3 Закону України «Про державну службу» визначено основні принципи, на яких ґрунтується державна служба в України, до них відносяться: служіння народу України; демократизму і законності; гуманізму і соціальної справедливості; пріоритету прав людини і громадянина; професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; персональної відповідальності за виконання службових обов'язків і дисципліни; дотримання прав та законних інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування; дотримання прав підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян.

При здійсненні своїх посадових обов`язків державні службовці повинні виконувати вимоги цього Закону та інших галузевих нормативно-правових актів відповідно до виду та особливостей проходження державної служби.

Статтею 407 МК України визначено, що посадовими особами митної служби України є працівники митних органів, спеціалізованих митних установ та організацій, на яких цим Кодексом та іншими законами України покладено здійснення митної справи, організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і яким присвоєно спеціальні звання.

Відповідно до положень ст. 408 МК України правовий статус посадових осіб митної служби України, їх права та обов'язки визначаються Конституцією України, цим Кодексом, а в частині, що не регулюється ним, - Законом України «Про державну службу», що кореспондується в тому числі і з ч. 2 ст. 410 МК України, якою передбачено, що у митній службі України діє Дисциплінарний статут, який затверджується законом.

При цьому, відповідно до абзацу 2 преамбули Дисциплінарного статуту митної служби України, затвердженого Законом України № 2805-IV від 06.09.2005р., (що був чинним на час виникнення спірних правовідносин), регулювання правового становища державних службовців, що працюють у митних органах, здійснюється з урахуванням вимог Закону України «Про державну службу».

Отже, Дисциплінарний статут митної служби України не визначав виключного переліку підстав до звільнення державних службовців, і додатковими підставами для припинення трудових правовідносин, що підлягали застосуванню до конкретної категорії працівників - державних службовців, - слугували підстави, передбачені ст. 30 Закону України «Про державну службу».

Пунктом 6 частини 1 статті 30 Закону України «Про державну службу» № 3723-XII визначено, що державна служба припиняється, зокрема, у випадку порушення присяги державним службовцем. Припинення державної служби за цієї підстави відбувається у формі звільнення.

Згідно статті 17 Закону України «Про державну службу» громадяни України, які вперше зараховуються на державну службу, приймають Присягу такого змісту: «Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки».

Саме несумлінним виконанням службових обов'язків визнано у Наказі про припинення перебування на державній службі № 391-к від 12.03.2011 встановлені службовим розслідуванням факти невиконання (порушення) позивачем вимог п. 19.2 та п.19.3 Тимчасового порядку та п.п. 2.3, 2.9, 2.10 Посадової інструкції, які визнані дисциплінарним проступком, передбаченим п. 1 ст. 22 Дисциплінарного статуту митної служби.

Такої правової позиції дотримується і Верховний суд України, який у своїй постанові від 09 липня 2013 року, зокрема, зазначив: «…Системний аналіз спеціальних і загальних норм, наведених у статті 21, частині першій статті 22, статті 31 Статуту, статтях 14, 17, 30 Закону № 3723-XII, свідчить, що за вчинення посадовими особами митної служби України порушень службової дисципліни, дисциплінарних правопорушень допускається застосування дисциплінарних стягнень, визначених у частині другій статті 22 Статуту, частині другій статті 9 Закону № 3723-XII, найбільш суворим з яких є звільнення. У пункті 6 частини першої статті 30 Закону № 3723-XII визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби. Саме ж припинення державної служби відбувається у формі звільнення.

Отже, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення може бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби. Таким чином, припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність державних службовців можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення державним службовцем достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушень…».

Факт вчинення позивачем дисциплінарного проступку був встановлений судами різних інстанцій під час попереднього розгляду справи і не спростований під час нового розгляду справи. Так, під час службового розслідування, відповідно до вимог Розділу ІІІ Інструкції про порядок організації та проведення службового розслідування і службової перевірки в митній службі України, затверджена наказом ДМСУ № 918 від 13.08.2010р. (далі - Інструкція № 918 від 13.08.2010р.), повно, об'єктивно та усебічно встановлено наявність усіх юридичних складових дисциплінарного проступку: встановлені обставини самої події, визначений об'єкт порушення: чітко визначений перелік дій та бездіяльності, що складають об'єктивну сторону вчиненого дисциплінарного проступку, позивач визнаний належним суб'єктом вчиненого проступку та встановлено відсутність обставин, що виключали б вину позивача у його вчиненні. Наявності самого факту дисциплінарного проступку не заперечував і сам позивач, посилаючись лише на недосконалість правового регулювання і умов праці, які не визнані судом обставинами, що виключають його відповідальність.

Під час нового перегляду справи судом першої інстанції також не було встановлено жодних обставин, що виключали б юридичний склад такого проступку (ст.ст. 25, 26 Дисциплінарного статуту). Визначення ж у складі проступку будь-яких додаткових складових, які б дозволили кваліфікувати його як порушення Присяги, чинним законодавством не передбачене.

Таким чином, висновки суду щодо неконкретизації вчиненого порушення та відсутності в діях позивача складу порушення, яке можна кваліфікувати як порушення Присяги, не відповідають обставинам справи.

Водночас, застосувавши крайній захід відповідальності державного службовця за порушення службової дисципліни, який виходить за межі дисциплінарної відповідальності, встановленої спеціальним законом, митний орган дійсно належним чином не вмотивував неможливість застосування до цієї посадової особи інших дисциплінарних стягнень, аж до звільнення.

Про доцільність такої мотивації зазначає Верховний суд України у наведеному вище судовому рішенні. «Передумовою звільнення державного службовця за вчинення дисциплінарного правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, з підстави припинення державної служби за порушення Присяги, - зазначає Верховний суд України, - мають бути порушення, встановлені внаслідок ретельного службового розслідування, порядок проведення якого регулюється Інструкцією. При цьому необхідно враховувати, що наслідком вчинення дисциплінарного правопорушення можуть бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення з митного органу, які є санкціями різних рівнів відповідальності і не можуть застосовуватися як альтернативні. Звільнення за порушення присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги...».

Однак, з аналізу законодавчих джерел, що регулювали спірні правовідносини на час вчинення проступку та застосування юридичної відповідальності (МК України, Закон України «Про державну службу», Дисциплінарний статут митної служби України, Інструкція про порядок організації та проведення службового розслідування і службової перевірки в митній службі України, затверджена наказом ДМСУ № 918 від 13.08.2010р.), законодавчо встановленого обов'язку письмового викладення такої мотивації суб'єктом владних повноважень у наказі про припинення перебування на державній службі чи іншому службовому документі не вбачається.

Таким чином, сама по собі ця обставина (відсутність мотивації незастосування до посадової особи іншого дисциплінарного стягнення, аж до звільнення) не спростовує факту вчинення дисциплінарного проступку, склад якого є порушенням Присяги державного службовця, як і не звільняє особу від відповідальності за його вчинення.

Взагалі, за приписами вищевказаних нормативних актів, оцінка ступеню «серйозності» проступку, тяжкості наслідків його вчинення, обрання міри відповідальності особи - це питання, що вирішуються суб'єктом владних повноважень, який застосовує такі заходи впливу. Тобто, яку міру відповідальності із переліку, запропонованого законодавцем, слід застосувати у кожному конкретному випадку, визначає саме відповідач як роботодавець (ст.ст. 27, 34, 35 Дисциплінарного статуту, п. 6.6 Інструкції № 918 від 13.08.2010р.).

Вирішуючи справи цієї категорії, суди досліджують дотримання суб'єктом владних повноважень процедури прийняття оскаржуваного рішення, яка є одним із критеріїв оцінки рішень відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України. Порушення ж встановленої законодавством процедури ухвалення рішення може бути підставою для скасування цього рішення, якщо допущене порушення вплинуло або могло вплинути на його правильність.

Аналізуючи зміст заявлених позовних вимог, колегія суддів виходить з такого: обрання способу захисту прав у сфері публічно-правових відносин повинно визначатися судом з урахуванням змісту частини першої статті 2 КАСУ, принципів адміністративного судочинства. Визначення ж обсягу вимог, що підлягають судовому захисту, є диспозитивним правом позивача. Згідно зі статтею 11 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає адміністративні справи не інакше, як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог.

При цьому, відповідно до абзацу другого частини другої статті 162 КАС України, суд дійсно може прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Разом з тим, суди як органи державної влади, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, при здійсненні судочинства також обмежені процесуальними правами, які визначені у відповідних процесуальних кодексах.

У статті 9 КАСУ розкривається значення принципу законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. При цьому суд вирішує справи на підставі Конституції та законів України.

Позивач чітко визначився з обсягом і змістом заявлених позовних вимог (тричі звертався до суду з відповідною письмовою заявою). Він не ставить питання щодо кваліфікації вчиненого ним проступку чи зміни формулювання підстав звільнення.

Отже, абзац другий частини другої статті 162 КАС підлягає тлумаченню з урахуванням викладеного висновку і повинен розумітися таким чином, що суд, обираючи спосіб захисту прав у сфері публічно-правових відносин, не може у своєму рішенні використовувати повноваження органу митної служби. Тобто адміністративний суд у виборі способу захисту прав у сфері публічно-правових відносин обмежується конституційними засадами, які викладено вище.

Втручання ж у дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень в частині визначення судом міри відповідальності за скоєне правопорушення мало б наслідком порушення принципу законності.

Це означає, що суд позбавлений процесуальної можливості звільнити позивача від юридичної відповідальності, поновивши його на роботі на попередній посаді з урахуванням встановленого та неспростованого факту вчинення останнім дисциплінарного проступку, як і не має повноважень самостійно визначитися з мірою такої юридичної відповідальності.

Посилання суду першої інстанції на те, що, застосувавши положення пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України «Про державну службу» (порушення присяги), які кваліфіковані як неналежне (несумлінне) виконання позивачем своїх посадових обов'язків, тобто є порушенням службової дисципліни відповідно до визначення статті 21 Дисциплінарного статуту митної служби України, відповідач тим самим позбавив позивача права на належний захист своїх законних прав та інтересів відповідно до положень розділу 4 Дисциплінарного статуту митної служби України, колегія суддів відхиляє, оскільки в даному випадку умисне несумлінне виконання позивачем своїх службових обов'язків визнане порушенням Присяги, а тому такі дії є не дисциплінарним порушенням, а є наслідком невідповідності займаній посаді за моральними та діловими якостями державного службовця як суб'єкта зі спеціальним статусом. Тобто звільнення позивача є не видом застосування до нього дисциплінарного стягнення, а наслідком порушення ним Присяги, що становить самостійну підставу припинення державної служби, встановлену Законом № 3723-XII. Крім того, службове розслідування, передбачене ст. 31 Дисциплінарного статуту, за даним фактом було проведене у строки і в порядку, визначені цим статутом й відповідною Інструкцією. Тому порушення прав позивача фактично не мали місця.

Аналізуючи вищевикладені обставини справи, положення законодавства та доводи апеляційних скарг, колегія суддів дійшла висновку, що за наявності встановленого та не спростованого факту невиконання службових обов'язків (як підстави до звільнення) суд першої інстанції передчасно дійшов висновку про можливість задоволення позову й поновлення позивача на роботі.

Таким чином, висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, оскаржуване рішення ухвалено з порушенням норм матеріального права, а тому, у відповідності до ст.202 КАС України, - підлягає скасуванню, з ухваленням в цій частині нового судового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст.ст.160, 167, 197, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційні скарги Міністерства доходів і зборів України та Київської митниці Міндоходів задовольнити.

Постанову Київського окружного адміністративного суду від 19 грудня 2013 року скасувати.

ОСОБА_3 в задоволенні адміністративного позову до Міністерства доходів і зборів України та Київської митниці Міндоходів про визнання протиправним та скасування наказу відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складення в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуюча:

Судді:

Повний текст постанови виготовлено 1 липня 2014 року.

Головуючий суддя Желтобрюх І.Л.

Судді: Мамчур Я.С