Ухвала суду № 38184734, 08.04.2014, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"08" квітня 2014 р. м. Київ К/800/1609/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого - судді Леонтович К.Г.,

суддів: Васильченко Н.В., Калашнікової О.В.,

секретаря - Наумця О.В.,

за участю представників: ПАТ "Укртранснафта" - Бахмач С.О., Державної фінансової інспекції України - Троніц М.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду справу за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2013 року у справі № 826/2170/13-а за позовом публічного акціонерного товариства "Укртранснафта" до Державної фінансової інспекції України, Державної фінансової інспекції в Одеській області, Державної фінансової інспекції у Львівській області, Кременчуцької об'єднаної Державної фінансової інспекції про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИЛА:

У лютому 2013 року публічне акціонерне товариство "Укртранснафта" звернулося в суд з позовом до Державної фінансової інспекції України, Державної фінансової інспекції в Одеській області, Державної фінансової інспекції у Львівській області, Кременчуцької об'єднаної Державної фінансової інспекції, в якому просило: визнати протиправними дії ДФІ України щодо планування ревізії фінансово господарської діяльності Товариства за період з 01.07.2010 р. по 31.12.2011р.; визнати протиправними дії ДФІ України, ДФІ в Одеській області, ДФІ у Львівській області, Кременчуцької ОДФІ, щодо організації і проведення планової ревізії фінансово-господарської діяльності Товариства, а також його філій: "Південні магістральні нафтопроводи", "Придніпровські магістральні нафтопроводи" та "Магістральні нафтопроводи "Дружба", за період з 01.07.2010 р. по завершений звітний період 2012 року; зобов'язати ДФІ України утриматися від ведення за своєю ініціативою інспектування Товариства за період фінансово-господарської діяльності з 01.07.2010 року по 31.12.2011 р..

Позовні вимоги мотивовані тим, що у Державної фінансової інспекції України були відсутні законні підстави для проведення планової ревізії. Посилається на Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" та Конституцію України, оскільки з 01.01.2010 р. по 31.12.2010 р. та з 01.01.2011 р. по 31.12.2011 року відповідачем проведений державний фінансовий аудит окремих господарських операцій (далі операційний аудит) публічного акціонерного товариства "Укртранснафта" за період з 01.01.2010р. по 31.12.2011р. про, що складені звіти, тому повторна перевірка за вказаний період законодавством заборонена за ініціативою відповідача.

Постановою окружного адміністративного суду м. Києва від 22 травня 2013 року відмовлено у задоволенні позовних вимог.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2013 року скасоване рішення суду першої інстанції, позовні вимоги задоволені.

Визнані протиправними дії Державної фінансової інспекції України щодо планування ревізії фінансово господарської діяльності публічного акціонерного товариства "Укртранснафта" за період з 01.07.2010 р. по 31.12.2011 р.

Визнані протиправними дії Державної фінансової інспекції України, Державної фінансової інспекції в Одеській області, Державної фінансової інспекції у Львівській області, Кременчуцької об'єднаної Державної фінансової інспекції щодо організації і проведення планової ревізії фінансово-господарської діяльності публічного акціонерного товариства "Укртранснафта", а також його філій: "Південні магістральні нафтопроводи", "Придніпровські магістральні нафтопроводи" та "Магістральні нафтопроводи "Дружба", за період з 01.07.2010 року по завершений звітний період 2012 року.

Зобов'язана Державна фінансова інспекція України утриматися від ведення за своєю ініціативою інспектування публічного акціонерного товариства "Укртранснафта" за період фінансово-господарської діяльності з 01.07.2010 р. по 31.12.2011 р.

Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду Державна фінансова інспекція України звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права.

В письмових запереченнях на касаційну скаргу публічне акціонерне товариство "Укртранснафта" просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення апеляційного суду без змін.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами першої і апеляційної інстанцій встановлено, що на підставі Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні", постанови Кабінету Міністрів України від 20.05.2009 № 506 "Про затвердження Порядку проведення Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами державного фінансового аудиту окремих господарських операцій", Програми державного фінансового аудиту окремих господарських операцій ПАТ "Укртранснафта", з 01.01.2010 р. по 31.12.2010 р. та з 01.01.2011 р. по 31.12.2011 року відповідачем проведений державний фінансовий аудит окремих господарських операцій (далі операційний аудит) публічного акціонерного товариства "Укртранснафта" за період з 01.01.2010р. по 31.12.2011р. про, що складені звіти.

Листом від 23.01.2013 р. №05-14/93 відповідачем повідомлено ПАТ "Укртранснафта" про проведення з 11.02.2013 р. планової ревізії фінансово-господарської діяльності підприємства за період з 01.07.2010 по завершений звітний період 2012 року. Орієнтовний термін завершення зазначеного контрольного заходу - 10.05.2013 року.

Позивач, вважаючи, що для проведення планової ревізії в органу державного фінансового контролю не було законних підстав, не допустив посадових осіб до планової ревізії, про що складені акти про перешкоджання працівникам Державної фінансової інспекції України у проведенні ревізії: від 11.02.2013р., від 12.02.2013 р.; акт про неможливість проведення ревізії фінансово-господарської діяльності філії "Південні магістральні нафтопроводи" ПАТ "Укртранснафта" від 11.02.2013 № 12-05/12, складеним посадовою собою Держфінінспекції в Одеській області; акт про недопущення до проведення планової виїзної ревізії фінансово-господарської діяльності ПАТ "Укртранснафта" в частині діяльності філії Придніпровські магістральні нафтопроводи" від 11.02.2013 р., складеним посадовими особами Кременчуцької об'єднаної Держфінінспекції; акт про недопущення до проведення ревізії від 12.02.2013 № 05-21/3 (філія "Магістральні нафтопроводи "Дружба"), складений посадовими особами Держфінінспекції у Львівській області.

Одночасно вважаючи дії відповідачів протиправними позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що внесення змін до планів контрольно-ревізійної роботи Держфінінспекції України на IV квартал 2012 року та I квартал 2013 року відбулося відповідно до п.7 Порядку планування контрольно-ревізійної роботи Державною фінансовою інспекцією та її територіальними органами, затвердженого постановою КМУ № 955 від 08.08.2001 року. Таким чином, дії Державної фінансової інспекції України щодо включення до Плану контрольно-ревізійної роботи ревізії фінансово-господарської діяльності ПАТ "Укртранснафта" та його філій за період з 01.07.2010 року по завершений звітний період 2013 року є обґрунтованим та відповідають вимогам законодавства.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги суд апеляційної інстанції виходив з того, що при плануванні проведення ревізії фінансово-господарської діяльності позивача, ДФІ України порушено ряд норм Законів, зокрема частини 2 статті 4, статті 11 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", а також окремих положень Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 550 від 20 квітня 2006 року та чинного на момент складання Плану контрольно-ревізійної роботи Держфінінспекції України на І квартал 2013 року, затвердженого наказом Держфінінспекції України № 369 від 23.11.2012 року, колегія суддів вважає дії відповідача щодо включення до плану контрольно-ревізійної роботи ревізії фінансово-господарської діяльності Товариства та його філій за період з 01.07.2010 року по завершений звітний період 2013 року є не обґрунтованими та такими, що не відповідають чинному законодавству України.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції виходячи з наступного.

Згідно обставин справ між сторонами виник спір щодо законності дій ДФІ України по плануванню ревізії фінансово господарської діяльності Товариства за період з 01.07.2010 р. по 31.12.2011р., а також щодо організації і проведення планової ревізії фінансово-господарської діяльності Товариства, і його філій: "Південні магістральні нафтопроводи", "Придніпровські магістральні нафтопроводи" та "Магістральні нафтопроводи "Дружба" за період з 01.07.2010 р. по завершений звітний період 2012 року, з тих підстав, що відповідачем в порушення законодавчих норм були внесені зміни до проведення ревізії з урахуванням, що за спірний період проводився фінансовий аудит, тому відповідно ч.2 ст.4 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 № 2939-ХІІ із змінами та доповненнями, на підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведений державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.

Відповідно ст.2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за рішенням суду, винесеним на підставі подання прокурора або слідчого для забезпечення розслідування кримінальної справи.

Згідно з ч.1 ст.1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Указом Президента України від 09.12.2010 року №1085/2010 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" утворена Державна фінансова інспекція України, реорганізувавши Головне контрольно-ревізійне управління України.

Відповідно до положень ст.2 вказаного Закону державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Статтею 4 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" передбачено, що інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведений державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.

Статтею 11 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" визначено, що плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об'єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія.

Планова виїзна ревізія проводиться за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного фінансового контролю не частіше одного разу на календарний рік.

Право на проведення планової виїзної ревізії підконтрольних установ надається лише у тому разі, коли їм не пізніше ніж за десять днів до дня проведення зазначеної ревізії надіслано письмове повідомлення із зазначенням дати початку та закінчення її проведення.

Проведення планових виїзних ревізій здійснюється органами державного фінансового контролю одночасно з іншими органами виконавчої влади, уповноваженими здійснювати контроль за нарахуванням і сплатою податків та зборів. Порядок координації проведення планових виїзних перевірок органами виконавчої влади, уповноваженими здійснювати контроль за нарахуванням і сплатою податків та зборів, визначається Кабінетом Міністрів України.

Порядок проведення державного фінансового аудиту та інспектування державною контрольно-ревізійною службою затверджений постановою Кабінету Міністрів від 20.04.2006 р. № 550 (далі Порядок № 550).

Пунктом 1 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, передбачено, що цей Порядок визначає процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання.

Пунктами 4-5 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку. Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

Згідно п.3 Порядку планування контрольно-ревізійної роботи Державною фінансовою інспекцією та її територіальними органами, затвердженого постановою КМУ № 955 від 08.08.2001 року (далі за текстом - Порядок № 955), заходи з проведення державного фінансового аудиту перевірки державних закупівель та інспектування здійснюються відповідно до: 1) плану основних напрямів контрольно-ревізійної роботи органів державної контрольно-ревізійної служби, який складається на календарний рік; 2) планів контрольно-ревізійної роботи Держфінінспекції та її територіальних органів, які складаються на кожний квартал.

Пункт 5 вказаного Порядку передбачає, що плани контрольно-ревізійної роботи Держфінінспекції та її територіальних органів розробляються на підставі плану основних напрямів контрольно-ревізійної роботи Держфінінспекції та її територіальних органів. Зазначені плани включають питання, вирішення яких належить до компетенції Держфінінспекції та її територіальних органів.

Відповідно п.6 Порядку № 955 строки підготовки та порядок затвердження планів контрольно-ревізійної роботи Держфінінспекції та її територіальних органів визначаються Держфінінспекцією.

Пунктом п.7 Порядку № 955 визначено, що основними підставами для включення заходів з проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування до планів контрольно-ревізійної роботи органів державної контрольно-ревізійної служби є: а) закони, акти та доручення Президента України, Кабінету Міністрів України, накази Мінфіну, які не потребують термінового виконання без включення до планів; б) звернення правоохоронних органів, юридичних і фізичних осіб з приводу проведення ревізій та перевірок, які можливо виконати у плановому порядку; в) пропозиції Рахункової палати, Мінфіну, Мінекономрозвитку, ДПС, Держмитслужби, Казначейства, прийняті Держфінінспекцією до виконання; г) ініціатива, виявлена Держфінінспекцією та її територіальними органами з урахуванням таких критеріїв, як: економічна та соціальна важливість питань, які обов'язково включаються до програм і планів дій Кабінету Міністрів України на відповідний період; значний обсяг фінансових потоків, інших державних ресурсів, що спрямовувалися на виконання бюджетних програм, утримання державних органів; публічна інформація про факти порушень і зловживань у фінансовій сфері та неефективного управління державним майном; ймовірність виникнення фінансових порушень, у тому числі, внаслідок відсутності (низького рівня) внутрішнього фінансового контролю, правової неврегульованості економічної діяльності; періодичність проведення ревізій та перевірок у бюджетних установах відповідно до закону; ґ) ініціатива, виявлена підконтрольними установами та їх органами управління, прийнята Держфінінспекцією до виконання.

Відповідно до п. 8 Порядку №955 внесення змін до планів контрольно-ревізійної роботи органів державної контрольно-ревізійної служби проводиться у порядку їх затвердження.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що листом від 10.08.2012 р. № 31-04310-12/19985 Міністерством фінансів України на адресу Державної фінансової інспекції України направлена пропозиція до Основних напрямів контрольно-ревізійної роботи Державної фінансової інспекції та її територіальних органів на 2013 рік, зокрема, проведення ревізії господарської діяльності ПАТ "Укртранснафта"

Наказом Державної фінансової інспекції України "Про внесення змін до планів контрольно-ревізійної роботи Держфінінспекції України на IV квартал 2012 року та I квартал 2013 року" № 424 від 27.12.2012 року внесені зміни до Плану контрольно-ревізійної роботи Держфінінспекції України на І квартал 2013 року, затвердженого наказом Держфінінспекції України від 23.11.2012 № 369, а саме: розділ II доповнено пунктом 2.23, згідно якого до Плану включено ревізію фінансово-господарської діяльності ПАТ "Укртранснафта" за період з 01.07.2010 по завершений звітний період 2013 року на підставі листа Міністерства фінансів України від 10.08.2012 р..

Виходячи з наведеного, внесення змін позивачем до планів контрольно-ревізійної роботи Держфінінспекції України на IV квартал 2012 року та I квартал 2013 року щодо проведення ревізії господарської діяльності відповідача відбулося відповідно до п.7 Порядку планування контрольно-ревізійної роботи Державною фінансовою інспекцією та її територіальними органами, затвердженого постановою КМУ №955 від 08.08.2001 р.

Колегія суддів вважає обґрунтованим висновки суду першої інстанції, що дії Державної фінансової інспекції України щодо включення до Плану контрольно-ревізійної роботи ревізії фінансово-господарської діяльності ПАТ "Укртранснафта" та його філій за період з 01.07.2010 року по завершений звітний період 2013 року є обґрунтованим та відповідають вимогам законодавства.

Посилання відповідача на порушення Державною фінансовою інспекцією України ч.2 ст.4 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", що у відповідача проводився за спірний період державний аудит, тому інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться безпідставні та не ґрунтуються на обставинах справи. Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що проводився аудит окремих господарських операцій. Крім того, включення позивачем до плану проведення державного аудиту ПАТ "Укртранснафта" проводилося не з ініціативи позивача, а Мінфіну, тому в діях позивача, щодо планування ревізії фінансової господарської діяльності відповідача відсутні порушення законодавчих норм.

Разом з тим, суд апеляційної інстанції прийшов до необґрунтованих висновків про наявність підстав задоволення позову та помилково скасував законне рішення суду першої інстанції.

Згідно ст.226 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції, ухвалене відповідно до закону але помилково скасоване судом апеляційної інстанції.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України прийшла до висновків, що обставини справи встановлені повно і правильно, але суд апеляційної інстанції при ухваленні судового рішення порушив норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення необґрунтованого рішення, яке підлягає скасуванню, а постанова суду першої інстанції підлягає залишенню в силі, яка відповідає нормам матеріального і процесуального права та скасована апеляційним судом помилково.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 226, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції України задовольнити.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2013 року скасувати, постанову окружного адміністративного суду м. Києва від 22 травня 2013 року залишити в силі.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав передбачених ст.ст. 237-239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: