Постанова № 37861685, 19.03.2014, Харківський апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 березня 2014 р. Справа № 816/6482/13-аКолегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі

Головуючого судді: Григорова А.М.

Суддів: Подобайло З.Г. , Макаренко Я.М.

за участю секретаря судового засідання Гончаровій С.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Приватного підприємства " Полтавський гостинний двір" на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 14.01.2014р. по справі № 816/6482/13-а

за позовом Приватного підприємства " Полтавський гостинний двір"

до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській

про скасування постанови,

ВСТАНОВИЛА:

12 листопада 2013 року Приватне підприємство "Полтавський гостинний двір" звернулось до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області про скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № П-84-13-10 від 29 жовтня 2013 року.

В обґрунтування позовних вимог представник позивача зазначив, що спірна постанова підлягає скасуванню, у зв'язку з тим, що була винесена не уповноваженою особою, що є порушенням статті 3 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності". Зауважив, що позивачу не було направлено направлення про проведення перевірки та перевірку здійснено за відсутності представника позивача. Також позивач зазначив, що акт та протокол перевірки були складені з порушенням вимог чинного законодавства, оскільки не підписані позивачем або його представником, написи в акті та протоколі "від підпису відмовився" не відповідають дійсності, оскільки позивач не знав про факт складання таких документів, до моменту отримання їх поштою. Зауважував, що позивачем декларацію про початок будівельних робіт подано без порушень, у відповідності до проектної документації та вимог відповідача щодо доопрацювання вказаної декларації, а отже, на думку позивача, підстави для висновку відповідача щодо зазначення позивачем недостовірних даних в декларації про початок будівельних робіт відсутні.

Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 14.01.2014 року у задоволенні адміністративного позову Приватного підприємства "Полтавський гостинний двір" до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області про скасування постанови відмовлено. Стягнуто з Приватного підприємства "Полтавський гостинний двір" (ідентифікаційний код 35796930, місцезнаходження: вул. Харчовиків, 6, м. Полтава) до Державного бюджету України в особі Державної податкової інспекції в м. Полтаві Головного управління Міндоходів у Полтавській області судові витрати у вигляді судового збору у розмірі 1 857 (одна тисяча вісімсот п'ятдесят сім) гривень 60 копійок на розрахунковий рахунок № 31213206784002, отримувач коштів: УДКСУ у м. Полтаві Полтавської області, 22030001, код за ЄДРПОУ: 38019510, банк отримувача: ГУДКСУ у Полтавській області, код банку: 831019, Код класифікації доходів бюджету: 22030001, призначення платежу: Судовий збір, за позовом Приватного підприємства "Полтавський гостинний двір", Полтавський окружний адміністративний суд, код ЄДРПОУ 35521510.

Приватне підприємство " Полтавський гостинний двір", не погоджуючись з вказаним рішенням суду, в апеляційній скарзі вказує, що рішення прийнято з недостатнім та неповним вивченням доказів та встановленням обставин справи, з порушенням норм матеріального права, просить суд апеляційної інстанції скасувати постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 14.01.2014 року та прийняти нову, якою скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № П-84-13-Ю від 29 жовтня 2013 року. Зокрема посилається на відсутність у відповідача повноважень на застосування штрафу.

Представники позивача в судовому засіданні підтримали доводи викладені в апеляційній скарзі.

Відповідач в судове засідання не з'явився, був повідомлений належним чином.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, доводи представників сторін, правильність застосування судом першої інстанції норм чинного законодавства, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню.

Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що позовні вимоги є необґрунтованими, недоведеними, а тому не підлягають задоволенню у повному обсязі.

Колегія суддів не погоджується з вказаним висновком суду першої інстанції щодо відмови в задоволенні позову, виходячи з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено судом апеляційної інстанції, що 17 вересня 2013 року позивачем подано до Інспекції ДАБК у Полтавській області декларацію про початок виконання будівельних робіт " Багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями та підземним паркінгом по п-ту Першотравневий, 18-а в м. Полтаві "(а. с. 14-17).

07 жовтня 2013 року начальником Інспекції ДАБК у Полтавській області видано наказ № 357 (а. с. 38) про проведення позапланової перевірки достовірності даних, наведених у деклараціях про початок виконання будівельних робіт, зокрема, на об'єкті "Багатоквартирний житловий будинок з вбудованими приміщеннями та підземним паркінгом по п-ту Першотравневий, 18-а в м. Полтава".

16 жовтня 2013 року згідно направлення для проведення перевірки від 07 жовтня 2013 року № 469 Інспекцією ДАБК у Полтавській області проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил ПП "Полтавський гостинний двір".

В результаті перевірки складено акт від 16 жовтня 2013 року (а. с. 41-42), в якому зафіксовані наступні порушення:

пункту 8 статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 9 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 466 від 13.04.2011, в частині зазначення недостовірних даних у декларації про початок виконання будівельних робіт;

пункту 6 статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" в частині неповідомлення протягом трьох днів Інспекції ДАБК про зміну особи, відповідальної за проведення технічного нагляду на об'єкті будівництва;

пункту 2.2.3 ДБН А.3.1-5-2009 "Організація будівельного виробництва" в частині невідповідності тимчасової огорожі аркушу 1 проекту організації робіт.

За наслідками перевірки заступником начальника Східного інспекційного відділу Інспекції ДАБК у Полтавській області Морозовою О. А. складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності № П-608-13 від 21 жовтня 2013 року (а. с. 62-63), за змістом якого відповідачем виявлено зазначення позивачем в декларації про початок виконання будівельних робіт недостовірних даних, неповідомлення протягом трьох днів Інспекції ДАБК про зміну особи, відповідальної за проведення технічного нагляду на об'єкті будівництва, що є порушенням пункту 8 статі 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 9 Порядку виконання будівельних робіт, пункту 6 статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Інспекцією ДАБК 21 жовтня 2013 року було складено припис № 361 з вимогою про усунення порушень вимог пункту 8 статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 9 Порядку виконання будівельних робіт", пункту 6 статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 2.2.3 ДБН А.3.1-5-2009 "Організація будівельного виробництва"; надання інформацію про особу винну у допущеному правопорушенні.

29 жовтня 2013 року начальником Інспекції ДАБК у Полтавській області Ткаченко О. А. на підставі протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 21 жовтня 2013 року № П-608-13, акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил від 16 жовтня 2013 року, припису № 361 від 21 жовтня 2013 року, розрахунку категорії складності об'єкту будівництва винесено постанову № П-84-13-Ю (а. с. 5-6), якою позивача визнано винним у порушенні абзацу 4 підпункту 4 пункту 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у розмірі 103 230 грн.

Колегія суддів не погоджуючись з висновками суду першої інстанції, виходить з наступного.

Відповідно до ст. 10 Закону України "Про архітектурну діяльність" визначено, що для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.

Державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю (далі - орган державного архітектурно-будівельного контролю).

Згідно ч.ч. 1, 2 ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженим Указом Президента України № 439/2011 від 08.04.2011 року, визначено, що Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства.

Держархбудінспекція України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, цим Положенням, іншими актами законодавства України, а також дорученнями Президента України. Основними завданнями Держархбудінспекції України є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства.

Частиною 2 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, передбаченому Кабінетом Міністрів України. Відповідно до ч. 3 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності. При цьому, пунктом 2 ч. 4 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону.

Частинами 1 та 2 ст. 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» у редакції від 22.12.2011 року, яка діяла з 19.01.2012 року, було встановлено, що справи про правопорушення, передбачені цим Законом, розглядаються Державною архітектурно-будівельною інспекцією України та її територіальними органами. Накладати штраф від імені Державної архітектурно-будівельної інспекції України та її територіальних органів мали право керівник Державної архітектурно-будівельної інспекції України та його заступники, керівники територіальних органів Державної архітектурно-будівельної інспекції України та їх заступники.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства надзвичайних ситуацій України, Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, інших центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується через відповідних міністрів» № 5459-VI від 16.10.2012 року (далі - Закон № 5459), який набрав чинності з 18.11.2012 року, до ст. 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» були внесені зміни, що, зокрема, стосувалися повноважень органів державного архітектурно-будівельного контролю під час розгляду справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Так, відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (у редакції від 16.10.2012 року, яка діє з 18.11.2012 року, тобто в редакції яка діяла на момент винесення Відповідачем оскаржуваної постанови) справи про правопорушення, передбачені цим Законом, розглядаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю. Накладати штраф від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, мають право його керівник та уповноважені ним посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

Як зазначалося вище, відповідно до Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України № 439/2011 від 08.04.2011 року (далі - Положення), центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства є Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція).

Відповідно до п. 3 Положення основними завданнями Держархбудінспекції України є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства, а саме: здійснення в межах своїх повноважень державного контролю за дотриманням законодавства, стандартів, нормативів, норм, порядків і правил із зазначених питань; виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві, ліцензування господарської діяльності, пов'язаної зі створенням об'єктів архітектури; внесення Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України пропозицій щодо формування політики із відповідних питань.

Згідно з п.п. 8 п. 4 Положення Держархбудінспекція України відповідно до покладених на неї завдань: здійснює в межах своїх повноважень державний контроль за дотриманням: юридичними і фізичними особами державних будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих і будівельних робіт, перепланування та реконструкції (дообладнання) житлового фонду, будівель громадського призначення, елементів упорядження територій для задоволення потреб осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення.

Підпунктом 10 п. 4 Положення Держархбудінспекція України відповідно до покладених на неї завдань проводить перевірки дотримання встановленого порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів. Відповідно до п.п. 8 п. 5 Положення Держархбудінспекція України, для виконання покладених на неї завдань, має право в установленому порядку: складати протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, житлово-комунального господарства, накладати штрафи відповідно до законодавства.

Отже, виходячи з вищевикладеного, суд приходить до висновку про те, що справи про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», з урахуванням змін, внесених Законом України № 5459, розглядаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, тобто Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, а право накладати штраф від імені Державної архітектурно-будівельної інспекції України мають право її керівник та уповноважені ним посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

В даному випадку йдеться мова про суперечність норм підзаконного акта закону, а саме - Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 244 від 06.04.1995 року зі змінами нормам Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» у редакції від 16.10.2012 року, яка була чинною на момент винесення відповідачем оскаржуваної постанови.

Відповідно до ст. 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Однією з ознак, яка відрізняє закон від інших нормативно-правових актів, є прийняття його вищим представницьким органом державної влади. Так, пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України закріплено, що прийняття законів належить до повноважень Верховної Ради України.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України № 17-рп від 17.10.2002 року (щодо повноважності Верховної Ради України) визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Ще однією ознакою, яка відрізняє закон від інших нормативно-правових актів, є критерій регулювання найбільш важливих суспільних відносин. Вища юридична сила закону полягає також у тому, що всі підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі законів та за своїм змістом не повинні суперечити їм. Підпорядкованість таких актів законам закріплена у положеннях Конституції України.

Так, відповідно до ч. 3 ст. 106 Конституції України Президент на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України. Згідно з ч. 3 ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Тобто, у випадку суперечності норм підзаконного акта нормам закону слід застосовувати норми закону, оскільки він має вищу юридичну силу.

Відповідно до ч. 4 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу.

Отже, при визначенні органу, який уповноважений розглядати справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та накладати штрафи за такі правопорушення, слід керуватися положеннями Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» у редакції від 16.10.2012 року, яка була чинною на момент винесення Відповідачем оскаржуваної постанови.

Щодо посилань відповідача на Наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України №187 від 19.11.2012 року «Про уповноваження територіальних органів - інспекцій державного архітектурно-будівельного контролю в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (щодо дозвільно-реєстраційних процедур та здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю)» (далі - Наказ №187), та на проведення Міністерством юстиції перевірки, за результатами якої Наказ № 187 проходив правову експертизу, як на правову підставу для винесення оскаржуваної постанови, суд зазначає наступне.

Відповідно до Указу Президента України від 03.10.1992 року «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» з 01.01.1993 року нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають обов'язковій державній реєстрації у Міністерстві юстиції України чи у його відповідних органах. Згідно з п. 3 зазначеного Указу нормативно-правові акти набувають чинності через 10 днів після їх реєстрації, якщо в них не встановлено пізнішого строку надання їм чинності.

Згідно з Положенням про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України № 731 від 28.12.1992 року, державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України та, крім іншого, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Як вбачається із матеріалів справи, рішення про державну реєстрацію Наказу № 187, присвоєння йому реєстраційного номера та занесення до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів не приймалося, а тому зазначений Наказ не може бути належним доказом у справі та не приймається судом до уваги.

Крім того, зазначені положення ч.ч. 1, 2 ст. 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (у редакції від 16.10.2012 року, яка діє з 18.11.2012 року) чітко встановлюють орган який проводить розгляд справи та приймає рішення про застосування штрафів, відповідач та його посадові особи до цих органів (посадових осіб) не відносяться.

За результатами системного аналізу вказаних норм права суд приходить до висновку, що Інспекція ДАБК у Полтавській області на момент винесення постанови № П-84-13-Ю від 29 жовтня 2013 року в силу закону не мала повноважень на розгляд справи та накладення штрафів за порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, такими повноваженнями був наділений лише центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, а саме: Державна архітектурно-будівельна інспекція України.

Однак, як вбачається із матеріалів справи, постанову № П-84-13-Ю від 29 жовтня 2013 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності винесено начальником Інспекції державного архітектурного-будівельного контролю у Полтавській області, тобто неуповноваженою на це особою.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про задоволення позову щодо скасування постанови Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № П-84-13-Ю від 29 жовтня 2013 року.

Інші доводи та обґрунтування сторін не впливають на вирішення справи по суті.

Відповідно до ст.. 94 КАС України колегія суддів стягує з державного бюджету України мито по сплаті судового збору за подачу позовної заяви та апеляційної скарги.

Керуючись ст.ст. 94, 160, 167, 195, 196, п. 3 ст. 198, п. 4 ч.1 ст. 202, 205, 207, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу задовольнити.

Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 14.01.2014р. по справі № 816/6482/13-а скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.

Скасувати постанову Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Полтавській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № П-84-13-Ю від 29 жовтня 2013 року.

Стягнути з державного бюджету України на користь Приватного підприємства " Полтавський гостинний двір" витрати по сплаті судового у розмірі 1 240 грн.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання постанови у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя (підпис)Григоров А.М.Судді(підпис) (підпис) Подобайло З.Г. Макаренко Я.М. Повний текст постанови виготовлений 24.03.2014 р.