Постанова № 37149567, 04.02.2014, Рівненський окружний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 817/222/14

04 лютого 2014 року 16год. 57хв. м. РівнеРівненський окружний адміністративний суд у складі судді Борискіна С.А. за участю секретаря судового засідання Вавелюк А.І та сторін і інших осіб, які беруть участь у справі:

позивача: представник Шептіліс О.І.;

відповідача: представник Корева М.М.; треті особи: Щербяк Ю.В., Пилипчук В.О.;

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом

Прокурор Рівненського району Рівненської області до Рівненська районна рада третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Депутат Рівненської районної ради Щербяк Ю.В.третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Депутат Рівненської районної ради Пилипчук Володимир Олександрович про визнання протиправним та скасування рішення від 27.01.2014 року "Про відкликання делегованих повноважень та створення виконавчого комітету Рівненської районної ради" ВСТАНОВИВ:

Прокурор Рівненського району Рівненської області звернувся з позовом до Рівненської районної ради про визнання протиправним та скасування рішення від 27.01.2014 року «Про відкликання делегованих повноважень та створення виконавчого комітету».

В судовому засіданні відповідно до вимог ст.53 КАС України суд залучив до участі у справі у якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача депутатів Рівненської районної ради Щербяк Ю.В. та Пилипчук В.О., за їх клопотаннями.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що приймаючи рішення, яке є предметом оскарження у даній справі, відповідач вийшов за межі повноважень, наданих Конституцією та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». В судовому засіданні представник позивача адміністративний позов підтримала з викладених у ньому підстав та просила позов задовольнити повністю.

Представник відповідача проти позову заперечив та пояснив, що під час прийняття оскаржуваного рішення Районна рада діяла відповідно до вимог статті 11, пункту 27 статті 43 та статті 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а відтак у задоволенні позову просив відмовити.

Треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - депутати Рівненської районної ради Щербяк Ю.В. та Пилипчук В.О., підтримали позицію відповідача. Крім того, Щербяк Ю.В. подала письмові заперечення та додатково пояснила, що Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено право для районних рад на відкликання повноважень районних адміністрацій (статті 33 та 34) та утворення інших виконавчих органів ради (стаття 11). У задоволенні позовних вимог треті особи просили відмовити повністю.

Заслухавши пояснення представників сторін та третіх осіб, дослідивши подані суду письмові докази, оцінивши їх за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді у судовому процесі всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов висновку, що позов підлягає до задоволення з таких підстав.

Судом встановлено, що 27.01.2014 року Рівненською районною радою прийнято рішення №1351 «Про відкликання делегованих повноважень та створення виконавчого комітету» (а.с.79).

Відповідно до резолютивної частини рішення Рівненська районна рада вирішила:

1.Відкликати всі повноваження Рівненської районної ради, які делеговані Рівненській районні державній адміністрації згідно зі ст.44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

2. Для виконання вказаних повноважень утворити виконавчій комітет Рівненської районної ради.

3. Обов'язки голови виконавчого комітету Рівненської районної ради тимчасово покласти на голову районної ради.

4. Головам депутатських фракцій протягом однієї доби подати голові районної ради пропозиції щодо персонального складу виконавчого комітету.

5. Контроль за виконанням рішення покласти на постійну комісію районної ради з правових питань, місцевого самоврядування, депутатської діяльності та етики (Дмітрієвцев В.М.)

У січні 2014 року на підставі постанови від 27.01.2014 року про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів, яка була вручена уповноваженому представнику відповідача 28.01.2014 року, прокуратурою Рівненського району проведена перевірка додержання та застосування законів в Рівненській районній раді (а.с.30-31).

Перевіркою встановлено порушення Рівненської районною радою норм Конституції Україна та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», що виявилось у прийнятті рішення від 27.01.2014 року «Про відкликання делегованих повноважень та створення виконавчого комітету». За результатами проведеної перевірки прокурор Рівненського району звернувся до суду з позовом про визнання рішення відповідача протиправним та його скасування.

Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд зазначає наступне.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 № 1789-XII (далі - Закону № 1789-XII) прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами.

В силу частини першої статті 19 Закону № 1789-XII предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є: відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності. При цьому, перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора.

Згідно зі статтею 23 Закону № 1789-XII прокурор має право внесення подань, які є актами реагування на виявлені порушення закону.

Відповідно до пункту 2 частини 5 статті 23 Закону № 1789-XII у разі відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання, а також якщо подання не вносилося, прокурор може звернутися до суду щодо: визнання незаконним нормативно-правового акта відповідного органу повністю чи в окремій його частині; визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень; визнання протиправними дій чи бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії або утриматися від вчинення певних дій.

Ці вимоги кореспондують положенню частини п'ятої статті 105 та абзацу одинадцятому частини другої статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до яких адміністративний позов суб'єкта владних повноважень може містити інші вимоги у випадках, встановлених законом, а суд за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень може прийняти іншу постанову у випадках, встановлених законом.

Тобто, невнесення подання не виключає можливості звернення прокурора до суду. А тому, звертаючись до суду з вимогами, передбаченими частиною п'ятою статті 23 Закону №1789-XII, прокурор діє як посадова особа органу державної влади.

З огляду на зазначене такі справи, незалежно від статусу відповідача, предметно підсудні окружним адміністративним судам.

У разі, якщо подання не вносилося, прокурор може звернутися до суду щодо: визнання незаконним нормативно-правового акта відповідного органу повністю чи в окремій його частині; визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень; визнання протиправними дій чи бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії або утриматися від вчинення певних дій (частина 5 статті 23 Закону №1789-XII).

Відтак, суд вважає, що прокурор правомірно, у межах повноважень звернувся до Рівненського окружного адміністративного суду з цим позовом.

Відповідно до статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Статтею 7 Конституції України встановлено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Частиною 1 статті 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Частиною 3 вказаної статті передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Таким чином, місцеве самоврядування є одним із проявів здійснення народом, у формі територіальної громади, влади, яка, в свою чергу, не належить до жодної із гілок державної влади, що характеризується самостійністю у вирішенні певного кола питань.

Водночас, предметом відання місцевого самоврядування є не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто ті, що пов'язані передусім із життєдіяльністю територіальних громад.

Виходячи з вказаних конституційних положень в їх системному зв'язку з положеннями статті 6 Конституції України, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 вказав на те, що гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

Таким чином, для вирішення тих чи інших питань орган місцевого самоврядування повинен бути наділений відповідними повноваженнями Конституцією України та законами України.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 року за №280/97-ВР, зі змінами та доповненнями (надалі - Закон №280/97-ВР), відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до частини 1 статті 2 Закону №280/97-ВР, місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Частиною 2 цієї ж статті визначено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно з частиною 2 статті 10 Закону №280/97-ВР районна рада є органом місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Частиною 1 та 3 статті 43 Закону №280/97-ВР визначено коло питань, які віднесено до компетенції районних та обласних рад. Дослідивши зазначену норму можна дійти висновку, що компетенція районних рад є правовою формою виразу їх функцій, вона водночас служить і правовим засобом їх реалізації. Відповідно до приписів ч.1 ст.59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Жодним чинним в Україні законом чи іншим нормативно-правовим актом не передбачено право районної ради утворювати виконавчі комітети ради. Окрім того, з наведених вище законодавчих норм вбачається, що органи місцевого самоврядування не наділені повноваженнями на створення інших, не передбачених Конституцією та законами України органів державної влади чи інших представницьких органів, наділених владними повноваженнями.

Покликання відповідача та третіх осіб на приписи статті 11 Закону №280/97-ВР суд вважає помилковими, оскільки ця норма надає право на створення виконавчого комітету лише сільським, селищним, районним у містах радам.

Відтак рішення Рівненської районної ради Рівненської ради від 27.01.2014 року «Про відкликання делегованих повноважень та створення виконавчого комітету» в частині створення виконавчого комітету ради прийняте всупереч вимогам чинного законодавства, є протиправним та підлягає скасуванню.

При прийнятті рішення суд також зазначає, що статтею 44 Закону №280/97-ВР визначено, що районні, обласні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям ряд повноважень, яких в кількісному відношенні є 24.

У відповідності до статті 29 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 року за №586-XIV, із змінами та доповненнями (надалі - Закон №586-XIV) місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм обласними і районними радами відповідно до Конституції України в обсягах і межах, передбачених статтею 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Однак, виходячи як з окремого змісту вищевказаних норм так і Законів в цілому, неможливо визначити напевне, чи повноваження визначені статтею 44 Закону №280/97-ВР набуваюся районними та обласними державними адміністраціями в силу імперативності Закону, чи делегуюся у спосіб визначений пунктом 27 частини 1 статті 43 Закону №280/97-ВР, шляхом зазначення їх у рішенні, прийнятому на пленарному засіданні відповідної ради.

Внаслідок цього важливе значення для повного, всебічного та об'єктивного розгляду справи, в даному випадку має питання правової суті зазначених повноважень, визначення якої, слід шукати в системному аналізі норм зазначених вище спеціальних законів із нормами Конституції України.

Так, статтею 6 Конституції України визначено, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Конституційний суд України, у своєму рішенні від 1 квітня 2008 року № 4-рп/2008 наголосив, що поділ державної влади є структурною диференціацією трьох рівнозначних основних функцій держави: законодавчої, виконавчої, судової. Він відображає функціональну визначеність кожного з державних органів, передбачає не тільки розмежування їх повноважень, а й їх взаємодію, систему взаємних стримувань та противаг, які мають на меті забезпечення їх співробітництва як єдиної державної влади.

Принцип поділу державної влади набуває сенсу лише за тієї умови, коли всі органи державної влади діють у межах єдиного правового поля. Це означає, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливо передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

Слід зазначити, що принцип поділу державної влади логічно пов'язаний із нормою статті 132 Конституції України, якою визначено, що територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.

З метою застосування принципу децентралізації влади частиною 3 статті 143 Конституції України передбачено можливість надання законом органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності.

Так, главою 2 Закону України №280/97-ВР визначено вичерпний перелік таких делегованих повноважень.

Поряд із цим, задля впровадження принципу централізації влади, статтею 44 Закону №280/97-ВР визначено делегування ряду повноважень і з боку районних та обласних рад відповідним місцевим державним адміністраціям.

На переконання суду, саме така конструкція побудови вищевказаних правових норм створює відповідні передумови стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі, саме на яких і наголошував Конституційний суд України у своєму рішенні від 1 квітня 2008 року № 4-рп/2008, оскільки по своїй суті є своєрідною системою стримувань і противаг між двома носіями влади.

Виходячи з наведеного, повноваження, визначені статтею 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", набуваються районними та обласними державними адміністраціями саме в силу імперативності даного Закону та у спосіб обов'язкового їх делегування рішенням відповідної ради.

Третьою особою відповідача на підтвердження своєї позиції щодо наявності у Районної ради права відкликати делеговані повноваження був наданий доказ - рішення Рівненської районної ради від 08.06.2012 року № 648 «Про делегування повноважень районної ради Рівненській районній державній адміністрації», у якому зазначено перелік делегованих для Рівненської районної державної адміністрації повноважень та яким визнано такими, що втратити чинність, попередні рішення ради з цих питань (а.с.80).

Проте, на думку суду, даний доказ лише підтверджує висновок суду, оскільки цим рішенням рада жодним чином не відкликала делеговані районній державній адміністрації повноваження, а лише вносила певні зміни у їх перелік.

Відтак рішення Рівненської районної ради Рівненської області від 27.01.2014 року «Про відкликання делегованих повноважень та створення виконавчого комітету» в частині відкликання делегованих повноважень Рівненської районної державної адміністрації прийняте всупереч вимогам чинного законодавства, є протиправним та підлягає скасуванню.

Оскільки судом визнається протиправним спірне рішення в частині відкликання делегованих повноважень та створення виконавчого комітету (пункт 1 та 2 рішення), тому підлягають скасуванню і пункти 3 - 5 рішення від 27.01.2014 року №1351, якими призначено голову утвореного виконавчого комітету, запропоновано подати кандидатури до складу цього комітету та покласти контроль за виконанням на постійну комісію ради.

Відповідно до частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Зважаючи на вищевикладене, відповідач у судовому засіданні не довів правомірності прийняття оскарженого рішення, у зв'язку з чим суд дійшов висновку, що рішення Рівненської районної ради від 27.01.2014 року № 1351 «Про відкликання делегованих повноважень та створення виконавчого комітету» суперечить приписам чинного законодавства України, а відтак є протиправним та підлягає скасуванню вцілому.

За наведених обставин позовні вимоги прокурора Рівненського району підлягають до задоволення повністю.

Судові витрати по справі згідно ч.1 ст.94 КАС України не стягуються, оскільки органи прокуратури звільнені від сплати судового збору.

Керуючись статтями 160-163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Позов задовольнити повністю.

Визнати протиправним та скасувати рішення Рівненської районної ради №1351 від 27.01.2014 року "Про відкликання делегованих повноважень та створення виконавчого комітету".

Постанова суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Апеляційна скарга подається до Житомирського апеляційного адміністративного суду через Рівненський окружний адміністративний суд. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до Житомирського апеляційного адміністративного суду.

Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 КАС України, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Якщо суб'єкта владних повноважень у випадках та порядку, передбачених частиною четвертою статті 167 КАС України, було повідомлено про можливість отримання копії постанови суду безпосередньо в суді, то десятиденний строк на апеляційне оскарження постанови суду обчислюється з наступного дня після закінчення п'ятиденного строку з моменту отримання суб'єктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії постанови суду.

Суддя Борискін С.А.