Постанова № 35938359, 26.11.2013, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа: № 823/2391/13-а Головуючий у 1-й інстанції: Орленко В.І.

Суддя-доповідач: Василенко Я.М.

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 листопада 2013 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Василенка Я.М.,

суддів Кузьменка В.В., Шурка О.І.,

при секретарі Зубрицькому Д.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу публічного акціонерного товариства «Ватутінський комбінат вогнетривів» на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 27.09.2013 у справі за його адміністративним позовом до Державної інспекції сільського господарства в Черкаській області про визнання нечинними акту та приписів,-

В С Т А Н О В И В:

ПАТ «Ватутінський комбінат вогнетривів» звернулось до суду першої інстанції із позовом, в якому просило: визнати нечинними акт перевірки від 26.06.2013 та приписи Державної інспекції сільського господарства в Черкаській області №000691, №000692, №000693 та №000641 від 26.06.2013.

Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 26.06.2013 у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з зазначеним вище судовим рішенням позивач звернувся із апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржувану постанову, як таку, що постановлена із порушенням норм матеріального і процесуального права, та ухвалити нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити.

В судове засідання сторони не з'явились, про день, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином, у зв'язку із чим, колегія суддів, на підставі ч. 6 ст. 12, ч. 1 ст. 41, ч. 4 ст. 196 КАС України розглядає справу за їх відсутності без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що зазначена апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи на підставі направлення № 695 від 17.06.2013 Державною інспекцією сільського господарства в Черкаській області проведено планову перевірку дотримання вимог земельного законодавства ПАТ «Ватутінський комбінат вогнетривів», за результатами якої складено акт від 26.06.2013, в якому встановлено порушення земельного законодавства, зокрема, статтей 21, 96, 125, 126, 144, 166, 168 Земельного кодексу України.

За наслідками перевірки посадовими особами Державної інспекції сільського господарства в Черкаській області 26.06.2013 складено розрахунки розміру шкоди, заподіяної внаслідок зняття грунтового покриву в сумі 257 055, 9 грн. та розміру шкоди, заподіяної внаслідок використання земельної ділянки не за цільовим призначенням в сумі 75 623, 78 грн., а також винесено приписи:

- № 000691 за порушення статтей 21, 96, 144 Земельного кодексу України, що полягає в нецільовому використанні земельної ділянки площею 9,6 га сільськогосподарських земель Неморозької сільської ради Звенигородського району, за межами с. Неморож, переданої розпорядженням Звенигородської районної державної адміністрації від 18.12.2012 №254 в оренду на 10 років для ведення підсобного сільськогосподарського господарства. Вказана земельна ділянка використовується як землі промисловості, в саме під розробку каолінового кар'єру;

- № 000693 за порушення статті 168 Земельного кодексу України, що полягає в знятті поверхневого грунтового покриву без спеціального дозволу на земельній ділянці площею 9,6 га сільськогосподарських земель Неморозької сільської ради Звенигородського району, за межами с. Неморож, переданої розпорядженням Звенигородської районної державної адміністрації від 18.12.2012р. №254 в оренду на 10 років для ведення підсобного сільськогосподарського господарства;

- № 000641 за порушення статті 166 Земельного кодексу України, що полягає в не проведенні рекультивації порушених земель згідно дозволів на зняття та перенесення родючого шару грунту Головного управління Держкомзему у Черкаській області від 15.07.2012 №0005 (земельна ділянка площею 4,19 га) та від 06.09.2010 № 0010 (земельна ділянка площею 2,7578 га). Земельна ділянка знаходиться в адмінмежах Неморозької сільської ради Звенигородського району, цільове призначення - розробка каолінового кар'єру;

- №000692 за порушення статтей 125, 126 Земельного кодексу України, що полягає в не оформленні права користування земельною ділянкою площею 9,6 га сільськогосподарських земель Неморозької сільської ради Звенигородського району, за межами с. Неморож, переданої розпорядженням Звенигородської районної державної адміністрації від 18.12.2012 № 254 в оренду на 10 років для ведення підсобного сільськогосподарського господарства.

Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що посадовими особами відповідача була проведена перевірка з дотримання вимог земельного законодавства ПАТ «Ватутінський комбінат вогнетривів», за результатами якої складено акт та приписи.

Апелянт у своїй скарзі зазначає, що висновки акту перевірки не відповідають нормам чинного законодавства та фактичним обставинам справи, з огляду на те, що порушення вимог земельного законодавства в частині не оформлення права користування земельною ділянкою, а також знятті поверхневого грунтового покриву без спеціального дозволу на земельній ділянці площею 9,6 га сільськогосподарських земель Неморозької сільської ради Звенигородського району, вже були виявлені перевіркою відділу Держкомзему в Звенигородському районі 01.04.2010, про що складено акт перевірки, винесено припис та нарахована шкода, яку позивачем сплачено. Крім того, висновки щодо порушення земельного законодавства в частині не проведення рекультивації порушених земель згідно дозволів на зняття та перенесення родючого шару грунту на земельних ділянках площею 4,19 га та 2,7578 га в адміністративних межах Неморозької сільської ради Звенигородського району є неправильними, оскільки позивачем було здійснено зняття та перенесення родючого шару грунту на зазначеній площі під час дії відповідного на це дозволу. Порушення щодо не оформлення права користування земельною ділянкою площею 9,6 га сільськогосподарських земель Неморозької сільської ради Звенигородського району, не могли бути усунуті позивачем, оскільки в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно був відсутній запис про реєстрацію права власності на земельну ділянку.

Колегія суддів вважає доводи апелянта обґрунтованими та не погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до ст. 188 Земельного кодексу України, державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється уповноваженими органами виконавчої влади по земельних ресурсах, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - спеціально уповноваженими органами з питань екології та природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

Приписами ч. 1 ст. 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» встановлено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснює спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів.

Відповідно до ч. 1 та 4 ст. 9 вищезазначеного Закону державний контроль за використанням та охороною земель у системі центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів здійснює Державна інспекція з контролю за використанням та охороною земель і її територіальні органи, зокрема, шляхом проведення перевірок.

Державна інспекція сільського господарства в Черкаській області у своїй діяльності керується Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 23.12.2011 № 770 «Про затвердження Положення про державну інспекцію сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі».

Згідно з. п. 1 вказаного Положення - Державна інспекція сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (далі - Держсільгоспінспекція) є територіальним органом Державної інспекції сільського господарства України та їй підпорядковується.

Відповідно до підпункту «а» п. 4.1 ч. 4 вищезазначеного Положення Держсільгоспінспекція здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, в тому числі за: виконанням умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов'язаних із порушенням ґрунтового покриву, своєчасним проведенням рекультивації порушених земель в обсягах, передбачених проектом рекультивації земель; дотриманням правил, установленого режиму експлуатації протиерозійних, гідротехнічних споруд, збереженням захисних насаджень і межових знаків; використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення; дотриманням вимог земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

Згідно з ч. 6 вказаного вище Положення - Держсільгоспінспекція та її посадові особи в межах своїх повноважень мають право складати акти перевірок, протоколи про адміністративні правопорушення та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, давати обов'язкові для виконання приписи (розпорядження), а також подавати в установленому законодавством порядку до відповідних органів матеріали перевірок для притягнення винних осіб до відповідальності.

Процедура планування та проведення перевірок, оформлення матеріалів за їх результатами, підготовчі заходи, які необхідно здійснити перед початком проведення перевірки, визначені Порядком планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, затвердженим наказом Державного комітету України по земельних ресурсах № 312 від 12.12.2003.

Відповідно до п. 5.1. та п. 5.4. вказаного Порядку при проведенні всіх видів перевірок державний інспектор складає акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства, який повинен містити, зокрема, місце розташування земельної ділянки, її площу згідно із земельно-кадастровою документацією та фактичну площу, яка використовується; категорію земель та склад угідь; цільове призначення та фактичний стан використання (освоєння) земельної ділянки; суть порушення з посиланням на акти чинного законодавства, вимоги яких порушені.

Пунктом 3.1 Методичних рекомендацій щодо застосування Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затверджених наказом Державного агентства земельних ресурсів України та Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель від 12.09.2007 № 110 встановлено, що підставою для здійснення розрахунку розміру шкоди, заподіяної державі, територіальним громадам, юридичним чи фізичним особам внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, є матеріали справи про адміністративне правопорушення, які підтверджують факт вчинення цього правопорушення, а саме: акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства; протокол про адміністративне правопорушення; припис (з вимогою усунення порушення земельного законодавства); акт обстеження земельної ділянки. Тобто, факт вчинення порушення має підтверджуватись сукупністю вищевказаних доказів.

Колегія суддів звертає увагу, що 01.04.2010 Державною інспекцією з контролю за використанням і охороною земель відділу Держкомзему у Звенигородському районі Черкаської області було проведено перевірку дотримання позивачем вимог земельного законодавства та складено акт перевірки від 01.04.2010, яким встановлено: що ПАТ «Ватутінський комбінат вогнетривів» використовує земельну ділянку площею 9,6 га земель сільськогосподарського призначення надану для сільськогосподарського використання згідно договору оренди від 30.12.2009 № 040978300062 не за цільовим призначенням. Зокрема на земельній ділянці площею 9,4 га проведено роботи по зняттю родючого шару грунту, та розроблено кар'єр по видобутку вторинного каоліну, що є порушенням ст. 20, 21, 96 ЗК України.

На підставі вказаного акту перевірки відповідачем винесено припис № 022269, відповідно до якого позивачу нараховано суму штрафу за заподіяну шкоду за виявленими правопорушеннями в розмірі 185 120, 72 грн., складено протокол про адміністративне правопорушення № 011347 від 01.04.2010 та передані матеріали перевірки до Звенигородської міжрайонної прокуратури.

Постановою Міжрайонної прокуратури від 12.04.2010 було відмовлено в порушенні кримінальних справ відносно посадових осіб ПАТ «Ватутінський комбінат вогнетривів», оскільки згідно довідки про включення до Єдиного Державного реєстру підприємств та організацій України, ВАТ «Ватутінський комбінат вогнетривів» має види діяльності: видобуток та збагачення нерудної сировини чорної металургії, оптова торгівля недержавних організацій, крім споживчої кооперації, зовнішня торгівля недержавних організацій, видобуток глини та каоліну, інші види оптової торгівлі, оптова торгівля будівельними матеріалами. ПАТ «Ватутінський комбінат здійснює експлуатацію 2-ох родовищ каоліну, а саме «Новоселицького» та «Мурзинського». Останнє родовище розташовано в межах Неморозької сільської ради Звенигородського району. Розробка родовищ здійснюється на підставі ліцензії з експлуатації родовищ № 557 від 25.06.1996 виданої ДКУ по геології і використанню надр терміном на 20 років та погодженої з Мінекобезпеки 31.01.1996.

Також, за наслідками перевірки відділом Держкомзему було складено акт та протокол про адміністративне правопорушення № 011347 від 01.04.2010 про порушення вимог ст.ст. 20, 21, 96 Земельного кодексу України, а саме про те, що ПАТ «Ватутінський комбінат вогнетривів» використовує земельну ділянку площею 9,6 га земель сільськогосподарського призначення не за цільовим призначенням та проведено роботи по зняттю родючого шару грунту, та розроблено кар'єр по видобутку вторинного каоліну.

ВАТ «Ватутінський комбінат вогнетривів» понесено адміністративну відповідальність за встановлене в акті від 01.04.2010 порушення та сплачено суму заподіяної шкоди, що підтверджується платіжним дорученням № 1529 від 16.08.2010.

Встановлено, що під час перевірки, яка була проведена 26.06.2013, перевіряючим було надано копії матеріалів попередньої перевірки, але наявність даних матеріалів, та те, що дані правопорушення були встановлені і ПАТ «Ватутінський комбінат вогнетривів» понесло відповідальність не враховані.

Відповідно до ст. 61 Конституції України ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.

Таким чином, колегія суддів погоджується з доводами апелянта про те, що висновок відповідача щодо нецільового використання та зняття поверхневого шару грунту на земельній ділянці 9,6 га та повторне нарахування сум за заподіяну шкоду є неправомірним та суперечить чинному законодавству.

Крім того, на земельній ділянці 9.6 га, відносно якої в акті описано повторно порушення з листопада 2008 року розробки не велися, оскільки план гірничих робіт на цю ділянку на 2009, 2010, 2011, 2012, 2013 роки не погоджувався.

Суду надані також матеріли які свідчать про дії ПАТ «Ватутінський комбінат вогнетривів» щодо усунення порушення виявленого під час перевірки 2010 року, а саме: клопотання ПАТ «Ватутінський комбінат вогнетривів» до Кабінету Міністрів України про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо вилучення земельної ділянки площею 9,6 га із земель державної власності, із зміною цільового призначення. Дане клопотання КМ України розглянувши направив до Черкаської облдержадміністрації з вказівкою опрацювати та оформити згідно вимог законодавства. Черкаська облдержадміністрація передала розгляд даного питання на комісію з визначення доцільності розміщення об'єктів на території області, розгляду матеріалів з надання у користування, передачу в оренду та у власність земельних ділянок, утвореної розпорядженням облдержадміністрації від 30.06.2010 № 163. Комісія розглянувши вирішила: відмовити в підготовці проекту розпорядження КМ України про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки в зв'язку з не отриманням погодження Звенигородської райдержадміністрації.

Щодо висновків відповідача про порушення ПАТ «Ватутінський комбінат вогнетривів» ст. 168 ЗК України, що полягає у знятті родючого шару грунту колегія суддів зазначає наступне.

Згідно п. 3.3 Порядку видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару грунту) земельних ділянок, затвердженого Наказом Державного комітету України по земельних ресурсах № 1 від 04.01.2005 дозвіл видається на підставі затвердженого в установленому законом порядку проекту землеустрою, у якому повинні бути визначені умови зняття, збереження і використання родючого шару грунту та порядок проведення рекультивації порушених земель.

Дозволи Головного управління Держкомзему у Черкаській області від 15.07.2012 № 0005 (земельна ділянка площею 4,19 га) та від 06.09.2010 № 0010 (земельна ділянка площею 2,7578 га) за змістом свідчать, що дозволи видані на підставі робочого проекту «Рекультивація земель площею 17,12 га порушених гірничими роботами в адмінмежах Неморозської сільської ради Звенигородського району Черкаської області», розробленого ДП «Черкаський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою», м. Черкаси вул. Смілянська, 118, ліцензія № 305438 від 16.03.2007 року.

Згідно п. 4 вказаних дозволів технічна рекультивація порушених земель повинна виконуватись поетапно на протязі 7 років згідно плану розвитку гірничих робіт на цій ділянці.

Таким чином, враховуючи те, що дані дозволи є юридичним документом, дію яких не скасовано, не відмінено, то ПАТ «Ватутінський комбінат вогнетривів» працює в межах строків визначених в проекті землеустрою та самих дозволах по питаннях проведення рекультивації порушених земель згідно дозволів.

На доказ того, що родючий шар грунту знято під час дії дозволів від 15.07.2012 № 0005 (земельна ділянка площею 4,19 га) та від 06.09.2010 № 0010 (земельна ділянка площею 2,7578 га) надано акти про виконані об'єми гірничих робіт за грудень 2010 року, листопад 2010 року, жовтень 2010 року, вересень 2010 року, серпень 2010 року, липень 2010 року, червень 2010 року, на зворотній сторінці яких чітко прослідковується проведення розкриву корисних копалин, а саме зняття родючого шару грунту.

Також, надано акти про виконані обсяги гірничих робіт за серпень 2013 р., липень 2013 р., червень 2013 року, травень 2013 року, в яких чітко відображено, що на даний час позивач знаходиться на стадії видобування корисних копалин і що видобування корисних копалин відбувається на підставі зовсім іншого дозвільного документу, яким є ліцензія на експлуатацію родовища корисних копалин, яку позивачем отримано згідно вимог чинного законодавства.

З акту перевірки від 26.06.2013 вбачається, що ПАТ «Ватутінський комбінат вогнетривів» порушено ст. 125, 126 Земельного кодексу України, що полягає в не оформленні права користування земельною ділянкою площею 9,6 га сільськогосподарських земель Неморозької сільської ради Звенигородського району, за межами с. Неморож, переданої розпорядженням Звенигородської районної державної адміністрації від 18.12.2012 № 254 в оренду на 10 років для ведення підсобного сільськогосподарського господарства.

ПАТ «Ватутінський комбінат вогнетривів» листом від 09.02.2013 № 902 звернувся до реєстраційної служби Звенигородського районного управління юстиції Черкаської області щодо реєстрації договору оренди землі у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно і отримало відповідь від 16.05.2013 № 109/08-12 про те, що внесення змін до речового права, в тому числі інформацію про укладення договору оренди земельної ділянки, можливе лише за умови наявності запису про реєстрацію права власності в самому реєстрі.

Таким чином, колегія суддів звертає увагу, що оскільки механізм проведення даної реєстрації був визначений лише 16.06.2013 у зв'язку з набранням чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення порядку державної реєстрації речових прав на земельні ділянки державної та комунальної власності у зв'язку з їх розмежуванням», то ПАТ «ВКВ» не мало можливості на той час провести Державну реєстрацію договору оренди на земельну ділянку 9,6 га.

До того ж, позивачем надано до суду лист ПАТ «Ватутінський комбінат вогнетривів» від 05.09.2013 № 1961 щодо проведення реєстрації права власності та реєстрації договору оренди на земельну ділянку площею 9,6 га, картка прийому заяви № 6215727, витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності.

В свою чергу, дійшовши висновку про необхідність лише часткового задоволення позовних вимог та вимог апеляційної скарги, колегія суддів виходить з того, що відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 162 КАС України у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про: визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення.

Зі змісту даної норми вбачається, що встановлені способи захисту порушеного права носять обмежений характер і не можуть бути застосовані при виникненні будь-якого спору у сфері публічних правовідносин. Так, вимога про визнання нечинним акта може стосуватися лише нормативно - правового акта, а про визнання протиправним - акта індивідуальної дії.

Отже, позивач безпідставно просить у позовній заяві визнати нечинними акт перевірки від 26.06.2013 та приписи Державної інспекції сільського господарства в Черкаській області №000691, №000692, №000693 та №000641 від 26.06.2013, які є актами індивідуальної дії, що є порушенням п. 4 ч. 1 ст. 106 КАС України, положення якої слід застосовувати з урахуванням вимог п. 1 ч. 2 ст. 162 цього ж Кодексу.

Враховуючи зазначене та з урахуванням положень ч. 2 ст. 11 КАС України, якими встановлено, що суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять, колегія суддів дійшла висновку про необхідність визнання оскаржуваних акту та приписів протиправними.

Відповідно до ч. 1, 2 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Апелянт надав до суду належні докази, що підтверджують правомірність позовних вимог.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 198, п. 4 ч. 1 ст. 202 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції вирішив скасувати її та ухвалити нове рішення, оскільки судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Керуючись ст.ст. 41, 160, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу публічного акціонерного товариства «Ватутінський комбінат вогнетривів» задовольнити частково.

Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 27.09.2013 - скасувати та ухвалити нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати акт перевірки від 26.06.2013 та приписи Державної інспекції сільського господарства в Черкаській області №000691, №000692, №000693 та №000641 від 26.06.2013.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення, проте може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України в порядку та строки, встановлені статтею 212 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий: Василенко Я.М.

Судді: Кузьменко В.В.

Шурко О.І.

Головуючий суддя Василенко Я.М.

Судді: Кузьменко В. В.

Шурко О.І.