Постанова № 32889087, 09.08.2013, Зарічний районний суд м. Суми

Справа № 591/4877/13-а Провадження № 2-а/591/329/13

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

09 серпня 2013 року м. Суми

Зрічний районний суд м. Суми у складі:головуючого -судді Міліціанова Р.В.

з участю секретаря - Бузової Т.І.

розглянувши матеріали справи за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Сумської міської ради, треті особи - Виконавчий комітет Сумської міської ради, Сумський національний аграрний університет, Сумська обласна рада, Сумська обласна державна адміністрація, Асоціація перевізників Сумської області, ПП «Согор», Управління соціального захисту населення Сумської міської ради, Фінансове управління Сумської міської ради про визнання бездіяльності неправомірною та зобов'язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

До Зарічного районного суду м. Суми надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Сумської міської ради, в якій він просить визнати неправомірною бездіяльність Сумської міської ради щодо незабезпечення його, як студента денної форми навчання, пільговим проїздом у міському транспорті; зобов'язати Сумську міську раду прийняти рішення про забезпечення пільговим проїздом у міському транспорті м. Суми; зобов'язати відповідача внести зміни до переліку пільгових категорій пасажирів міського транспорту шляхом включення до даного переліку студентів ВНЗ, які навчаються за денною формою навчання.

Сторони в судове засідання не з'явилась: позивач, про дату, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином, надав заяву, в якій просить розглядати справу без його участі; представник відповідача проти задоволення позовних вимог заперечував, про надав заперечення в письмовій формі, про судове засідання повідомлений належним чином.

Тому, на підставі ч.1 ст.41 КАС України, суд вирішив провести судове засідання за відсутності належним чином повідомлених сторін спору без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Суд, дослідивши матеріали справи, копії документів по справі встановив наступне.

ОСОБА_1, з 01 вересня 2009 року є студентом юридичного факультету Сумського національного аграрного університету, навчаюсь за денною (очною) формою навчання, що підтверджується копією студентського квитка (а.с.7).

15.02.2013 року позивач звернувся до міського голови м. Суми з проханням передбачити витрати на пільговий проїзд студентів у міському транспорті.

13.03.2013р. та 15.04.2013р. Відділом логістики та зв'язку, а також Фінансовим управлінням Сумської міської ради надано відповіді згідно яких в забезпеченні пільгового проїзду відмовлено через відсутність затвердженої програми, методики та правил здійснення перевезень студентів; бюджетного запиту на 2013 рік щодо пільгового проїзду студентів.

Відповідно до ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

На підставі ч.2 ст.53 Конституції України держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

Студенти вищих навчальних закладів, які навчаються за денною (очною) формою навчання, мають право на пільговий проїзд у транспорті, а також на забезпечення гуртожитком у порядках, встановлених Кабінетом Міністрів України (ч.2 ст.54 Закону України «Про вищу освіту»).

Гарантії встановлюються для усіх видів міського транспорту (крім таксі) згідно ст. 9 Закону України „Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні".

Кабінетом Міністрів України, відповідно до Указу Президента України від 31 березня 1999 р. N 309 "Про заходи щодо впорядкування механізму надання пільгового проїзду окремим категоріям студентів і учнів", розроблено Порядок надання пільгового проїзду студентам вищих навчальних закладів I - IV рівнів акредитації та учням професійно-технічних навчальних закладів у міському й приміському пасажирському транспорті та міжміському автомобільному і залізничному транспорті територією України (затверджено Постановою КМУ від 5 квітня 1999 р. N 541).

Пільговий проїзд у міському й приміському пасажирському транспорті та міжміському автомобільному і залізничному транспорті територією України встановлюється в розмірі половини вартості квитка для студентів денної форми навчання вищих навчальних закладів I - IV рівнів акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів незалежно від форм власності.

Кошти на пільговий проїзд студентів та учнів у міському транспорті передбачаються у відповідних місцевих бюджетах.

На підставі п.34 ч.1 ст.2 Бюджетного Кодексу України до місцевих бюджетів віднесено - бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети та бюджети місцевого самоврядування.

Однак, положення Бюджетного Кодексу України, прийнятого Верховною радою України 08.07.2010р. не мають зворотної дії в часі, на момент прийняття Постанови КМУ від 5 квітня 1999 р. N 541 існувала інша класифікація поняття «місцеві бюджети».

Так, відповідно до ст.1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", бюджет місцевого самоврядування (місцевий бюджет) - це план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій та повноважень місцевого самоврядування; обласний бюджет - план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення спільних інтересів територіальних громад, виконання місцевих програм, здійснення бюджетного вирівнювання.

Тобто, обласний бюджет був на момент винесення постанови бюджетом іншого рівня і не входив до складу місцевих бюджетів.

Місцевим самоврядуванням є гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села, селища, міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Отже, суд вважає, що визначене в Постанові КМУ від 5 квітня 1999 р. N 541 поняття «місцевого бюджету» слід розуміти в контексті ст.1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" як бюджет села, селища, міста, а не обласний бюджет.

В зв'язку з цим, не заслуговують на увагу доводи відповідача з приводу наявності саме в Сумської обласної ради обов'язку передбачати в бюджеті обласного рівня видатки на пільговий проїзд студентів міським транспортом та відсутності обов'язку передбачати витрати на пільговий проїзд студентів у бюджеті м. Суми.

В силу ст.9 Закону України „Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні", для учнів і студентів денної форми навчання загальноосвітніх, професійно-технічних та вищих навчальних закладів державою гарантуються протягом року пільги на проїзд по території України залізничним, водним, автомобільним, міським (крім таксі) транспортом. Відповідні кошти передбачаються у Державному бюджеті України окремим рядком. Порядок надання зазначених пільг визначається Кабінетом Міністрів України. Органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства можуть встановлювати порядок надання пільг на проїзд учнів і студентів у місцевому пасажирському транспорті і передбачати відповідні видатки з місцевих бюджетів.

Вказані положення закону додатково регламентовано п.2 Постанови КМУ від 5 квітня 1999 р. N 541, згідно якого на органи виконавчої влади, зокрема, обласні державні адміністрації, а не органи місцевого самоврядування, покладено обов'язок передбачати під час формування проектів відповідних бюджетів на наступні роки кошти на витрати, пов'язані з наданням студентам вищих навчальних закладів I - IV рівнів акредитації та учням професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду пасажирським транспортом, а також покладено обов'язок забезпечити вирішення в установленому порядку всіх питань, пов'язаних з наданням студентам пільгового проїзду всіх студентів та учнів професійно-технічних навчальних закладів у міському транспорті.

Однак, при виконанні вищезазначених нормативно - правових актів слід враховувати положення Бюджетного Кодексу України, який є законом, прийнятий Верховною радою України 08.07.2010р., тобто пізніше ніж Закон України „Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні" та Постанова КМУ від 5 квітня 1999 р. N 541, отже кодекс має вищу юридичну силу.

В силу п.2 та п.3 ч.1 ст.82 Бюджетного Кодексу України, видатки, які визначаються функціями держави і можуть бути передані на виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності; видатки на реалізацію прав та обов'язків Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, які мають місцевий характер і визначені законами України.

Таким чином, обов'язок з формування та виплати видатків щодо відшкодування вартості пільгового проїзду студентів делеговано державою органам місцевого самоврядування.

Статтею 91 Бюджетного Кодексу України встановлено перелік видів видатків на програми місцевого значення, які здійснюються з місцевих бюджетів відповідно до пункту 3 частини першої статті 82 та частини другої статті 83 цього Кодексу.

Згідно з частиною 7 статті 64 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" такі видатки місцевих бюджетів визначаються як видатки, пов'язані з виконанням власних повноважень місцевого самоврядування. Вони фінансуються за рахунок доходів, визначених статтею 69 цього Кодексу (ця стаття визначає перелік доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, тобто спрямовуються на забезпечення виконання власних повноважень органів самоврядування).

Тому, обсяг цих видатків не враховується при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, що надаються місцевим бюджетам з інших бюджетів.

До таких видатків віднесено компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян; транспорт, дорожнє господарство:

Тобто, витрати місцевих бюджетів на забезпечення пільгового проїзду студентів не підлягають компенсації за рахунок державного бюджету України.

Тому, суд критично оцінює доводи Сумської міської ради відносно того, що витрати на проїзд студентів повинні передбачатись у Державному бюджеті України і компенсуватись за рахунок держави, оскільки такі доводи суперечать ст.91 Бюджетного Кодексу України.

Відповідно до принципу самостійності бюджетів та частини другої статті 85 цього Кодексу, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад, сільські голови (якщо відповідні виконавчі органи не створені згідно із законом) зобов'язані забезпечити здійснення видатків, визначених пунктами 2 і 3 частини першої статті 82 цього Кодексу, з відповідних місцевих бюджетів з додержанням розподілу цих видатків між бюджетами, визначеного статтями 88 - 91 цього Кодексу та законом про Державний бюджет України.

Отже, саме на Виконавчий комітет Сумської міської ради покладено обов'язок зі складання проекту бюджету Сумської міської ради (ст.28 Закону України «Про місцеве самоврядування») та забезпечення здійснення видатків, зокрема, на пільговий проїзд окремих категорій громадян (ст.91 БК України).

Також, на підставі п.2 Постанови КМУ від 4 березня 2002 р. N 256 «Про затвердження Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету», головні розпорядники коштів місцевих бюджетів: ведуть персоніфікований облік отримувачів пільг за соціальною ознакою згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 29 січня 2003 р. N 117 "Про Єдиний державний автоматизований реєстр осіб, які мають право на пільги" (Офіційний вісник України, 2003 р., N 5, ст. 177), житлових субсидій населенню, допомоги сім'ям з дітьми, малозабезпеченим сім'ям, інвалідам з дитинства, дітям-інвалідам та тимчасової державної допомоги дітям; здійснюють розрахунки з постачальниками послуг на підставі поданих ними щомісячних звітів щодо послуг, наданих особам, які мають право на відповідні пільги.

Відповідно до п.п.22, 23, 25 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування», до виключної компетенції міської ради віднесено: затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування; затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету; утворення цільових фондів, затвердження положень про ці фонди.

Тобто, відповідач приймає лише остаточне рішення: затверджувати бюджет чи ні, однак не може ініціювати питання про включення тих чи інших видатків до проекту бюджету.

Так, в силу п.8 ч.1 ст.2 Бюджетного Кодексу України, бюджетне призначення - повноваження головного розпорядника бюджетних коштів, надане цим Кодексом, законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), яке має кількісні, часові і цільові обмеження та дозволяє надавати бюджетні асигнування.

Вході судового розгляду судом встановлено, що повноваження головного розпорядника коштів бюджету м. Суми віднесено до компетенції Виконавчого комітету Сумської міської ради, Управління соціального захисту населення Сумської міської ради, які є окремим юридичними особами.

Однак, вказані суб'єкти не є відповідачами до справи, тому суд не може виходити за межі предмету позову та вирішувати питання щодо їх бездіяльності.

З пояснень представників відповідача та третіх осіб судом встановлено, що з відповідними бюджетними запитами або пропозиціями про забезпечення студентам пільгового проїзду в міському транспорті до відповідача компетентні органи не зверталися, відтак у Сумської міської ради були відсутні повноваження щодо включення таких видатків до місцевого бюджету.

Тобто, в даному випадку може йти може про бездіяльність головних розпорядників коштів місцевого бюджету, а не Сумської міської ради.

Згідно відомостей з ЄДРПОУ Сумська міська рада, Виконавчий комітет Сумської міської ради, Управління соціального захисту населення Сумської міської ради є окремими юридичними особами, тому суд не може вийти за межі позову зобов'язати даних осіб вчинити певні дії.

Одночасно суд вважає за необхідне зазначити, що відповідно до статей 21 та 30 Закону України "Про транспорт" до транспорту загального користування, крім інших його видів, належить і автомобільний транспорт.

Транспорт загального користування - транспортні засоби суб'єктів підприємницької діяльності, які надають послуги усім без обмежень споживачам, включаючи індивідуальний пасажирський транспорт з перевезення пасажирів і багажу. Робота транспорту загального користування забезпечується державними підприємствами та організаціями, що підпорядковуються органам виконавчої влади, та приватними підприємствами і здійснюється з метою одержання прибутку.

Виходячи із законодавчого визначення терміну "автомобільний транспорт загального користування" можна вважати, що до сфери автомобільного транспорту загального користування належать ті з зазначених вище перевізників, які відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 3 грудня 2008 р. N 1081 «Порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування» пройшли конкурсний відбір і здійснюють перевезення пасажирів на регулярних автобусних маршрутах (позиція Державної адміністрації автомобільного транспорту України - Лист від 16.03.2000 р. N 25/3-9-88/ш).

Згідно зі ст.35 Закону України «Про автомобільний транспорт», перевезення пасажирів автобусами в режимі регулярних пасажирських перевезень здійснюють автомобільні перевізники на автобусних маршрутах загального користування на договірних умовах із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

В силу п.2.1. Наказу Міністерства транспорту України від 21 січня 1998 р. N 21 «Порядок і умови організації перевезень пасажирів та багажу автомобільним транспортом», організація маршрутів передбачає: вивчення пасажиропотоків на існуючій транспортній мережі, включаючи проїзд пільговими категоріями громадян; обстеження доріг та дорожніх об'єктів; відкриття, закриття, зміну маршрутів; побудову розкладів руху; оформлення паспортів маршрутів.

Повноваження щодо відкриття, організації маршрутів, укладення договорів з перевізниками віднесено до компетенції виконавчого органу відповідної ради (п.16 Постанови КМУ від 18 лютого 1997 р. N 176 «Про затвердження Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту»).

Тому, саме Виконавчий комітет Сумської міської ради, має достатній обсяг компетенції при складенні проекту бюджету, укладаючи договори з перевізниками довести до відома транспортних компаній інформацію про перелік пільгових категорій громадян, включаючи студентів.

В свою чергу, перевізник зобов'язаний здійснювати перевезення пасажирів з квитками і пасажирів, яким згідно із законодавством надано пільги щодо плати за проїзд (пп.10 п.145 Постанови КМУ від 18 лютого 1997 р. N 176 «Про затвердження Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту»).

Такий обов'язок перевізника не залежить від наявності в місцевому бюджеті видатків на компенсацію пільгового проїзду, повинен виконуватись за рахунок власних надходжень транспортних підприємств.

Даний висновок додатково підтверджено положенням п.5(1) Постанови КМУ від 4 березня 2002 р. N 256 «Про затвердження Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету» згідно якого підприємствам транспорту не відшкодовуються за рахунок субвенцій з державного бюджету втрати їх доходів від перевезень окремих категорій громадян, що мають відповідні пільги, та інші видатки (враховуючи, що фінансове забезпечення таких перевезень здійснюється за рахунок інших бюджетних програм головних розпорядників коштів державного бюджету, власних надходжень транспортних підприємств та інших джерел відповідно до законодавства), а саме: стосовно окремих категорій громадян, зокрема, студентів вищих навчальних закладів I - IV рівнів акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів.

Тобто, позивач не позбавлений можливості оскаржити у визначеному законом порядку дії конкретного перевізника, який за умови пред'явлення документу, що надає право на пільговий проїзд, відмовляється здійснити перевезення за пільговим тарифом.

З приводу вимог про зобов'язання відповідача прийняти рішення, про забезпечення пільговим проїздом у міському транспорті м. Суми; зобов'язати відповідача внести зміни до переліку пільгових категорій пасажирів міського транспорту шляхом включення до даного переліку студентів ВНЗ, які навчаються за денною формою навчання, суд вважає за необхідне роз'яснити, що вирішення даних питань віднесено до виключної компетенції Сумської міської ради, отже суд не може замінювати владні функції даного органу, зокрема не має компетенції змінювати витратну частину місцевого бюджету,

Також, задоволення позову в цій частині є неможливим, оскільки позивач закінчив навчання та не є студентом, що підтверджується довідкою Сумського національного аграрного університету від 16.07.2013р. (а.с.87).

Законом не передбачено обов'язок Сумської міської ради затверджувати перелік пільгових категорій громадян, оскільки наявність пільги прямо встановлена законом.

Наявний в матеріалах справи перелік громадян, які мають право безкоштовного проїзду (а.с.53) є лише додатком до господарського договору про компенсаційні виплати за проїзд міським електротранспортом і не є актом органу місцевого самоврядування.

Тому позов не підлягає задоволенню.

Враховуючи викладене та керуючись ст. ст. 69, 70, 71, 128, 158 - 163, 167 КАС України суд -

ПОСТАНОВИВ:

В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Сумської міської ради про визнання бездіяльності щодо не забезпечення пільгового проїзду студента у міському транспорті незаконною, зобов'язання внести зміни до переліку пільгових категорій пасажирів шляхом включення до нього студентів вищих начальних закладів та забезпечення його пільговим проїздом у міському транспорті - відмовити.

Постанова суду може бути оскаржена до Харківського апеляційного адміністративного суду через Зарічний районний суд м. Суми, шляхом подачі апеляційної скарги протягом 10 днів з дня її проголошення. Для осіб, які не приймали участі у судовому засіданні, апеляційна скарга подається протягом 10 днів з дня отримання копії постанови суду.

Суддя Міліціанов Р.В.