Постанова № 30801699, 04.04.2013, Харківський апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 квітня 2013 р. Справа № 2а-13919/12/2070Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі

Головуючого судді: Перцової Т.С.

Суддів: Дюкарєвої С.В. , Жигилія С.П.

за участю секретаря судового засідання Волкової А.М.,

представників сторін: позивача - Демиденко Т.Г., відповідача - Демченка Д.А., Хмелевського А.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Чугуївської міжрайонної прокуратури Харківської області на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 21.01.2013р. по справі № 2а-13919/12/2070

за позовом Комунального підприємства "Чугуївська саночистка"

до Чугуївської міжрайонної прокуратури Харківської області

про визнання незаконною та скасування постанови,-

ВСТАНОВИЛА:

Позивач - Комунальне підприємство "Чугуївська саночистка" (далі по тексту - КП «Чугуївська саночистка») звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Чугуївської міжрайонної прокуратури Харківської області (далі по тексту - відповідач), в якому просив визнати незаконною та скасувати постанову Чугуївської міжрайонної прокуратури про проведення перевірки від 03.12.2012р.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 21.01.2013 року по справі № 2а-13919/12/2070 адміністративний позов Комунального підприємства "Чугуївська саночистка" до Чугуївської міжрайонної прокуратури Харківської області про визнання незаконною та скасування постанови - задоволено повністю.

Визнано незаконною та скасовано постанову Чугуївської міжрайонної прокуратури про проведення перевірки від 03.12.2012р. № 05-27-2398 вих 12.

Стягнуто з державного бюджету на користь Комунального підприємства "Чугуївська саночистка" (код ЄДРПОУ 35724286) судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 107,30 грн.

Відповідач, не погодившись із вказаною постановою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваної постанови норм матеріального та процесуального права, просить суд апеляційної інстанції скасувати постанову Харківського окружного адміністративного суду від 21.01.2013 року по справі № 2а-13919/12/2070 та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги з посиланням на ст.1 Закону України «Про прокуратуру», п.2.4, п.7.2 Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів, затвердженого наказом Генерального прокурора України № 111 від 12.11.2012 року, стверджує про наявність у відповідача належних підстав та повноважень для проведення перевірки КП «Чугуївська саночистка». Зазначив, що фактично перевірка позивача була розпочата у жовтні 2012 року, однак, враховуючи те, що з 01.12.2012 року набрали чинності зміни до Закону України «Про прокуратуру», якими передбачено обов'язкове прийняття прокурором для проведення перевірки відповідної постанови, та те, що перевірка станом на момент набрання чинності вказаними змінами не була завершена, Чугуївським міжрайонним прокурором було прийнято спірну постанову від 03.12.2012 року про проведення перевірки КП «Чугуївська саночистка». Вважає, що оскільки на момент прийняття Чугуївською міжрайонною прокуратурою постанови про проведення перевірки були відомі конкретні порушення законності, вказана постанова від 03.12.2012 року є законною та обґрунтованою, винесеною на підставі та з урахуванням змін законодавства, та не вбачає підстав для її скасування.

Представник відповідача в судовому засіданні вимоги апеляційної скарги підтримав з підстав, викладених в останній, просив суд апеляційної інстанції скасувати постанову Харківського окружного адміністративного суду від 21.01.2013 року по справі № 2а-13919/12/2070 та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог КП «Чугуївська саночистка».

Представник позивача в надісланих до суду письмових запереченнях та у судовому засіданні просив суд апеляційної інстанції апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану постанову суду першої інстанції - без змін. Вважає спірну постанову від 03.12.2012 року про проведення перевірки такою, що прийнята відповідачем поза межами повноважень та не у спосіб, що передбачені Законом України «Про прокуратуру», без належної на те підстави, з порушенням відомчих нормативних актів прокуратури, якими визначено відсутність права прокуратури на проведення перевірок без підстав та заборону підміни контролюючих органів. Зазначив, що в постанові від 03.12.2012 року про проведення перевірки не зазначені ані приводи, ані підстави у вигляд порушень законодавства для проведення перевірки, та вказано лише на імовірність наявності порушень в діяльності КП «Чугуївська саночистка». Зазначив, що винесенню спірної постанови передувало надання позивачем на запит Чугуївської міжрайонної прокуратури витребуваних останньою документів та пояснень щодо капітального ремонту тротуарів у м. Чугуїв по вул. К. Лібкнехта та у сквері «Банковий», однак, зазначена обставина не була врахована відповідачем по справі. Будь-яких зауважень щодо невідповідності, необґрунтованості вказаних документів від органів прокуратури або інших контролюючих органів до позивача не надходило. Стверджує, що органом контролю за діяльністю позивача щодо дотримання законності при замовленні робіт з ремонту тротуарних доріжок є територіальні органи державної фінансової інспекції, а не органи прокуратури. Органами державної фінансової інспекції перевірка з вказаних питань не проводилась, жодних порушень зафіксовано не було.

Колегія суддів, вислухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши в межах апеляційної скарги рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що у жовтні 2012 року відповідачем розпочато перевірку використання бюджетних коштів на виконання робіт щодо капітального ремонту тротуарів в місті Чугуїв по вул. К. Лібкнехта та у сквері "Банковий", замовником яких був позивач, у зв'язку з чим Чугуївською міжрайонною прокуратурою направлено на адресу позивача запити від 10.10.2012р. № 05-27-06 вих.12 та від 29.10.2012р. № 03-27-2203 вих. 12 про надання копій документів, необхідних для проведення перевірки (а.с. 31).

На вказані запити позивачем на адресу відповідача надавались відповідні документи, що підтверджується супровідними листами (а.с. 32-35, 37-38).

03.12.2012 року відповідачем з посиланням на завдання прокуратури Харківської області № 07/1-1544 вих 12-375 окв від 13.11.2012р. про проведення перевірок додержання вимог законодавства при здійсненні державних закупівель та на вимоги ч.3 ст. 21 Закону України "Про прокуратуру", прийнято постанову про проведення перевірки КП «Чугуївська саночистка» (а.с.9).

Не погодившись із вказаною постановою, позивач звернувся до суду з даним позовом про визнання незаконною та скасування спірної постанови.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана постанова прийнята відповідачем за відсутності достатніх на те підстав, без урахування фактичних обставин, при невірному застосуванні норм чинного законодавства, а відтак, підлягає скасуванню.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з наступних підстав.

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про прокуратуру" прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами.

Як встановлено статтею 4 Закону України «Про прокуратуру» діяльність органів прокуратури спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань: 1) закріплених Конституцією України незалежності республіки, суспільного та державного ладу, політичної та економічної системи, прав національних груп і територіальних утворень; 2) гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина; 3) основ демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих Рад, органів самоорганізації населення.

Статтею 5 Закону України «Про прокуратуру» визначені функції прокуратури: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. На прокуратуру не може покладатися виконання функцій, не передбачених Конституцією України і цим Законом.

Згідно п.9 Перехідних положень Конституції України прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням та застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Статтею 20 Закону України «Про прокуратуру» при здійсненні прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів прокурору надано право: 1) безперешкодно за посвідченням, що підтверджує займану посаду, входити у приміщення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, військових частин, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності без особливих перепусток, де такі запроваджено; 2) витребовувати від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних підприємств, установ та організацій рішення, розпорядження, інструкції, накази та інші акти і документи, одержувати інформацію про стан законності і заходи щодо її забезпечення, мати доступ до відповідних інформаційних баз даних державних органів; 3) вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз; 4) мати доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, у тому числі за письмовою вимогою, і таких, що містять комерційну таємницю або інформацію з обмеженим доступом. Письмово вимагати подання в прокуратуру у визначений ним розумний строк зазначених документів та матеріалів, видачі необхідних довідок, у тому числі щодо операцій і рахунків юридичних осіб та інших організацій, для вирішення питань, пов'язаних з перевіркою. Отримання від банків інформації, яка містить банківську таємницю, здійснюється у порядку та обсязі, встановлених Законом України "Про банки і банківську діяльність"; 5) отримувати від посадових та службових осіб і громадян усні або письмові пояснення, в тому числі шляхом виклику відповідної особи до органу прокуратури.

Дії, передбачені пунктами 3, 4 та 5 частини першої цієї статті, можуть бути вчинені виключно під час проведення перевірки в порядку, передбаченому статтею 21 цього Закону.

Положеннями ч.1 ст.21 Закону України "Про прокуратуру" встановлено, що перевірки проводяться за письмовими зверненнями органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, а також власною ініціативою прокурора.

Пунктом 7.2 наказу Генерального прокурора України від 07.11.2012 року № 3гн «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів», що набрав чинності з 01.12.2012 року, встановлено, що перевірки за власною ініціативою проводити з урахуванням стану законності в регіоні, на підставі рішень колегій органів прокуратури, координаційних і міжвідомчих нарад, вимог інших організаційно-розпорядчих документів, доручень керівництва прокуратур вищого рівня.

Пунктом 10 наказу Генерального прокурора України від 07.11.2012 року № 3гн передбачено, що перевірки слід організовувати і проводити у порядку, визначеному окремим наказом Генерального прокурора України.

До початку перевірки керівнику органу прокуратури приймати мотивовану постанову, копію якої з роз'ясненням порядку оскарження надавати представнику підприємства, установи, організації, фізичній особі - підприємцю, що підлягає перевірці.

На виконання наведеної норми відповідачем 03.12.2012 року було прийнято оскаржувану постанову про проведення перевірки КП «Чугуївська саночистка».

Відповідно до п.2.4 Положення про проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержання і застосуванням законів, затвердженого наказом Генерального прокурора України № 11 від 12.11.2012 року, підставами для проведення перевірки прокурором за власною ініціативою є дані, що свідчать про можливі порушення законності.

Висновки про наявність підстав для проведення перевірки можуть бути зроблені за наслідками проведених аналізів, узагальнень, опрацювання інформацій про стан законності, вивчень актів та матеріалів органів державного нагляду (контролю), матеріалів розгляду судами цивільних, адміністративних, господарських справ та справ про адміністративні правопорушення, матеріалів кримінальних проваджень, інформаційних баз даних державних органів, повідомлень у засобах масової інформації, мережі Інтернет та з інших джерел, які також можуть відображатися в: дорученнях Генерального прокурора України, наданих у межах компетенції дорученнях його першого заступника, заступників, прокурорів Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя, областей та прирівняних до них прокурорів, їх перших заступників та заступників; наказах Генерального прокурора України; планах роботи органів прокуратури; рішеннях колегій Генеральної прокуратури України, прокуратур обласного рівня; рішеннях нарад у керівників органів прокуратури; дорученнях прокуратури іншого регіону щодо проведення перевірки, яка потребує вчинення окремих дій у межах повноважень, передбачених статтею 20 Закону України "Про прокуратуру"; інших організаційно-розпорядчих документах.

Матеріалами справи підтверджено, що пунктом 3.12 постанови координаційної наради керівників правоохоронних органів Харківської області від 29.08.2012 року було передбачено проведення перевірки дотримання законодавства при використанні державними установами та організаціями на закупівлю товарів, робіт та послуг (а.с.94-97).

На виконання вказаного пункту постанови координаційної наради, враховуючи стан законності, а саме, те, що під час проведення державних закупівель за бюджетні кошти мають місце факти розкрадання бюджетних коштів, про що свідчать кримінальні справи, порушені Чугуївською міжрайонною прокуратурою за результатами наглядових перевірок у 2011-2012 роках, відповідачем було проаналізовано інформаційне забезпечення, яке систематично надходить до Чугуївської міжрайонної прокуратури, а саме, інформацію Чугуївського управління державного казначейства ГУДКУ в Харківській області щодо розподілу бюджетних коштів та їх розпорядників (а.с.48-49).

Встановлено, що найбільша сума бюджетних коштів була виділена на проведення робіт з капітального ремонту тротуару по вул. К. Лібкнехта та капітального ремонту тротуарних доріжок в міському сквері «Банковий» в м. Чугуєві Харківської області, замовником яких є КП «Чугуївська саночистка», у зв'язку з чим до плану роботи чугуївської міжрайонної прокуратури на ІІ півріччя було включено проведення перевірки КП «Чугуївська саночистка» (п.6.3 плану роботи) (а.с.98-108).

На виконання зазначеного пункту плану роботи на ІІ півріччя 2012 року Чугуївською міжрайонною прокуратурою було розпочато перевірку КПА «Чугуївська саночистка», а саме, надіслано запити від 10.10.2012р. № 05-27-06 вих.12 та від 29.10.2012р. № 03-27-2203 вих. 12 про надання копій документів, необхідних для проведення перевірки (а.с.31, 36).

16.11.2012 року до Чугуївської міжрайонної прокуратури надійшло завдання прокуратури Харківської області, складене з посиланням на п.3.12 постанови координаційної наради керівників правоохоронних органів Харківської області від 29.08.2012 року, про проведення перевірки додержання законодавства при використанні органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, установами та організаціями бюджетних коштів на закупівлю товарів, робіт, послуг (а.с.109-110).

01.12.2012 року набрав чинності наказ Генерального прокурора України № 3гн від 07.11.2012 року «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів» та Наказ Генерального прокурора України від 12.11.2012 року № 111 «Про затвердження положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням та застосуванням законів», якими впроваджено обов'язковість винесення до початку проведення перевірки відповідної постанови,

У зв'язку з викладеним, 03.12.2011 року Чугуївською міжрайонної прокуратури було прийнято спірну постанову про проведення перевірки КП «Чугуївська саночистка».

Отже, фактичною підставою для проведення перевірки слугувала вказівки координаційної наради керівників правоохоронних органів Харківської області від 29.08.2012 року, які знайшли своє відображення у плані роботи Чугуївської міжрайонної прокуратури, а також аналіз наявної у відповідача інформації про стан законності, а підставою для винесення спірної постанови - постанова вищевказаної координаційної наради, доручення вищестоящої прокуратури від 13.11.2012 року та набрання чинності відомчим нормативним актом щодо внесення змін до процедури проведення органами прокуратури перевірок з питань за додержанням і застосуванням законів.

Враховуючи наведене, колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції про відсутність нормативних підстав для прийняття спірної постанови з посиланням на те, що зміни у законодавстві, якими впроваджено прийняття постанови про проведення перевірки, набрали чинності після початку проведення перевірки КП «Чугуївська саночистка», оскільки позивачем оскаржуються не підстави проведення перевірки, а підстави винесення спірної постанови, яка була прийнята після набуття чинності вказаними змінами (Накази Генерального прокурора України № 3гн від 07.11.2012 року та № 111 від 12.11.2012 року.

Щодо тверджень позивача про відсутність у Чугуївської міжрайонної прокуратури повноважень на проведення перевірки дотримання позивачем законодавства з питань закупівель за державні кошти, з посиланням на те, що перевірка вказаних питань є виключною компетенцією органів Державної фінансової інспекції, колегія суддів зазначає наступне.

Статтею 1 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів охоплює підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності.

Пунктом 3 частини 1 статті 20 Закону України «Про прокуратуру» органам прокуратури надано право вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз, що і було зроблено відповідачем у спірних правовідносинах.

Відповідно до ч.2 ст.21 Закону України «Про прокуратуру» у разі якщо захист прав і свобод людини і громадянина та інтересів держави згідно із законом є компетенцією відповідних органів державного нагляду (контролю), перевірки проводяться з обов'язковим наданням оцінки щодо законності їх діяльності. У зв'язку з бездіяльністю уповноваженого органу державного нагляду (контролю) або відсутністю такого органу вживаються відповідні заходи прокурорського реагування, спрямовані на забезпечення захисту прав і свобод людини і громадянина, інтересів держави.

З огляду на наведене, колегія суддів вважає, що положеннями Закону України «Про прокуратуру» не встановлено обмежень щодо предмету проведення перевірок органами прокуратури у сфері нагляду за додержанням та застосуванням законів.

У зв'язку з викладеним, колегія суддів відхиляє посилання позивача, з якими помилково погодився суд першої інстанції, про відсутність у відповідача підстав та повноважень для прийняття спірної постанови, передбачених Законом України «Про прокуратуру».

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцію та законами України.

Згідно ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

З огляду на встановлені у справі фактичні обставини та досліджені докази, колегія суддів вважає, що відповідач при прийнятті постанови від 03.12.2012 року про проведення перевірки КП «Чугуївська сан очистка» діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Податковим кодексом України, з дотриманням вимог ч.3 ст.2 КАС України, а тому, позовні вимоги про скасування зазначеної постанови задоволенню не підлягають.

Згідно ч.2 ст.205 КАС України суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги може прийняти нову постанову, якою суд апеляційної інстанції задовольняє або не задовольняє позовні вимоги.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що постанова Харківського окружного адміністративного суду від 21.01.2013 року по справі № 2а-13919/12/2070 через порушення ним норм матеріального та процесуального права, невідповідність висновків обставинам справи, які призвели до ухвалення неправильного рішення, підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про відмову в задоволенні позову.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, п. 3 ст. 198, п.п.3, 4 ч.1 ст. 202, 205, 207, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Чугуївської міжрайонної прокуратури Харківської області задовольнити.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 21.01.2013р. по справі № 2а-13919/12/2070 скасувати.

Прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову Комунального підприємства "Чугуївська саночистка" до Чугуївської міжрайонної прокуратури Харківської області про визнання незаконною та скасування постанови - відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання постанови у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя (підпис)Перцова Т.С.Судді(підпис) (підпис) Дюкарєва С.В. Жигилій С.П.

ЗГІДНО З ОРИГІНАЛОМ: Перцова Т.С.

Повний текст постанови виготовлений 09.04.2013 р.