Постанова № 23925764, 24.04.2012, Харківський окружний адміністративний суд

Харківський окружний адміністративний суд 61004 м. Харків вул. Мар'їнська, 18-Б-3 П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

Харків

24 квітня 2012 р. № 2-а- 16992/11/2070

Харківський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді - Горшкової О.О.,

при секретарі судового засідання - Крайник Т.О.,

за участю представників сторін: позивач - Рожкова С.Г., відповідач - не прибув, третя особа - Суходубова І.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в м. Харкові справу за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства "Харківгаз" до Коломацької районної державної адміністрації, третя особа - Валківська міжрайонна прокуратура Харківської області про визнання недійсним розпорядження,-

В С Т А Н О В И В:

Публічне акціонерне товариство «Харківгаз» звернулося до суду із позовом до Коломацької районної державної адміністрації, третя особа -Валківська міжрайонна прокуратура Харківської області, в якому, з урахуванням поданих уточнень, просить суд визнати недійсним та скасувати розпорядження Коломацької районної державної адміністрації від 03.10.2007 року «Про скасування розпорядження голови районної державної адміністрації «Про затвердження акту прийому-передачі основних фондів у власність Нововодолазької філії ВАТ «Харківгаз». В обґрунтування позовних вимог зазначає, що відповідачем при винесенні спірного розпорядження порушені вимоги законодавства, а саме відсутній підпис посадової особи відповідача, не проведено реєстрацію у районному управлінні юстиції, не проведено процедуру оприлюднення, а також вказує на відсутність повноважень на скасування попередньо прийнятого ним розпорядження, що є підставою для скасування спірного розпорядження у судовому порядку.

Відповідач, заперечуючи проти заявлених позовних вимог послався на їх необґрунтованість та безпідставність.

Представник третьої особи підтримав правову позицію по справі відповідача та просив у задоволенні позову відмовити.

Суд, дослідивши матеріали справи, оцінивши наявні в матеріалах справи докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтуються на повному, всебічному і об'єктивному розгляді в судовому засіданні всіх обставин справи в їх сукупності, вважає, що позовні вимоги підлягають задоволенню виходячи з такого.

Судом встановлено, що Публічне акціонерне товариство «Харківгаз» пройшло в установленому порядку державну реєстрацію юридичної особи та перебуває в Єдиному державному реєстрі підприємств та організацій за кодом 03359500 з 15.04.1999 року, у зв'язку із зміною найменування юридичної особи з Відкритого акціонерного товариства «Харківгаз»на Публічне акціонерне товариство «Харківгаз», 07.04.2011 року видане відповідне Свідоцтво Серія А01 № 428674 про державну реєстрацію юридичної особи на ім'я ПАТ «Харківгаз». Як вбачається з Довідки АА № 405421 з Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України основними видами діяльності за КВЕД Публічного акціонерного товариства «Харківгаз»є газопровідні роботи (45.33.3), роздрібна торгівля іншими непродовольчими товарами, не віднесеними до інших групувань (52.48.9), діяльність автомобільного вантажного транспорту (60.24.0), діяльність у сфері інжинірингу (74.20.1), освіта дорослих та інші види освіти (80.42.0).

11.03.2004 року керівником Шелестівської сільської ради та начальником Нововодолазької філії ВАТ «Харківгаз»був підписаний акт прийому-передачі основних фондів у власність Нововодолазької філії ВАТ «Харківгаз»розподільних газопроводів низького тиску загальною довжиною 833 погонних метрів в с. Шелестове по вул. Усачова та пров. Комарова, який відповідно до Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів невключених до державного замовлення в Харківській області, затвердженого розпорядженням голови обласної державної адміністрації від 05.08.1999 року № 650, був затверджений розпорядженням першого заступника голови Коломацької районної державної адміністрації Харківської області від 11.03.2004 року № 74 «Про затвердження акту прийому-передачі основних фондів у власність Нововодолазької філії ВАТ «Харківгаз».

20.09.2007 року на зазначене розпорядження Валківською міжрайонною прокуратору, у зв'язку з його незаконністю, внесено протест.

03.10.2007 року, керуючись п. 1 ст. 2, п. 5 ст. 19 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», ст. 5 Закону України «Про приватизацію державного майна»та згідно вимог п. 4 Закону України «Про власність», розпорядженням заступника голови Коломацької районної державної адміністрації № 227 скасовано розпорядження голови районної державної адміністрації від 11.03.2004 року № 74 «Про затвердження акту прийому-передачі основних фондів у власність Нововодолазької філії ВАТ «Харківгаз».

Обґрунтовуючи заявлені позовні вимоги щодо недійсності розпорядження Коломацької районної державної адміністрації від 03.10.2007 року № 227 «Про скасування розпорядження голови районної державної адміністрації «Про затвердження акту прийому-передачі основних фондів у власність Нововодолазької філії ВАТ «Харківгаз» (надалі -розпорядження від 03.10.2007 року № 227) позивач зазначає, що при винесенні даного розпорядження в порушення вимог чинного законодавства на зазначеному розпорядженні відсутній підпис посадової особи відповідача, не проведено реєстрацію розпорядження у районному управлінні юстиції, не проведено процедуру оприлюднення, а також вказує на відсутність повноважень на скасування попередньо прийнятого розпорядження.

Стосовно посилань позивача на не проведення державної реєстрації та оприлюднення розпорядження від 03.10.2007 року № 227, суд зазначає наступне.

Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною першою статті 118 Конституції України виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.

Організація, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій врегульовані Законом України «Про місцеві державні адміністрації»від 9 квітня 1999 року N 586-XIV (надалі Закон № 586).

Відповідно до ст.1 вказаного Закону (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Згідно п. 1 ст. 2 Закону № 586 місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують: виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня.

Відповідно до ст. 6 Закону № 586 на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - накази.

Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

Статтею 41 Закону № 586 передбачено, що голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.

Проекти розпоряджень нормативно-правового характеру погоджуються з керівниками відповідних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій.

Акти місцевих державних адміністрацій ненормативного характеру, прийняті в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх виконавців, а при потребі - оприлюднюються.

Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій підлягають державній реєстрації у відповідних органах юстиції в установленому органом порядку і набирають чинності з моменту їх реєстрації, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію.

Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій, які стосуються прав та обов'язків громадян або мають загальний характер, підлягають оприлюдненню і набирають чинності з моменту їх оприлюднення, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію.

Аналізуючи зазначені норми права, суд зазначає, що акти місцевих державних адміністрацій поділяються на: а) акти ненормативного характеру, які, якщо прийняті в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття та оприлюднюються при потребі, та б) нормативно-правові акти, які підлягають державній реєстрації у відповідних органах юстиції в установленому органом порядку і набирають чинності з моменту їх реєстрації та, у випадку, якщо вони стосуються прав та обов'язків громадян або мають загальний характер, підлягають оприлюдненню.

Державна реєстрація нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, які виступають суб'єктами нормотворення здійснюється відповідно до Указу Президента України від 3 жовтня 1992 р. "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" та Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 р. N 731 (надалі -Положення).

Пунктом 2 Положення (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) зазначається, що державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.

На державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб'єктами нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами "Для службового користування", "Особливої важливості", "Цілком таємно", "Таємно" та іншими, а також прийняті в порядку експерименту (п. 3 Положення).

Відповідно до п. 4 Положення державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що: а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації; б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

Згідно п. 5 Положення на державну реєстрацію не подаються акти: а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо); б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми; в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення); г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів; д) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що не мають нових правових норм; е) нормативно-технічного характеру (державні стандарти, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, форми звітності та інші).

Акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.

Нормативно-правовиий акт - офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має неперсоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування.

Іншими словами, нормативно-правовий акт -це документ, прийнятий у визначеному порядку компетентним державним органом, у якому містяться норми права.

Що ж до актів ненормативного характеру (індивідуальних актів), то вони породжують права і обов'язки тільки у того суб'єкта (чи визначеного ними певного кола суб'єктів), якому вони адресовані.

Враховуючи юридичну природу окремих видів актів, їх ознаки та спрямованість, одночасно надаючи оцінку спірному розпорядженню, яким скасовано розпорядження про затвердження акту прийому-передачі основних фондів у власність філії позивача, суд приходить до висновку, що розпорядження Коломацької районної державної адміністрації від 03.10.2007 року № 227, з огляду на його спрямованість та змістовність, не є нормативно-правовим актом, оскільки не містить норм права, а отже, відповідно до ст. 41 Закону № 586 та Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер не підлягає державній реєстрації та оприлюдненню.

Посилання позивача на Указ Президента України "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади", Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, як на правове обґрунтування обов'язковості державної реєстрації спірного розпорядження, судом до уваги не приймаються, оскільки, по-перше, зазначені законодавчі акти регулюють питання державної реєстрації нормативно-правових актів, а по-друге, з огляду на встановлення в судовому порядку ненормативного характеру спірного розпорядження.

Стосовно посилань позивача на прийняття відповідачем розпорядження від 03.10.2007 року № 227 без достатніх повноважень, наданих законом, суд зазначає наступне.

Судом встановлено, що підставою для винесення розпорядження від 03.10.2007 року «Про скасування розпорядження голови районної державної адміністрації «Про затвердження акту прийому-передачі основних фондів у власність Нововодолазької філії ВАТ «Харківгаз»від 11.03.2004 року № 74»було невідповідність скасованого розпорядження вимогам чинного законодавства і порушення законних інтересів територіальної громади.

Підстави оскарження, порядок та суб'єктивний склад осіб, які наділені правом скасування актів місцевих адміністрацій визначений ст. 43 Закону № 586.

Відповідно до ст. 43 Закону № 586 акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду.

Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

В зазначеній нормі права законодавцем чітко обумовлено коло суб'єктів, яким надано повноваження скасовувати розпорядження голови державної адміністрації. Такими суб'єктами є Президент України, Кабінет Міністрів України, голова місцевої державної адміністрації вищого рівня або суд.

Як вбачається з спірного розпорядження, останнє підписано першим заступником голови районної державної адміністрації.

Повноваження перших заступників і заступників голови, інших посадових осіб місцевих державних адміністрацій передбачені ст. 40 Закону № 586.

Так, відповідно до зазначеної норми, перші заступники та заступники голови, інші посадові особи місцевих державних адміністрацій здійснюють функції і повноваження відповідно до розподілу обов'язків, визначених головами місцевих державних адміністрацій, і несуть відповідальність за стан справ у дорученій сфері перед головою місцевої державної адміністрації, органами виконавчої влади вищого рівня.

Законом № 586 дано вичерпний перелік повноважень як голів місцевих державних адміністрацій та і їх заступників, до якого не входить скасування власних попередніх розпоряджень або розпоряджень колишнього голови.

З загальних функціональних обов'язків першого заступника та заступників голови районної державної адміністрації, затверджених розпорядженням голови районної державної адміністрації від 31.01.2007 року № 14, не вбачається наявність у першого заступника голови районної державної адміністрації функцій і повноважень щодо скасування розпоряджень, винесених головою відповідної державної адміністрації.

Отже, скасування власного розпорядження державною адміністрацією свідчить про вихід нею за межі власних повноважень та суперечить вимогам Закону України «Про місцеві державні адміністрації».

Крім того, суд враховує Рішення Конституційного суду України від 16 квітня 2009 року N 7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) (справа N 1-9/2009), відповідно до якого Конституційний Суд України зазначає, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року N 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата.

Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Враховуючи, встановлення судом виникнення правовідносин, у зв'язку з прийняттям спірного розпорядження, а також факт його виконання, суд, беручи до уваги, зазначені судом вище обставини приходить до висновку про відсутність у відповідача підстав і повноважень для скасування спірного розпорядження.

Підставами для визнання акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів підприємства чи організації - позивача у справі.

Згідно з частинами 1, 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Оскільки судовим розглядом встановлений факт порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин, то поданий позов належить задовольнити, оскільки спірне розпорядження винесене за відсутності визначених законом підстав, а отже підлягає скасуванню.

Розподіл судови витрат здійснюється відповідно до вимог ст. 94 КАС України.

На підставі викладеного, керуючись ст. 19 Конституції України, ст.ст. 9, 11, 94, 128, 159, 160-163, 186, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Адміністративний позов Публічного акціонерного товариства "Харківгаз" до Коломацької районної державної адміністрації, третя особа - Валківська міжрайонна прокуратура Харківської області про визнання недійсним розпорядження - задовольнити.

Скасувати розпорядження Коломацької районної державної адміністрації від 03.10.2007 року «Про скасування розпорядження голови районної державної адміністрації «Про затвердження акту прийому-передачі основних фондів у власність Нововодолазької філії ВАТ «Харківгаз».

Стягнути з Державного бюджету України на користь Публічного акціонерного товариства "Харківгаз" (61022, м. Харків, Держпром, 4 підїзд, 3 поверх, код 03359500) судови збір в сумі 3 (три) грн. 40 коп.

Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції. Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Якщо суб'єкта владних повноважень у випадках та порядку, передбачених частиною четвертою статті 167 Кодексу адміністративного судочинства України, було повідомлено про можливість отримання копії постанови суду безпосередньо в суді, то десятиденний строк на апеляційне оскарження постанови суду обчислюється з наступного дня після закінчення п'ятиденного строку з моменту отримання суб'єктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії постанови суду.

Постанова суду першої інстанції, якщо інше не встановлено КАС України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого цим Кодексом, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Повний текст виготовлено 28.04.2012 року.

Суддя Горшкова О.О.