Постанова № 21577254, 10.11.2011, Запорізький окружний адміністративний суд

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 листопада 2011 року 12:35 Справа № 2а-0870/8334/11

Запорізький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Недашківської К.М., при секретарі судового засідання Луговському І.О., за участю представника позивача ОСОБА_11 (довіреність від 01 грудня 2010 року, представників відповідача ОСОБА_2 (довіреність від 13 грудня 2010 року), ОСОБА_3 (довіреність від 09 листопада 2011 року), розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Запорізької митниці до Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області про визнання дій протиправними та скасування пункту вимоги.

06 жовтня 2011 року до Запорізького окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов Запорізької митниці (далі іменується позивач) до Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області (далі іменується відповідач), в якому позивач просить суд визнати неправомірними дії відповідача під час реалізації компетенції у сфері управління при проведенні ревізії фінансово-господарської діяльності Запорізької митниці за період з 01.05.2008 по 01.06.2011 в частині висунутих вимог про вжиття заходів до усунення фінансових порушень, повязаних з виплатою надбавок за високі досягнення в праці або виконання особливо важкої роботи в сумі 98414 грн. 69 коп., виплачених як оплата праці, та в сумі 35773 грн. 03 коп., перерахувавши до державних цільових фондів; та визнати протиправним та скасувати пункт 2 Вимоги Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області про необхідність усунення порушень, виявлених ревізією, від 12.09.2011 №08-08-14-14/7873.

Ухвалою суду від 10.10.2011 відкрито провадження в адміністративній справі, закінчено підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.

Заявлені позовні вимоги позивач обґрунтовує тим, що умови оплати праці працівників митниці регламентовано статтями 427, 428 Митного кодексу України та постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2006 № 767 «Про умови оплати праці посадових осіб та працівників митної служби».

Відповідно до пункту 2 Постанови №767 начальникам митниць, спеціалізованих митних установ та організацій надано право у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати посадовим особам митної служби надбавку за високі досягнення в праці або за виконання особливо важливої роботи: керівникам структурних підрозділів, їх заступникам, інспекторам, спеціалістам у розмірі до 50 відсотків посадового окладу з урахуванням надбавки за спеціальне звання та вислугу років, а посадовим особам, які безпосередньо здійснюють митний контроль та митне оформлення, проходять службу в митній варті, підрозділах з боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил, виконують обов'язки із справляння мита та платежів, безпосередньо займаються розробленням проектів нормативно-правових актів, проводять експертизу проектів таких актів, що передбачено положеннями про відповідні структурні підрозділи, - у розмірі до відсотків посадового окладу з урахуванням надбавки за спеціальне звання вислугу років.

В Запорізькій митниці надбавки за високі досягнення в праці або за виконання особливо важливої роботи виплачуються на підставі наказів керівника Запорізької митниці.

Позивач зазначає, що Контрольно-ревізійним управлінням в Запорізькій області під час перевірки порядку виплати надбавок всім структурним підрозділам митниці було зосереджено увагу на Відділі кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції Запорізької митниці, який створено 31.05.2010 шляхом обєднання відділу кадрової роботи та відділу внутрішньої безпеки.

Працівники вищезазначеного відділу отримують надбавку в 75% (тобто у розмірі до 100% посадового окладу з урахуванням надбавки за спеціальне звання та вислугу років відповідно до Постанови №767).

Зазначає, що і в Положенні про відділ кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції, і в Положенні про відділ кадрової роботи, і в Положенні про відділ внутрішньої безпеки передбачено, що працівники відділу беруть участь в опрацюванні проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів. Дана норма права передбачена і в посадових інструкціях працівників.

Так, обов'язки посадових осіб відділу кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції щодо здійснення розробки проектів нормативно-правових актів та проведення їх експертизи встановлені Положенням про відділ кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції, затвердженим наказом Запорізької митниці від 25.05.2010 №334.

Відповідно до наказу Запорізької митниці від 18.03.04 №121 «Про проведення експертизи нормативно-правових актів на предмет відповідності їх вимогам антикорупційного законодавства» посадовими особами відділу кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції здійснюється експертиза нормативно-правових актів на предмет відповідності їх вимогам антикорупційного законодавства.

Так, працівниками відділу кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції дійсно в період, що перевіряється (з 01.05.2008 по 01.06.2011) здійснювалася експертиза нормативно-правових актів на предмет відповідності їх вимогам антикорупційного законодавства, що підтверджується відмітками на зворотній стороні нормативно-правових актів.

Однією з основних ознак нормативно-правового акта є наявність у ньому норм права (нормативних приписів). При цьому в Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 №34/5, не наголошується на тому, що це мають бути саме нові норми права (нормативні приписи), а не ті, які містяться в інших нормативно-правових актах.

З огляду на викладене акти, які містять норми права (нормативні приписи), мають статус нормативно-правових незалежно від того, містяться норми (приписи) в інших нормативно-правових актах чи ні.

Вказує, що така ж сама позиція і в Державної митної служби України (лист Держмитслужби України від 04.12.08 №17/1-6/2073-ЕП).

У зв'язку з вищенаведеним, позивач вважає, що є помилковими висновки КРУ про те, що не мають ознак нормативно-правових актів наступні накази Запорізької митниці: Положення про роботу конкурсної комісії Запорізької митниці; Положення про сектор технічних засобів митного контролю Запорізької митниці (наказ Запорізької митниці від 03.06.2008 №304); Положення про Почесну грамоту та грамоту Запорізької митниці (наказ Запорізької митниці від 18.11.2009 №532); Положення про організаційний комітет Запорізької митниці з проведення першого туру щорічного всеукраїнського конкурсу «Кращий державний службовець» (наказ Запорізької митниці від 03.03.2010 №140); Порядку видачі Запорізькою митницею рекомендацій для вступу до Академії митної служби України для осіб з-поміж сільської молоді (наказ Запорізької митниці від 13.05.2010 №302); Порядку взаємодії підрозділів Запорізької митниці при звільненні працівників (наказ Запорізької митниці від 30.05.2011 №392); Порядку інформування відділу кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції Запорізької митниці про стан антикорупційної роботи та надзвичайних подій в підрозділах Запорізької митниці (наказ Запорізької митниці від 16.08.2010 №633).

Окремо позивач зазначає, що заробітна плата це винагорода, обчислена, як правило, у грошовому виразі, яку власник або уповноважений ним орган виплачує працівникові за виконану ним роботу. Розмір заробітної плати залежить від складності та умов виконуваної роботи, професійно-ділових якостей працівника, результатів його праці та господарської діяльності підприємства, установи, організації і максимальним розміром не обмежується (ст. 94 КЗпП України).

Правило про залежність розміру заробітної плати від складності та умов виконуваної роботи, професійно-ділових якостей працівника, результатів його праці та господарської діяльності підприємства, установи, організації хоча і сформульовано у вигляді імперативної норми, проте не може розглядатися як правовий припис прямої дії, який дає право Контрольно-ревізійному управлінню фактично вимагати корегування умов оплати праці працівників Запорізької митниці, встановлених на підприємстві у відповідності до цього правила.

Виплата надбавки працівникам Запорізької митниці не пов'язана з обсягом виконаної ними роботи, тобто вказана надбавка виплачується на підставі внутрішніх розпорядчих документів митниці, розроблених на підставі нормативно-правових актів (Постанова КМУ від 31.05.06 №767), і не залежить від факту подання документів нормативного характеру на реєстрацію до органів юстиції.

Представники КРУ вважають що нормативно-правовим актами можуть бути лише якщо вони пройшли державну реєстрацію.

Позивач зазначає, що йому не зрозуміла позиція КРУ, оскільки в митниці є накази, зареєстровані в Головному управлінні юстиції у Запорізькій області та чинні на час перевірки: наказ Запорізької митниці від 27.02.2007 №96 «Про затвердження Порядку видачі Запорізькою митницею направлень для вступних випробувань в Академію митної служби України (денна форма навчання)», зареєстрований 5 Головному управлінні юстиції у Запорізькій області 16.03.2007 за №15/1241; наказ Запорізької митниці від 06.04.2011 №236 «Про втрату чинності наказу Запорізької митниці від 27.02.2007 № 96», який зареєстрований в Головному управлінні юстиції у Запорізькій області 14.04.2011 за №19/1461.

Дані накази безпосередньо готувалися працівниками відділу кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції.

Таким чином, встановлення надбавки за високі досягнення в праці або за виконання особливо важливих завдань здійснено Запорізькою митницею в межах наданих повноважень (Постанова КМУ №767), за умов здійснення посадовими особами митного органу безпосередньо розробки проектів нормативно-правових актів, проведення експертизи проектів таких актів, а обовязки посадових осіб митного органу щодо здійснення цих функцій передбачені Положеннями про відповідні структурні підрозділи та посадовими інструкціями.

Також зазначає, що працівники отримували надбавки також за виконання ними роботи при здійсненні митного контролю, що передбачено Положеннями про відповідні відділи та посадовими інструкціями.

Враховуючи викладене, позивач вважає неправомірними дії Контрольно-ревізійного Управління в Запорізькій області під час реалізації компетенції управління при проведенні ревізії фінансово-господарської діяльності Запорізької митниці за період з 01.05.2008 по 01.06.2011 в частині висунутих вимог про вжиття заходів до усунення фінансових порушень, повязаних з виплатою надбавок за високі досягнення в праці або виконання важливої роботи, та просить суд скасувати пункт вимоги в цій частині.

10.10.2011 в судове засідання прибув представник позивача, підтримав заявлені позовні вимоги та просить суд задовольнити їх в повному обсязі.

В судове засідання також прибули представники відповідача, надали письмові заперечення на адміністративний позов та просять суд відмовити позивачу в задоволенні заявлених позовних вимог в повному обсязі.

Відповідач зазначає, що за результатами ревізії Позивачу, на підставі п. 7 ст. 10 Закону №2939 і п. 46 Порядку №550 пред'явлена вимога від 12.09.2011 за №08-08-14-14/7873 щодо усунення порушень, виявлених ревізією. У вимозі міститься перелік заходів, які повинен здійснити позивач, вона є зрозумілою і обґрунтованою.

Згідно оскаржуваного п. 2 вимоги КРУ в Запорізькій області, в ході ревізії, було виявлено встановлення та виплату в окремих відділах митниці, а саме: відділ по роботі з особовим складом, відділ кадрової роботи, відділ кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції, відділ власної безпеки, відділ внутрішньої безпеки, відповідно до наказів начальника митниці, більшій кількості посадових осіб надбавок за високі досягнення в праці або за виконання особливо важливої роботи у розмірі більше 50% посадового окладу з урахуванням надбавки за спеціальне звання та вислугу років за період з 01.05.2008 по 01.06.2011, що призвело до зайвих витрат бюджетних коштів на оплату праці на суму 98414,69 грн. та нарахування до державних цільових фондів на суму 35773,03 грн. відповідно.

Відповідно до пп. 1 п. 2 Постанови Кабінету міністрів України «Про умови оплати праці посадових осіб та працівникам митної служби» від 31.05.2006 №767 надбавка за високі досягнення в праці або за виконання особливо важливої роботи встановлюється: керівникам структурних підрозділів, їх заступникам, інспекторам, спеціалістам у розмірі до 50 відсотків посадового окладу з урахуванням надбавки за спеціальне звання та вислугу років, а посадовим особам, які безпосередньо здійснюють митний контроль та митне оформлення, проходять службу в митній варті підрозділах з боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил виконують обов'язки із справляння мита та інших платежів, безпосередньо займаються розробленням проектів нормативно-правових актів, проводять експертизу проектів таких актів, що передбачено положеннями про відповідні структурні підрозділи, - у розмірі до 100 відсотків посадового окладу з урахуванням надбавки за спеціальне звання та вислугу років.

Зазначає, що в Положенні про Запорізьку митницю, затвердженого наказом державної митної служби України від 26.08.2005 №797 та в Положенні про Запорізьку митницю у редакції наказу Державної митної служби України від 14.07.2011 №628, про розроблення проектів нормативно-правових актів проведення експертизи проектів нормативно-правових актів, взагалі нічого не вказано.

Положеннями про відділ власної безпеки, відділ внутрішньої безпеки відділ по роботі з особовим складом, відділ кадрової роботи та відділ кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції не передбачено покладання функцій безпосереднього митного контролю та митного оформлення на працівників вищезазначених відділів.

Положеннями про відділ по роботі з особовим складом (з 14.08.2009 відділ кадрової роботи, з 09.06.2010 - відділ кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції), про відділ власної безпеки (з 20.05.2009 відділ внутрішньої безпеки) передбачено покладання на працівників відділу функцій безпосередньої розробки проектів нормативно-правових актів та проведення експертизи проектів таких актів.

Зокрема, Положеннями про Відділи та посадовими інструкціями працівників цих Відділів передбачено їх участь у розробці проектів нормативно-правових актів, надання пропозицій щодо внесення змін та доповнень до них.

Проте, в ході ревізії встановлено, що проекти нормативно-правових актів та проведення експертизи проектів таких актів не розроблялись та здійснювались відповідно, участь працівників у розробці проектів нормативно-правових актів, надання пропозицій щодо внесення змін та доповнень до них не відбувалась.

Вказує, що це підтверджується наданими поясненнями в ході ревізії начальником Відділу по роботі з особовим складом ОСОБА_4 з підтверджуючими документами, щодо участі керівництва відділів та його працівників в розроблені Положень про роботу конкурсної комісії Запорізької митниці, про сектор технічних засобів митного контролю Запорізької митниці, про Почесну грамоту та грамоту Запорізької митниці, про організаційний комітет Запорізької митниці з проведення першого туру щорічного всеукраїнського конкурсу «Кращий державний службовець»; Порядку видачі Запорізькою митницею рекомендацій для вступу до Академії митної служби України для осіб з-поміж сільської молоді; Порядку взаємодії підрозділів Запорізької митниці при звільненні працівників та інших організаційно-розпорядчих документів.

Начальником відділу кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції ОСОБА_5 (колишнім начальником відділу власної безпеки та відділу внутрішньої безпеки) надані пояснення з підтверджуючими документами, щодо участі керівництва відділів та його працівників в розроблені проекту Примірного положення про підрозділ внутрішньої безпеки митного органу, спеціалізованої митної установи й організації; інвентаризації чинних нормативних документів, що регламентують функціонування н:дрозділів внутрішньої безпеки митної служби; Порядку інформування відділу кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції Запорізької митниці про стан антикорупційної роботи та надзвичайних подій в підрозділах Запорізької митниці.

А відтак, згідно вказаних пояснень, що свідчать про те що працівники, які отримували надбавки ніяким розробленням проектів нормативно-правових актів не займались як це передбачено Положеннями про структурні підрозділи.

В Положенні про Запорізьку митницю, затвердженого наказом державної митної служби України від 26.08.2005 №797 пунктом 3.2. вказано, що Запорізька митниця в межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видає накази. Подає на державну реєстрацію до відповідного управління юстиції нормативно-правові акти, що мають міжвідомчий характер або зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян і суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності.

Відповідач вказує, що відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженим наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 №34/5, нормативно-правовий акт це офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має неперсоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування. Державна реєстрація нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, які виступають суб'єктами нормотворення здійснюється відповідно до Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 №731 та інших нормативно-правових актів Міністерства юстиції України.

Відповідно до п. 4 Положення №731 державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм.

Що ж до актів ненормативного характеру (індивідуальний акт), то вони породжують права і обов'язки тільки у того суб'єкта (чи визначеного ними певного кола суб'єктів), якому вони адресовані.

Так, згідно з вищеназваним роз'ясненням, актом державного чи іншого органу вважається юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин. Залежно від компетенції органу, який прийняв такий документ і характеру та обсягу відносин, що врегульовано ним, акти поділяються на нормативні і такі, що не мають нормативного характеру, тобто індивідуальної дії. Фактично, правовий акт управління являє собою юридичне вираження державно-управлінського рішення і є провідною формою реалізації повноважень органів виконавчої влади.

Таким чином, в ході підготовки і видання зазначених актів виконавчі органи (посадові особи) вирішують загальні чи індивідуальні питання управлінської діяльності, які перебувають у межах компетенції відповідних органів.

Тому, нормативно-правовий акт акт правотворчості, який містить юридичні норми і становить рішення правотворчого органу, спрямоване на встановлення, зміну або скасування дії норм права.

А відтак, відповідно до Указу Президента України «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» від 03.10.1992 №493 нормативно-правові акти підлягають обов'язковій державній реєстрації у Міністерстві юстиції України чи у його відповідних органах.

Відповідно до абз. 3, п. 3 Регламенту Державної митної служби України затвердженого Наказом Державної митної Служби України від 22.10.2007 №879 митні органи, спеціалізовані митні установи й організації даті митні органи підзвітні та підконтрольні Держмитслужбі. При здійсненні своєї діяльності митні органи керуються Конституцією, законами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, Положенням про Державну митну службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 №940, наказами Держмитслужби, а також положеннями про відповідні митні органи та цим Регламентом.

Згідно пп. 4 п. 7 Положення про Державну митну службу України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 №940 нормативно-правові акти Служби, у тому числі видані разом з іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, підлягають державній реєстрації в установленому законодавством порядку.

Проте, як зазначає відповідач, в ході ревізії з'ясовано, що відповідних документів не утворювалось, та до ревізії не надавалось.

Зазначає, що необхідність закріплення зазначеної процедури на рівні законодавчого акта встановлено статтею 117 Конституції України, у зв'язку з чим на сьогодні підготовлено проект Закону України «Про нормативно-правові акти». При цьому частина питань, які стосуються механізму проведення державної реєстрації нормативно-правових актів, урегульована Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Таким чином, нормотворчість позивача, являє собою правову форму певної частини адміністративно-правової діяльності, яка відбувається в межах компетенції Запорізької митниці, на основі й на виконання законів та підзаконних актів, її основне призначення полягає у створенні правової основи правління, тобто правових відносин, що визначають зміст адміністративно-правової діяльності.

Таким чином, вищезазначені організаційно-розпорядчі документи митниці не спрямовані на регулювання суспільних відносин, в зв'язку з чим не підлягали державній реєстрації за встановленою законодавством процедурою, таким чином не мають ознак нормативно-правових актів.

Проте, Положеннями про відділ власної безпеки, відділ внутрішньої безпеки та відділ кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції не передбачено покладання функцій безпосереднього митного контролю та митного оформлення на працівників вищезазначених відділів.

Підсумовуючи вищевикладене, встановлення надбавок за високі досягнення в праці або за виконання особливо важливої роботи у розмірі більш 50% посадового окладу з урахуванням надбавки за спеціальне звання та вислугу років працівникам відділу по роботі з особовим складом (з 14.08.2009 відділ кадрової роботи, з 09.06.2010 відділ кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції), відділу власної безпеки (з 20.05.2009 відділ внутрішньої безпеки) суперечить вимогам п.п. 1 п. 2 Постанови КМУ від 51.05.2006 №767 «Про умови оплати праці посадових осіб та працівників митної служби», та призвело до зайвих витрат бюджетних коштів на оплату праці на загальну суму 134187,72 грн.

В зв'язку з вищезазначеним державному бюджету нанесено матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 134187,72 гривень.

Таким чином порушено п. 1.2 Порядку складання річних фінансових звітів за звітні роки установами та організаціями, які отримують кошти державного або місцевих бюджетів, затвердженого наказом Державного казначейства України від 10.01.2009 №4 із змінами, внесеними згідно з наказом Державного казначейства України від 15.01.2010 №8, п. 1.2 Порядку складання фінансової звітності розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, затвердженого наказом Державного казначейства України від 25.05.2010 №164 та п. 1.2 Порядку складання фінансової та бюджетної звітності розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, затвердженого наказом Міністерства фінансів України і Державного казначейства України від 05.01.2011 №2.

А відтак відповідач вважає, що позивачем не доведено порушення його прав та охоронюваних законом інтересів діями чи рішеннями відповідача.

Згідно ст. 69 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових та речових доказів, висновків експертів.

Відповідно до ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Суд при вирішенні справи керується принципами верховенства права, законності, рівності усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом, змагальності сторін, диспозитивності та офіційного зясування всіх обставин, гласності і відкритості адміністративного процесу.

Вступна та резолютивна частини рішення проголошені в судовому засіданні 10.11.2011.

Розглянувши матеріали та зясувавши всі обставини адміністративної справи, які мають юридичне значення для розгляду та вирішення спору по суті, дослідивши наявні у справі докази у їх сукупності, суд

ВСТАНОВИВ:

На підставі направлень №764 від 29.06.2011, №785 від 04.07.2011, №786 від 04.07.2011, №787 від 04.07.2011, №830 від 13.07.2011, №831 від 13.07.2011, №832 від 13.07.2011, №833 від 13.07.2011 та №834 від 13.07.2011 та згідно п. 2.17 Плану контрольно-ревізійної роботи Головного Контрольно-ревізійного управління України на II квартал 2011 року головними контролер-ревізорами Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності Запорізької митниці за період з 01.01.2009 по 01.06.2011 (а.с. 24-32, том. 2).

За результатами проведеної перевірки відповідачем складно акт ревізії фінансово-господарської діяльності Запорізької митниці за період з 01.05.2008 по 01.06.2011 від 03.08.2011 №08-21/0013 (далі іменується Акт ревізії) (а.с. 33, том 2).

Актом перевірки встановлені фінансові порушення на загальну суму 546828 грн. 46 коп., а саме: недоотримання коштів спеціальним фондом установи 171888 грн. 60 коп.; зайво виплачено заробітної плати та проведено нарахувань по посадам, які не передбачені чинним законодавством 139817 грн. 59 коп.; зайво виплачено надбавку за високі досягнення в праці або за виконання особливо важкої роботи та проведення нарахувань 134187 грн. 72 коп.; зайво заплановано асигнувань загального фонду кошторису, які профінансовані у повному обсязі 45311 грн. 34 коп.; надлишкове споживання енергоносіїв, що призвело до зайвого витрачання бюджетних коштів 50445 грн. 50 коп.; зайве витрачання пального 1977 грн. 71 коп. та завищення в обліку вартості активів 3200 грн. 00 коп.

Не погоджуючись з висновками Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області позивач надав заперечення на Акт ревізії від 18.08.2011 (а.с. 98, том. 2).

За результатами розгляду таких заперечень, відповідачем складно висновки від 08.09.2011, згідно з якими останній погодився з рядом обґрунтувань Запорізької митниці (а.с. 107, том 2).

На підставі Акта ревізії, з урахуванням висновків на письмові заперечення, Контрольно-ревізійним управлінням в Запорізькій області внесено вимогу про обовязкові заходи щодо усунення порушень, виявлених ревізією, від 12.09.2011 №08-08-14-14/7873 (а.с. 124, том 2), згідно якої, зокрема пункту 2, Запорізьку митницю зобовязано провести претензійно-позовну роботу щодо повернення зайво виплачених сум коштів внаслідок встановлення та виплати працівникам митниці надбавок за високі досягнення в праці або за виконання особливо важливої роботи у розмірі більш 50% посадового окладу з урахуванням надбавки за спеціальне звання та вислугу років, що суперечить вимогам пп. 1 п. 2 постанови Кабінету міністрів України від 31.05.2006 №767 «Про умови оплати праці посадових осіб та працівників митної служби», зайві витрати бюджетних коштів на оплату праці склали 98414 грн. 69 коп., нарахування до державних цільових фондів склали 35773 грн. 03 коп. за період з 01.05.2008 по 01.06.2011. В іншому випадку стягнути з осіб, винних у зайвих виплатах грошових коштів у сумі 98414 грн. 69 коп., шкоду у порядку та розмірах, встановлених ст.ст. 130-136 Кодексу законів про працю України; провести перерахунок та відповідні взаємозвірки щодо сум внесків до державних цільових фондів щодо повернення зайво сплачених коштів в сумі 35773 грн. 03 коп.; відповідно до п. 3.2. Інструкції з обліку коштів, розрахунків та інших активів бюджетних установ, затвердженої наказом Державного казначейства України від 26.12.2003 №242, кошти, які надійдуть на відновлення касових видатків кошторису, проведених у минулих періодах, перерахувати в доход державного бюджету (КЕКДБ 21080500).

Не погоджуючись з вимогами Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просить визнати неправомірними дії відповідача під час реалізації компетенції у сфері управління при проведенні ревізії фінансово-господарської діяльності Запорізької митниці за період з 01.05.2008 по 01.06.2011 в частині висунутих вимог про вжиття заходів до усунення фінансових порушень, повязаних з виплатою надбавок за високі досягнення в праці або виконання особливо важкої роботи в сумі 98414 грн. 69 коп., виплачених як оплата праці, та в сумі 35773 грн. 03 коп., перерахувавши до державних цільових фондів; та визнати протиправним та скасувати пункт 2 Вимоги Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області про необхідність усунення порушень, виявлених ревізією, від 12.09.2011 №08-08-14-14/7873.

Дослідивши наявні в матеріалах справи допустимі та належні докази у їх сукупності та заслухавши пояснення представників сторін, суд прийшов до висновку, що заявлені позовні вимоги є обґрунтованими та такими, що підлягають частковому задоволенню за наступних підстав.

Спеціальним законом, який визначає статус державної контрольно-ревізійної служби, її функції та правові основи діяльності є Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26.01.1993 №2939 (далі іменується Закон України №2939).

За приписами ч. 1 ст. 2 Закону України №2939 головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Згідно ч. 2 ст. 2 Закону України №2939 державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.

Судом встановлено, що Контрольно-ревізійним управлінням в Запорізькій області проведено перевірку Запорізької митниці шляхом здійснення інспектування. Інспектування здійснювалось у формі ревізії та полягало у документальній і фактичній перевірці певного комплексу питань фінансово-господарської діяльності. Результати ревізії викладені в акті.

На виконання норм Закону України №2939 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову «Про затвердження Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою» від 20.04.2006 №550 (в редакції від 07.09.2011 «Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами») (далі іменується Порядок №550).

Порядок №550 визначає процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду в інших суб'єктів господарювання.

Інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Відповідно до п. 40 Порядку №550 керівник, головний бухгалтер та інші визначені працівники об'єкта контролю зобов'язані ознайомитися з актом ревізії та у разі погодження з викладеними у ньому фактами підписати отримані примірники акта. У разі наявності заперечень (зауважень) щодо змісту акта ревізії керівник, головний бухгалтер чи інші особи підписують його із застереженням. Підписані примірники акта ревізії об'єкт контролю зобов'язаний повернути органу служби у строк не пізніше ніж 3 робочих дні після отримання.

Як встановлено судом, Акт ревізії був підписаний позивачем із запереченнями від 18.08.2011 №07-01-08-23/6104, за результатами розгляду яких відповідачем надано висновки від 08.09.2011.

Згідно п.п. 7, 8 ст. 10 Закону України №2939 державна контрольно-ревізійна служба має право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства та у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, одержані підконтрольними установами за незаконними угодами, без встановлених законом підстав та з порушенням чинного законодавства.

Контрольно-ревізійним управлінням в Запорізькій області внесено вимогу про обовязкові заходи щодо усунення порушень, виявлених ревізією, від 12.09.2011 №08-08-14-14/7873, згідно якої, зокрема пункту 2, Запорізьку митницю зобовязано провести претензійно-позовну роботу щодо повернення зайво виплачених сум коштів внаслідок встановлення та виплати працівникам митниці надбавок за високі досягнення в праці або за виконання особливо важливої роботи у розмірі більш 50% посадового окладу з урахуванням надбавки за спеціальне звання та вислугу років, що суперечить вимогам пп. 1 п. 2 постанови Кабінету міністрів України від 31.05.2006 №767 «Про умови оплати праці посадових осіб та працівників митної служби», зайві витрати бюджетних коштів на оплату праці склали 98414 грн. 69 коп., нарахування до державних цільових фондів склали 35773 грн. 03 коп. за період з 01.05.2008 по 01.06.2011. В іншому випадку стягнути з осіб, винних у зайвих виплатах грошових коштів у сумі 98414 грн. 69 коп., шкоду у порядку та розмірах, встановлених ст.ст. 130-136 Кодексу законів про працю України; провести перерахунок та відповідні взаємозвірки щодо сум внесків до державних цільових фондів щодо повернення зайво сплачених коштів в сумі 35773 грн. 03 коп.; відповідно до п. 3.2. Інструкції з обліку коштів, розрахунків та інших активів бюджетних установ, затвердженої наказом Державного казначейства України від 26.12.2003 №242, кошти, які надійдуть на відновлення касових видатків кошторису, проведених у минулих періодах, перерахувати в доход державного бюджету (КЕКДБ 21080500).

Судом встановлено, що згідно оскаржуваного пункту 2 вимоги в ході ревізії виявлено встановлення та виплата в окремих відділах Запорізької митниці (відділ по роботі з особовим складом, відділ кадрової роботи, відділ кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції, відділ власної безпеки, відділ внутрішньої безпеки) надбавок за високі досягнення в праці або за виконання особливо важливої роботи у розмірі більше 50% посадового окладу з урахуванням надбавки за спеціальне звання та вислугу років за період з 01.05.2008 по 01.06.2011, що призвело до зайвих витрат бюджетних коштів.

В Додатку №16 до Акта ревізії наведено розрахунок зайво виплаченої надбавки за високі досягнення окремим працівникам Запорізької митниці: ОСОБА_4, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_5, ОСОБА_9 та ОСОБА_10, за 2008 рік на загальну суму в розмірі 17365 грн. 68 коп.; за 2009 рік на загальну суму в розмірі 30255 грн. 31 коп.; за 2010 рік на загальну суму в розмірі 35612 грн. 17 коп. та за 2011 рік на загальну суму в розмірі 15181 грн. 52 коп. (а.с. 93-96, том 2).

За приписами ст. 15 Митного кодексу України митниця є юридичною особою і здійснює свою діяльність відповідно до законодавства України та положення, яке затверджується наказом спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади в галузі митної справи.

Державною митною службою України видано наказ «Про затвердження Положення про Запорізьку митницю» від 26.08.2005 №797, на виконання якого затверджено Положення про запорізьку митницю (а.с. 36, том 3). Період чинності даного Положення охоплює період, який підлягав перевірці ревізорами Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області.

Пунктом 3.1. Положення про Запорізьку митницю встановлено, що митниця здійснює в зоні своєї діяльності митний контроль та мите оформлення товарів, предметів і транспортних засобів юридичних осіб та фізичних осіб відповідно до всіх митних режимів.

Згідно п. 3.2. Положення про Запорізьку митницю митниця відповідно до покладених на неї завдань видає в межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства накази. Подає на державну реєстрацію до відповідного управління юстиції нормативно-правові акти, що мають міжвідомчий характер або зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян і субєктів зовнішньоекономічної діяльності.

Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Про умови оплати праці посадових осіб та працівників митної служби» від 31.05.2006 №767 начальники регіональних митниць, митниць, спеціалізованих митних установ та організацій у межах затвердженого фонду оплати праці мають право установлювати посадовим особам митної служби надбавку за високі досягнення в праці або за виконання особливо важливої роботи: керівникам структурних підрозділів, їх заступникам, інспекторам, спеціалістам у розмірі до 50 відсотків посадового окладу з урахуванням надбавки за спеціальне звання та вислугу років, а посадовим особам, які безпосередньо здійснюють митний контроль та митне оформлення, проходять службу в митній варті, підрозділах з боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил, виконують обов'язки із справляння мита та інших платежів, безпосередньо займаються розробленням проектів нормативно-правових актів, проводять експертизу проектів таких актів, що передбачено положеннями про відповідні структурні підрозділи у розмірі до 100 відсотків посадового окладу з урахуванням надбавки за спеціальне звання та вислугу років.

Судом досліджені накази начальника Запорізької митниці про установлення надбавок посадовим особам та працівникам Запорізької митниці №77 від 23.02.2009, згідно якого посадовим особам та працівникам встановлено надбавку за високі досягнення в праці та за виконання особливо важливої роботи у відсотках від посадового окладу з урахуванням надбавки за спеціальне звання та вислугу років згідно додатку №1 (ОСОБА_4, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_5, ОСОБА_9 та ОСОБА_10); №115 від 19.03.2009 надбавка за високі досягнення в праці та за виконання особливо важливої роботи у відсотках від посадового окладу з урахуванням надбавки за спеціальне звання та вислугу років згідно додатку №1 (ОСОБА_4, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_5, ОСОБА_9 та ОСОБА_10); №154 від 08.04.2009 надбавка за високі досягнення в праці та за виконання особливо важливої роботи у відсотках від посадового окладу з урахуванням надбавки за спеціальне звання та вислугу років згідно додатку №1 (ОСОБА_4, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_5, ОСОБА_9 та ОСОБА_10); №131 від 27.03.2009 надбавка за високі досягнення в праці та за виконання особливо важливої роботи у відсотках від посадового окладу з урахуванням надбавки за спеціальне звання та вислугу років згідно додатку №1 (ОСОБА_4, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_5, ОСОБА_9 та ОСОБА_10).

ОСОБА_10 призначений на посаду провідного інспектора відділу внутрішньої безпеки Запорізької митниці відповідно до наказу від 02.09.2005 №1539-к. Переведений на посаду головного інспектора відділу власної безпеки Запорізької митниці наказом від 23.06.2008 №1104-к. Наказом від 17.07.2009 №1273-к ОСОБА_10 переведено на посаду головного інспектора відділу внутрішньої безпеки Запорізької митниці. Наказом від 09.09.2010 №628-к ОСОБА_10 переведено на посаду головного інспектора відділу митного оформлення та тимчасово направлено до відділу кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції, зі збереженням раніше встановлених надбавок та доплат. Наказом від 15.10.2010 №737-к ОСОБА_10 переведено на посаду головного інспектора відділу кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції (а.с. 75-79, том 3). Згідно Посадової інструкції провідного інспектора відділу внутрішньої безпеки Запорізької митниці провідний інспектор відділу бере участь у комісіях по підготовці проектів нормативно-правових актів з питань боротьби з корупцією і профілактики правопорушень в митній службі та подає начальнику відділу пропозиції щодо вдосконалення митного законодавства з метою усунення причин і передумов, що сприяють вчиненню правопорушень; має право отримувати усні та письмові пояснення від посадових осіб Запорізької митниці з питань, що належать до компетенції відділу, брати участь у здійсненні митного контролю, в огляді та переогляді транспортних засобів, товарів та предметів, несупроводжувального багажу в зонах митного контролю, а також поза зоною митного контролю спільно з провідними підрозділами митниці у встановленому законом порядку. Відповідно до Посадової інструкції головного інспектора відділу власної безпеки Запорізької митниці головний інспектор відділу має право ініціювати та брати участь в огляді й переогляді транспортних засобів, несупроводжувального багажу, товарів і предметів у зоні митного контролю, а також поза зоною митного контролю спільно з відповідними підрозділами митниці та в установленому законом порядку. Брати участь у проведенні особистого огляду громадян. Відповідно до Посадової інструкції головного інспектора відділу внутрішньої безпеки Запорізької митниці головний інспектор відділу за дорученням начальника бере участь у розробці проектів нормативно-правових актів з питань запобігання вчиненню працівниками митниці правопорушень, повязаних із здійсненням службової діяльності; за дорученням начальника відділу бере участь у проведенні внутрішньої експертизи нормативно-правових актів митниці та їх проектів з метою усунення норм, які створюють передумови для вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, повязаних зі службовою діяльністю працівників митниці; за усним або письмовим погодженням з Управлінням ініціювати та брати участь в огляді й переогляді транспортних засобів, несупроводжувального багажу, товарів і предметів у зоні митного контролю, а також поза зоною митного контролю спільно з відповідними підрозділами митниці в порядку, установленому законодавством. Згідно Посадової інструкції головного інспектора відділу кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції Запорізької митниці головний інспектор відділу в межах своєї компетенції, зокрема, безпосередньо займається розробленням проектів нормативно-правових актів, організаційно-розпорядчих документів, проводить експертизу проектів таких актів, що видаються в Запорізькій митниці, з метою виявлення чинників, що сприяють чи можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, та у разі їх виявлення вносить необхідні пропозиції щодо їх усунення або скасування відповідних актів; має право в установленому порядку ініціювати та брати участь в огляді й переогляді товарів і транспортних засобів у зоні митного контролю, а також поза зоною митного контролю спільно з відповідними підрозділами Запорізької митниці.

ОСОБА_5 переведений на посаду начальника відділу внутрішньої безпеки Запорізької митниці згідно наказу від 01.11.2005 №1905-к. Відповідно до наказу від 05.06.2008 №977-к ОСОБА_5 переведено на посаду начальника власної безпеки Запорізької митниці. Наказом від 17.07.2009 №12730к ОСОБА_5 переведено на посаду начальника відділу внутрішньої безпеки Запорізької митниці. Згідно наказу від 02.07.2010 №1224-к ОСОБА_5 призначено виконуючим обовязки начальника відділу кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції Запорізької митниці. Наказом від 18.05.2011 ОСОБА_5 затверджено на посаді начальника відділу кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції Запорізької митниці (а.с.90-94, том 3). Відповідно до Посадової інструкції начальника відділу внутрішньої безпеки Запорізької митниці начальник відділу за дорученням Управління бере участь у розробці проектів нормативно-правових актів з питань запобігання вчиненню працівниками митної служби України правопорушень, повязаних із здійсненням службової діяльності, та з інших питань, що належать до компетенції Управління, відділу. Бере участь у проведенні внутрішньої експертизи нормативно-правових актів митниці та їх проектів з метою усунення норм, що які створюють передумови для вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, повязаних із службовою діяльністю працівників митниці. Має право за усним або письмовим погодженням з Управлінням ініціювати та брати участь в огляді й переогляді транспортних засобів, несупроводжувального багажу, товарів і предметів у зоні митного контролю, а також поза зоною митного контролю спільно з відповідними підрозділами митниці в порядку, установленому законодавством. Згідно посадової інструкції начальника відділу власної безпеки Запорізької митниці начальник відділу за дорученням керівництва Департаменту бере участь у розробці проектів нормативно-правових актів з питань запобігання учиненню працівниками митної служби України правопорушень, повязаних із здійсненням службової діяльності. Має право ініціювати та брати участь в огляді й переогляді транспортних засобів, несупроводжувального багажу, товарів і предметів у зоні митного контролю, а також поза зоною митного контролю спільно з відповідними підрозділами митниці та в установленому законом порядку. Брати участь у проведенні особистого огляду громадян. Посадовою інструкцією начальника відділу кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції Запорізької митниці передбачено, що начальник відділу бере участь у проведенні юридичної експертизи проектів нормативно-правових актів, організаційно-розпорядчих документів, що видаються митницею, з метою виявлення чинників, що сприяють чи можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, та у разі їх виявлення вносить пропозиції керівнику митниці або департаменту щодо їх усунення або скасування відповідних актів (документів). Має право уносити пропозиції керівнику щодо розроблення нормативно-правових актів, брати участь у підготовці нормативно-правових актів. Відповідно до доповнень до посадової інструкції начальника відділу кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції Запорізької митниці від 08.09.2010 начальник має право в установленому порядку ініціювати та брати участь в огляді й переогляді товарів і транспортних засобів у зоні митного контролю, а також поза зоною митного контролю спільно з відповідними підрозділами Запорізької митниці.

ОСОБА_9 наказом від 02.09.2005 №1538-к переведений на посаду головного інспектора відділу внутрішньої безпеки Запорізької митниці. Згідно наказу від 05.06.2008 №977-к ОСОБА_9 переведено на посаду головного інспектора відділу власної безпеки Запорізької митниці. Наказом від 17.07.2009 №1273-к ОСОБА_9 переведено на посаду головного інспектора відділу внутрішньої безпеки Запорізької митниці. Згідно наказу від 03.09.2010 №587-к ОСОБА_9 переведено на посаду провідного інспектора відділу кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції. Наказом від 09.11.2010 №866-к ОСОБА_9 призначено на посаду головного інспектора відділу кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції (а.с. 112-116, том 3). Згідно Посадової інструкції головного інспектора відділу внутрішньої безпеки Запорізької митниці головний інспектор за дорученням начальника відділу бере участь у розробці проектів нормативно-правових актів з питань запобігання вчиненню працівниками митниці правопорушень, повязаних із здійсненням службової діяльності, та з інших питань, що належать до компетенції відділу. За дорученням начальника відділу бере участь у проведенні внутрішньої експертизи нормативно-правових актів митниці та їх проектів з метою усунення норм, які створюють передумови для вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, повязаних із службовою діяльністю працівників митниці. Має право за усним або письмовим погодженням з Управлінням ініціювати та брати участь в огляді й переогляді транспортних засобів, несупроводжувального багажу, товарів і предметів у зоні митного контролю, а також поза зоною митного контролю спільно з відповідними підрозділами митниці в порядку, установленому законодавством. Відповідно до Посадової інструкції головного інспектора відділу власної безпеки Запорізької митниці головний інспектор головний інспектор бере участь у комісіях по підготовці проектів нормативно-правових актів з питань боротьби з корупцією і профілактики правопорушень в митній службі та подає начальнику відділу пропозиції щодо вдосконалення митного законодавства з метою усунення причин і умов, що сприяють вчиненню правопорушень. Має право ініціювати та брати участь в огляді й переогляді транспортних засобів, несупроводжувального багажу, товарів і предметів у зоні митного контролю, а також поза зоною митного контролю спільно з відповідними підрозділами митниці та в установленому законом порядку. Брати участь у проведенні особистого огляду громадян. Посадовою інструкцією провідного інспектора відділу кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції Запорізької митниці передбачено, що провідний інспектор бере участь у проведенні юридичної експертизи проектів нормативно-правових актів, організаційно-розпорядчих документів, що видаються в Запорізькій митниці, з метою виявлення чинників, що сприяють чи можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, та у разі їх виявлення вносить необхідні пропозиції щодо їх усунення або скасування відповідних актів (документів). Має право в установленому порядку ініціювати та брати участь в огляді й переогляді товарів і транспортних засобів у зоні митного контролю, а також поза зоною митного контролю спільно з відповідними підрозділами Запорізької митниці. Відповідно до Посадової інструкції головного інспектора відділу кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції Запорізької митниці головний інспектор безпосередньо займається розробленням проектів нормативно-правових актів, організаційно-розпорядчих документів, проводить експертизу проектів таких актів, що видаються в Запорізькій митниці, з метою виявлення чинників, що сприяють чи можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, та у разі їх виявлення вносить необхідні пропозиції щодо їх усунення або скасування відповідних актів (документів). Має право в установленому порядку ініціювати та брати участь в огляді й переогляді товарів та транспортних засобів у зоні митного контролю, а також поза зоною митного контролю спільно з відповідними підрозділами Запорізької митниці.

Відповідно до пп. 4.4.3 Положення про Управління власної безпеки державної митної служби України та підрозділи власної безпеки митних органів України, затвердженого наказом Держмитслужби України від 25.09.2003, та пп. 4.10 Примірного Положення про підрозділ внутрішньої безпеки митного органу, спеціалізованої митної установи й організації, затвердженого наказом Держмитслужби від 08.05.2009 №432, співробітники зазначених підрозділів мають право проводити огляд і переогляд транспортних засобів, товарів та інших предметів, несупроводжувального багажу в зоні митного контролю, а також поза зоною митного контролю спільно з відповідними підрозділами митного органу у встановленому законом порядку.

Відповідач зазначає, що даним особам безпідставно та незаконно виплачено надбавки в розмірі більше 50%, оскільки вони не брали участь у розробці нормативно-правових актів та проведенні експертизи таких актів, та заперечує той факт, що вказані працівники брали участь у здійсненні митного контролю.

За приписами ст. 41 митного кодексу України митний контроль здійснюється безпосередньо посадовими особами митних органів шляхом: перевірки документів та відомостей, необхідних для такого контролю; митного огляду (огляду та переогляду товарів і транспортних засобів, особистого огляду громадян); обліку товарів і транспортних засобів, що переміщуються через митний кордон України; усного опитування громадян та посадових осіб підприємств; перевірки системи звітності та обліку товарів, що переміщуються через митний кордон України, а також своєчасності, достовірності, повноти нарахування та сплати податків і зборів, які відповідно до законів справляються при переміщенні товарів через митний кордон України; огляду територій та приміщень складів тимчасового зберігання, митних ліцензійних складів, спеціальних митних зон, магазинів безмитної торгівлі та інших місць, де знаходяться або можуть знаходитися товари і транспортні засоби, що підлягають митному контролю, чи провадиться діяльність, контроль за якою покладено на митні органи законом; використання інших форм, передбачених цим Кодексом та іншими законами України з питань митної справи. Порядок здійснення митного контролю визначається Кабінетом Міністрів України відповідно до норм цього Кодексу.

Позивачем в спростування посилань відповідача та в підтвердження правомірності встановлення надбавок ОСОБА_10, ОСОБА_5 та ОСОБА_9 надано копії звітів інформування про стан власної безпеки в зоні діяльності Запорізької митниці від 27.06.2008 №17-18-11/72-ЕП, від 31.07.2008 №17-18-11/78-ЕП, від 30.06.2009 №17-18-11/58-ЕП; копії звітів інформування про стан внутрішньої безпеки в зоні діяльності Запорізької митниці від 30.09.2009 №17-18-11/91-ЕП, від 30.07.2010 №17-11/60-ЕП, від 27.02.2010 №17-11/12-ЕП; копії Актів про переогляд оформлених митними органами транспортних засобів, товарів та інших предметів, речей фізичних осіб від 28.10.2008, від 03.12.2008, 28.07.2009; копії актів про проведення митного огляду товарів від 21.11.2008, від 20.02.20098 №112000003191000740, від 14.01.2009 №112000002141000259, від 22.07.2010 №112000009/2010/00759, від 05.11.2010 №112000010/2010/009025 (а.с. 196-238, том 3).

Зі змісту даних документів вбачається, що працівники Запорізької митниці ОСОБА_10, ОСОБА_5 та ОСОБА_9 безпосередньо брали участь у здійсненні митного контролю, а проведений ними обсяг виконаних робіт являє собою одну з форм митного контролю.

Представники відповідача в судовому засіданні пояснили, що під час проведення ревізійної перевірки дані документи інспекторами-ревізорами не перевірялись.

Таким чином, відповідачем не доведено правомірності винесення вимоги щодо незаконності встановлення та виплати Запорізькою митницею надбавок зазначеним особам, та не спростовано доводи позивача щодо предмета спору.

Щодо правомірності встановлення та виплати надбавок ОСОБА_10, ОСОБА_5, ОСОБА_9, ОСОБА_4, ОСОБА_6, ОСОБА_7 та ОСОБА_8, в розмірі більше від 75% за проведення ними експертизи нормативно-правових актів на предмет відповідності їх вимогам антикорупційного законодавства та здійснення розробки проектів нормативно-правових актів, суд зазначає наступне.

Як вже було зазначено, відповідно до наказів керівника Запорізької митниці ОСОБА_10, ОСОБА_5, ОСОБА_9, ОСОБА_4, ОСОБА_6, ОСОБА_7 та ОСОБА_8, встановлено та виплачено надбавки в розмірі 75% (від 75% до 100%).

Наказом начальника Запорізької митниці від 25.05.2010 №334 (а.с. 128, том 3) затверджено Положення про відділ кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції Запорізької митниці, відповідно до якого функціями відділу, зокрема є підготовка проектів Указів Президента, постанов Кабінету міністрів України, наказів Держмитслужби України та інших нормативно-правових актів; підготовка та узгодження проектів наказів митниці, підготовлені іншими підрозділами. Відділ бере участь у проведенні юридичної експертизи проектів нормативно-правових актів, організаційно-розпорядчих документів, що видаються митницею, з метою виявлення чинників, що сприяють чи можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, та у разі їх виявлення вносить пропозиції начальнику митниці або Департаменту щодо їх усунення або скасування відповідних актів (документів). Відділ має право уносити пропозиції керівництву щодо розроблення нормативно-правових актів, брати участь у підготовці нормативно-правових актів.

Згідно наказу від 29.07.2009 №309 на Запорізькій митниці затверджено Положення про відділ кадрової роботи Запорізької митниці, зі змісту якого вбачається, що відділ бере участь в опрацюванні проектів законодавчих актів та інших нормативно-правових актів. Разом з відповідними підрозділами і профспілковим комітетом митниці бере участь у розробці проекту правил внутрішнього трудового розпорядку. Відділ кадрової роботи має право уносити пропозиції керівництву митниці щодо розроблення нормативно-правових актів, брати участь у підготовці нормативно-правових актів з питань, що стосуються кадрової роботи (а.с. 131-133, том. 3).

Наказом від 17.10.2003 №332 затверджено Положення про відділ по роботі з особовим складом Запорізької митниці (а.с. 134, том 3). В дане Положення внесені зміни наказами від 01.10.2005 №361 та від 16.07.2007 №329, згідно яких відділ в межах своєї компетенції бере участь в опрацюванні проектів законодавчих актів та інших нормативно-правових актів.

Наказом Державної митної служби від 08.05.2008 №479 затверджено Положення про відділ власної безпеки Запорізької митниці (а.с. 142, том 3), згідно якого відділ за дорученням Департаменту бере участь у розробці проектів нормативно-правових актів з питань запобігання учиненню працівниками митниці правопорушень, повязаних із здійсненням службової діяльності. Організовує й бере участь у проведенні внутрішньої експертизи нормативно-правових актів митниці та їх проектів з метою усунення норм, які створюють передумови для вчинення корупційних діянь. Надає керівництву пропозиції щодо вдосконалення нормативно-правових актів митниці.

За приписами п. 1.4 Наказу Мінюсту від 12.04.2005 №34/5 «Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів» нормативно-правовий акт офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має неперсоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування. Прийняття нормативно-правових актів у вигляді листів і телеграм не допускається.

Згідно п. 4 Постанови Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 №731 «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» (далі іменується Положення №731) державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що: а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України,Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації; б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

Пунктом 5 Положення №731 визначено перелік видів актів, що не подаються на державну реєстрацію. На державну реєстрацію не подаються акти: а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо); б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми; в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення); г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів; д) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм; е) рекомендаційного, роз'яснювального та інформаційного характеру (методичні рекомендації, роз'яснення, у тому числі податкові, тощо), нормативно-технічні документи (національні та регіональні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у тому числі щодо державних статистичних спостережень, адміністративних даних та інші).

Судом досліджено накази Запорізької митниці, які розроблялись вказаними вище працівника митниці, а саме: Про роботу конкурсної комісії Запорізької митниці; Положення про сектор технічних засобів митного контролю Запорізької митниці; Положення про почесну грамоту та грамоту Запорізької митниці; Положення про організаційний комітет Запорізької митниці з проведення першого туру щорічного всеукраїнського конкурсу «Кращий державний службовець»; Порядок видачі Запорізькою митницею рекомендацій для вступу до Академії митної служби України для осіб з-поміж сільської молоді; Порядок взаємодії підрозділів Запорізької митниці при звільненні працівників; Порядок інформування відділу кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції Запорізької митниці про стан антикорупційної роботи та надзвичайних подій в підрозділах Запорізької митниці.

Крім того, працівниками вказаних вище відділів Запорізької митниці розроблений наказ від 06.04.2011 №236 «Про втрату чинності наказу Запорізької митниці від 27.02.2007 №96», який зареєстрований в головному управлінні юстиції у Запорізькій області 14.04.2011 №19/1461. Даний наказ безпосередньо готувався працівниками відділу кадрового забезпечення та з питань запобігання корупції.

Під актом державного чи іншого органу слід розуміти юридичну форму рішень цих органів офіційний письмовий документ, який породжує певні наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших правовідносин і має обовязковий характер для субєктів цих відносин.

Правові акти індивідуальної дії рішення, які є актами одноразового застосування норм права, і дія яких поширена на конкретних осіб або які стосуються конкретної ситуації. За правовою природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до фізичних чи юридичних осіб, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.

Таким чином, встановлення надбавки за високі досягнення в праці або за виконання особливо важливих завдань здійснено Запорізькою митницею в межах повноважень, за умов здійснення посадовими особами митного органу безпосередньо розробки проектів нормативно-правових актів, проведення експертизи проектів таких актів, а обовязки та права посадових осіб митного органу щодо здійснення та виконання цих функцій передбачені Положеннями про відповідні структурні підрозділи та посадовими інструкціями.

Також суд зазначає, що посилання відповідача на відсутність в тексті Положення про Запорізьку митницю в редакції згідно наказу Державної митної служби України від 14.07.2011 №628 приписів про розроблення проектів нормативно-правових актів та проведення експертизи проектів нормативно-правових актів є недоречними та безпідставними, оскільки граничний термін періоду, що перевірявся, становить 01.06.2011, що вбачається з направлень на перевірку та Акта ревізії.

Щодо позовної вимоги Запорізької митниці про визнання неправомірними дії відповідача під час реалізації компетенції у сфері управління при проведенні ревізії фінансово-господарської діяльності Запорізької митниці за період з 01.05.2008 по 01.06.2011 в частині висунутих вимог про вжиття заходів до усунення фінансових порушень, повязаних з виплатою надбавок за високі досягнення в праці або виконання особливо важкої роботи в сумі 98414 грн. 69 коп., виплачених як оплата праці, та в сумі 35773 грн. 03 коп., перерахувавши до державних цільових фондів, суд зазначає наступне.

Згідно ст. 10 Закону України №2939 Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах надається право: пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Відповідно до п. 3 Порядку №550 акт ревізії документ, який складається особами, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.

За приписами п. 46 Порядку №550 якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Зі змісту даних норм вбачається, що при виявленні Контрольно-ревізійним управлінням порушень та складанні акта ревізії останній зобовязаний надати письмову вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Фіксування виявлених порушень в Акті ревізії та в результаті відображення їх у вимозі не можуть бути проявом протиправності дій Контрольно-ревізійного управління, оскільки в даному випадку відповідачем не порушено порядку та процедури проведення ревізійної перевірки.

При незгоді з позицією Контрольно-ревізійного управління щодо виявлених порушень та вимог про усунення таких порушень, підконтрольна організація має передбачене законом право оскаржити вимогу або її частину в судовому порядку.

У висновках Контрольно-ревізійного управління, як у рішенні субєкта владних повноважень, реалізується компетенція цього субєкта, яка має вплив на реалізацію прав та інтересів саме обєкта ревізії.

Частиною 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України: з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно ч. 2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Таким чином, відповідачем не доведено обґрунтованості винесення пункту 2 Вимоги від 12.09.2011 №08-08-14-14/7873 про усунення Запорізькою митницею порушень, виявлених в ході перевірки.

ПОСТАНОВИВ:

Адміністративний позов Запорізької митниці до Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області про визнання дій протиправними та скасування пункту вимоги задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати пункт 2 Вимоги Контрольно-ревізійного управління в Запорізькій області від 12 вересня 2011 року №08-08-14-14/7873 про необхідність усунення порушень, виявлених ревізією.

В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Постанова суду першої інстанції, якщо інше не встановлено Кодексом адміністративного судочинства України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого цим Кодексом, якщо таку скаргу не було подано.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду через Запорізький окружний адміністративний суд шляхом подачі в 10-денний строк з дня її проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до статті 160 КАС України, або прийняття постанови у письмовому провадженні - з дня отримання копії постанови, апеляційної скарги з подачею її копії відповідно до кількості осіб, які беруть участь у справі.

Якщо суб'єкта владних повноважень у випадках та порядку, передбачених частиною четвертою статті 167 КАС України, було повідомлено про можливість отримання копії постанови суду безпосередньо в суді, то десятиденний строк на апеляційне оскарження постанови суду обчислюється з наступного дня після закінчення п'ятиденного строку з моменту отримання суб'єктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії постанови суду.

Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.

Суддя К.М.Недашківська

15.11.2011 постанова виготовлена в повному обсязі та підписана.