Постанова № 20262545, 09.12.2011, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА

01601, м.Київ, вул. Командарма Каменєва 8, корпус 1 П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

09 грудня 2011 року 11:30 № 2а-9178/11/2670

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Шрамко Ю.Т. при секретарі судового засідання Олійник Ю.В. розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовомНаціональної академії образотворчого мистецтва і архітектури

до Контрольно-ревізійного управління в Київській області

провизнання протиправними та скасування вимог

за участю представників сторін:

від позивача, ОСОБА_1, довіреність № 967-40, від 12.10.11,

від відповідача, ОСОБА_2, довіреність № б/н, від 13.07.11,

від позивача, ОСОБА_3, довіреність № 122-40, від 23.01.11,

В С Т А Н О В И В:

Національна академія образотворчого мистецтва і архітектури, (даліПозивач), звернулась до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Контрольно-ревізійного управління в Кивській області, (даліВідповідач), про визнання протиправними та скасування вимог, викладених у п.п.13,17 від 20.05.2011 року № 10-04-13-14/3682.

Ухвалою Окружного адміністративного суду від 30.06.2011 р. відкрито провадження в адміністративній справі та призначено судовий розгляд справи.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що вимоги, визначені Відповідачем у пунктах 13, 17 від 20.05.2011 року № 10-04-13-14/3682 про усунення порушень, виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності Національної академії образотворчого мистецтва і архітектури за період з 01.01.2008 року по завершений звітний період 2011 року є необгрунтованими, протиправними та підлягають скасуванню. При цьому, представник Позивача посилався на те, що згідно вимог чинного законодавства України, власні надходження від платних послуг, що надаються Позивачем в рамках основної діяльності, використовуються на покриття витрат, пов'язаних з організацією та наданням освітніх (профільних) послуг, тому, власні надходження Позивача, який є бюджетною установою, використовувалися правомірно, у відповідності до наданих повноважень, з огляду на що, висновок Відповідача про покриття видатків спеціального фонду бюджету на утримання працівників гуртожитку за рахунок загального фонду бюджету є неправомірним, що має наслідком неправомірність вимоги про їх відшкодування. Щодо перевищення граничної чисельності проректорів, всупереч вимогам наказу Міністерства освіти України від 09.08.1996 року № 265, представник Позивача зазначив, що оскільки вказаний нормативно - правовий акт не зареєстрований в Міністерстві юстиції України, то застосування вказаного наказу до Позивача не можливе, оскільки він не має міжвідомчого характеру, а відтак вимога Відповідача про усунення порушення вимог вищевказаного наказу є протиправною, просив позов задовольнити.

Представник Відповідача проти позову заперечила, зазначила, що позовні вимоги Позивача є необґрунтованими та такими, що задоволенню не підлягають, оскільки Позивачем порушено п. 5 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 року № 228 та не дотримано вимог наказу Міністерства освіти України від 09.08.1996 року № 265 “Про зміну в штатному розписі керівників вищих закладів освіти ІІІ - ІV рівнів акредитації”, в силу чого, у відповідності до вимог п. 7 ст. 10 Закону України “Про державну контрольно-ревізійну службу” від 26 січня 1993 року № 2939-XII, було направлено лист з вимогами від 20.05.2011 року № 10-04-13-14/3682 про усунення порушень виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності Національної академії образотворчого мистецтва і архітектури за період з 01.01.2008 року по завершений звітний період 2011 року, просила у задоволенні позову відмовити .

Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно зясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, обєктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

В період з 28 лютого 2011 року по 08 квітня 2011 року відповідно до п. 1.1.5.7. плану контрольно-ревізійної роботи КРУ в Київській області на І квартал 2011 року та на підставі направлень на проведення ревізії від 25.02.2011 року № 227, № 226, № 225, № 224, службовими особами Контрольно-ревізійного управління в Київській області було проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Національної академії образотворчого мистецтва і архітектури за період з 01.01.2008 року по завершений звітний період 2011 року, за результатами якої було складено Акт ревізії фінансово-господарської діяльності Національної академії образотворчого мистецтва і архітектури за період з 01.01.2008 року по завершений звітний період 2011 року № 04-08/08 від 15.04.2011 р., (далі - Акт ревізії).

У вказаному Акті ревізії, зокрема, встановлено, що частина працівників гуртожитку, діяльність яких повязана з наданням платних послуг, утримувалась за рахунок загального фонду Академії, при тому, що утримання всіх працівників гуртожитку закладено до розрахунку вартості проживання студентів в студентському гуртожитку.

Відповідно до положень пп. 4 п. 8 постанови Кабінету Міністрів України „Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися державними навчальними закладами" від 20.01.1997 року № 38 та пп. 3 п. 7 постанови Кабінету Міністрів України „Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися навчальними закладами, іншими установами та закладами системи освіти, що належать до державної та комунальної власності" від 27.08.2010 року № 796 встановлено, що проживання в гуртожитках навчальних закладів належить до платних послуг, які можуть надаватися навчальними закладами.

У вказаному Акті ревізії Відповідач дійшов висновку, про те, що Позивачем за період з 01.01.2008 р. по 01.01.2011 р. здійснювалось покриття видатків спеціального фонду за рахунок загального фонду на загальну суму 683 857,87 грн., в тому числі за 2008 рік в сумі 194818,81 грн., за 2009 рік - 218290,64 грн. та за 2010 рік - 270748,42 грн., чим порушено вимоги п. 5 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого Постановою КМУ від 28.02.2002 р. № 228.

Також у вказаному Акті перевірки встановлено, що кількість штатних посад проректорів Академії у штатному розписі на 2008, 2009 роки та на 01.12.2010 року на 2 одиниці перевищує кількість посад передбачених наказом Міністерства освіти України від 09.08.1996 року № 265 „Про зміну в штатному розписі керівників вищих закладів освіти ІІІ - ІV рівнів акредитації”.

Згідно з п. 1 вищевказаного наказу та Додатку до нього, при розрахунковому контингенті студентів, що навчаються за державним замовленням до 1500 осіб, керівний склад (ректор та проректори) становить 3 одиниці.

У листах Міністерства освіти та науки України від 25.11.2010 року № 1/9-854 та від 25.02.2011 року № 1/9-132 наголошувалось про дотримання та неухильне виконання наказу від 09.08.1996 року № 265 щодо кількості посад проректорів.

В зв'язку із включенням до штатного розпису 5 одиниць керівного складу (ректора та 4 проректорів), що на дві особи перевищує нормативну чисельність керівників ВНЗ III - IV рівнів акредитації, Відповідач дійшов висновку, що Академією понесено зайвих витрат на виплату заробітної плати на загальну суму 680 687,50 грн., в тому числі за 2008 рік на суму 242585,88 грн., за 2009 рік на суму 220948,59 грн., за 2010 рік на суму 217153,03 грн. та перерахувань до державних цільових фондів на загальну суму 247089,57 грн., в тому числі в 2008 році в сумі 88058,68 грн., в 2009 році в сумі 80204,34 грн. та в 2010 році в сумі 78826,55 гривень.

Не погоджуючись із вищевказаним Актом ревізії, Позивач підписав його із запереченнями.

27.04.2011 року Національною академією образотворчого мистецтва і архітектури подано до Контрольно-ревізійного управління в Київській області заперечення на акт ревізії.

За результатами розгляду заперечень Позивача на Акт ревізії, листом від 18.05.2011 року за вих. № 10-04.13.14/3561 КРУ в Київській області направило висновки на заперечення до акту ревізії, якими було відмовлено у прийнятті заперечень. В подальшому ректору Національної академії образотворчого мистецтва і архітектури Чебикіну А. В. у відповідності до вимог п. 7 ст. 10 Закону України “Про державну контрольно-ревізійну службу” від 26 січня 1993 року № 2939-XII Відповідачем було направлено лист від 20.05.2011 року № 10-04-13-14/3682 із вимогами щодо усунення порушень виявлених під час ревізії.

З метою повного усунення виявлених порушень, попередження їх виявлення в подальшому Відповідач у пунктах 13 та 17 вищевказаних вимог, зокрема, відповідно, вимагав:

- вжити заходи щодо відшкодування видатків здійснених за рахунок загального фонду, на утримання госпрозрахункового структурного підрозділу (гуртожитку), а саме: утримання (витрати по заробітній платі) працівників гуртожитку, діяльність яких повязана з наданням платних послуг (проживання в гуртожитку) на суму 683 857,87 грн., які в порушення п. 5, 19, 49 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 року № 228 здійснювались протягом 2008-2010 років.

- привести штатні розписи у відповідність до вимог наказу Міністерства освіти України “Про зміну в штатному розписі керівників вищих закладів освіти ІІІ ІV рівнів акредитації” від 09.08.1996 року № 256.

Згідно із ч. 1 ст. 22 Закону України “Про вищу освіту”, основною метою діяльності вищого навчального закладу є забезпечення умов, необхідних для отримання особою вищої освіти, підготовка фахівців для потреб України.

Надання Позивачем освітніх послуг підтверджується ліцензією Міністерства освіти і науки України серії АВ № 482877 від 25.09.2009 р., а також Статутом Позивача та довідкою з ЄДРПОУ, копії яких наявні в матеріалах справи.

Як вбачається із п. 8.6 статуту Позивача, Академія є неприбутковою бюджетною установою, фінансування якої здійснюється за рахунок коштів державного бюджету України.

Відповідно до п. 8.2 Статуту, в Академії створюються:

Загальний фонд бюджету, який складають надходження з державного бюджету на підготовку фахівців та наукових і науково - педагогічних кадрів у межах державного замовлення, проведення науково - дослідних робіт.

Спеціальний фонд бюджету, який формується за рахунок:

- коштів, одержаних за підготовку, перепідготовку, підвищення кваліфікації фахівців, надання додаткових освітніх послуг згідно з укладеними договорами з юридичними і фізичними особами;

- доходів від надання в оренду приміщень, обладнання, тощо;

- безоплатних та благодійних внесків юридичних і фізичних осіб, у тому числі з інших держав;

- надання інших платних послуг згідно з чинним законодавством.

Основним нормативно-правовим документом, що регламентує правовідносини, які виникають в процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів та розгляду звітів про їх виконання, а також контролю за виконанням Державного бюджету України та місцевих бюджетів, є Бюджетний кодекс України.

Відповідно до п. 6 статті 2 Бюджетного кодексу України від 21 червня 2001 року 2542 - III (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), бюджетна установа - орган, установа чи організація, визначена Конституцією України, а також установа чи організація, створена у встановленому порядку органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим чи органами місцевого самоврядування, яка повністю утримується за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевих бюджетів. Бюджетні установи є неприбутковими.

Згідно із підпунктом "в" пункту 7 частини першої статті 87 Бюджетного кодексу України, до видатків, що здійснюються з Державного бюджету України, належать видатки на освіту, зокрема, на вищі навчальні заклади, засновані на державній формі власності.

Відповідно до частини 7 статті 13 Бюджетного кодексу України, платежі за рахунок спеціального фонду здійснюються в межах коштів, що надійшли до цього фонду на відповідну мету.

Згідно із частиною 4 статті 23 Бюджетного кодексу України, витрати спеціального фонду бюджету мають постійне бюджетне призначення, яке дає право провадити їх виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень до спеціального фонду згідно з законодавством, якщо законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) не встановлено інше.

Порядок складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ визначений відповідним Порядком, затвердженим постановою КМУ від 28.02.2002 р. № 228 (далі Порядок).

Відповідно до п. 19 вказаного Порядку, спеціальний фонд проекту кошторису передбачає зведення показників за всіма джерелами надходження коштів до цього фонду та відповідними напрямами їх використання. Розподіл видатків або надання кредитів з бюджету спеціального фонду проекту кошторису проводиться виключно в межах і за рахунок відповідних надходжень, запланованих на цю мету в спеціальному фонді проекту кошторису.

Згідно з абз. 1 п. 23 зазначеного Порядку, видатки спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень плануються у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов'язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов'язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду.

Видатки спеціального фонду кошторису здійснюються у послідовності, передбаченій пунктом 23 цього Порядку для їх планування (п. 49 Порядку).

Як встановлено п. 38 Порядку, кошторис затверджується за загальним і спеціальним фондами на рік без розподілу за періодами в обсязі, який дорівнює сумі цих фондів.

Суд звертає увагу, що вказаним Порядком не передбачено обов'язку бюджетних установ, включення до видатків спеціального фонду кошторису видатків на оплату праці, зокрема грошового утримання працівників.

Відповідно до п. 2 Переліку груп власних надходжень бюджетних установ, вимог щодо їх утворення та напрями використання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України 17.05.2002 року № 659, (далі Перелік), власні надходження бюджетних установ поділяються на дві групи.

Перша - плата за послуги, що надаються бюджетними установами.

Цю групу утворюють надходження від плати за послуги, що надаються бюджетними установами згідно із законами та нормативно-правовими актами. Такі надходження мають постійний характер і обов'язково плануються у бюджеті.

Друга - інші джерела власних надходжень бюджетних установ. Цю групу утворюють кошти, перераховані бюджетним установам для виконання окремих доручень, а також благодійні внески, гранти та дарунки. Такі кошти не мають постійного характеру і плануються лише у випадках, що попередньо визначені рішеннями Кабінету Міністрів України, укладеними угодами, в тому числі міжнародними, календарними планами проведення централізованих заходів тощо.

У складі першої групи, зокрема, виділяється така підгрупа як надходження бюджетних установ від господарської та/або виробничої діяльності.

До цієї підгрупи відносяться кошти, які отримують бюджетні установи від господарсько - виробничої діяльності допоміжних, навчально - допоміжних підприємств, господарств, майстерень, тощо; квартирна плата та плата за гуртожиток; від працевикористання засуджених; відрахування від заробітку або іншого доходу засуджених за харчування, речове майно, комунально - побутові та інші надані йому послуги тощо (підп. 2 п. 2 Переліку).

Згідно з п. 3 Переліку, власні надходження бюджетних установ за 2ю підгрупою використовуються на організацію зазначених у підгрупі видів діяльності, а також на господарські видатки бюджетних установ.

Судом встановлено, що Позивач отримує доходи від плати за гуртожиток та витрачає їх на утримання гуртожитку. Виплати по оплаті праці працівників гуртожитку, комунальних послуг частково проводились Позивачем за рахунок загального фонду бюджету, а частково за рахунок коштів спеціального фонду, на підставі затверджених на відповідні роки штатних розписів та кошторисів доходів і видатків. При цьому, Позивач отримує доходи та здійснює видатки згідно єдиного кошторису, складовими якого згідно положень Бюджетного кодексу України є загальний та спеціальний фонди.

Суд констатує, що Позивачем у період, що перевірявся, складався один зведений штатний розпис, складання окремого штатного розпису працівників, які надають платні послуги жодним нормативно - правовим актом не передбачено. Затвердженим зведеним штатним розписом не передбачено штатних одиниць по спеціальному фонду для гуртожитку.

Статтею 54 ч. 2 Закону України “Про вищу освіту” від 17 січня 2002 року № 2984 - III гарантоване право студентів на забезпечення гуртожитком.

Суд також звертає увагу, що у вказаному Акті ревізії (арк. 6-й Акту, 14-й арк. справи) зазначено, що ревізією складання та затверження кошторису, внесених до нього змін, а також ревізією загального стану виконання кошторису порушень не встановлено.

Виходячи з того, що у відповідності до п. 42 Порядку, Відповідач у межах своєї компетенції перевіряє правильність складення і затвердження кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду, планів використання бюджетних коштів (крім планів використання бюджетних коштів одержувачів), помісячних планів використання бюджетних коштів, суд враховує даний висновок під час прийняття рішення.

Крім цього, під час розгляду справи судом було встановлено, що розмір збитків не підтверджений належними розрахунками.

За таких обставин, суд дійшов висновку, що власні надходження Позивачем використовувались правомірно, у відповідності до наданих повноважень. Висновок Відповідача про покриття видатків, повязаних із наданням платних послуг за рахунок загального фонду на загальну суму 683857,87 грн., які здійснювались протягом 2008-2010 років, є необгрунтованим та помилковим.

Щодо вимоги Позивача про визнання протиправною та скасування п. 17 вимог Відповідача від 20.05.2011 р. за вих. № 10-04-13-14/3682 про приведення штатних розписів у відповідність до вимог наказу Міністерства освіти України „Про зміну в штатному розписі керівників вищих закладів освіти IIIрівнів акредитації " від 09.08.1996 року № 265, судом встановлено наступне.

Відповідно до положення п.1.3 Статуту, Академія підпорядковується Міністерству культури України.

Згідно Указу Президента України від 03.10.1993 р. № 493/92 та постанови Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 р. № 731, всі нормативно - правові акти, які носять міжвідомчий характер, підлягають реєстрації в Міністерстві юстиції України, після чого вони є обовязковими для виконання усіма іншими підприємствами, установами, організаціями та громадянами.

Вимоги зазначених вище нормативно правових актів Міністерством освіти України не дотримані, тому вищевказаний наказ має рекомендаційний характер та не є обовязковим для виконання Позивачем.

.Відповідно до статті 57 Конституції України, кожному гарантується право знати свої права і обов'язки. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.

Постановою Пленуму Верховного Суду України “Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя” від 1 листопада 1996 року № 9, пункт 7, визначено, що “згідно з ч. 2 ст. 57 Конституції є нечинними, а отже, не можуть застосовуватись ті закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, які не доведені до відома населення у встановленому законом порядку. Це означає, що судове рішення не може грунтуватись на неоприлюднених нормативно-правових актах такого змісту”.

З огляду на вищенаведене, у Відповідача відсутні правові підстави застосовувати наказ Міністерства освіти України від 09.08.1996 року № 265 до Позивача.

Як вбачається із матеріалів справи, висновку про необхідність дотримання та неухильного виконання Позивачем вимог вищевказаного наказу Відповідач дійшов на підставі листів Міністерства освіти і науки України “Щодо упорядкування штатних розписів” від 25.11.10 р. № 1/9-854 та “Щодо штатних розписів” від 25.02.2011 р. № 1/9-132, які не є нормативноправовими актами, а відтак не містять правових норм та не мають імперативного характеру.

Як встановлено статтею 3 Закону України"Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні", державна контрольно-ревізійна служба у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента та Кабінету Міністрів України.

Згідно частини другої статті 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Частина друга статті 19 Конституції України зобов'язує органи державної влади діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.

Частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлені критерії, якими керується адміністративний суд при перевірці рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень. Відповідність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень передбаченим частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям перевіряється судом з урахуванням закріпленого статтею 9 Кодексу адміністративного судочинства України принципу законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд дійшов висновку, що викладені в позовній заяві вимоги Позивача є обґрунтованими, та, відповідно, такими, що підлягають задоволенню.

Відповідно до вимог ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Відповідачем, як субєктом владних повноважень, не обгрунтовано правомірність оскаржуваних вимог та не було надано доказів, які б спростовували доводи Позивача.

Приймаючи до уваги викладене у сукупності, керуючись вимогами статей 6, 19 Конституції України, статей 2, 69 - 71, 94, 158 - 163, 167, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва

ПОСТАНОВИВ:

1. Адміністративний позов Національної академії образотворчого мистецтва і архітектури задовольнити повністю.

2. Визнати протиправними та скасувати пункти 13, 17 вимог Контрольно-ревізійного управління у Київській області «Про усунення порушень»№ 10-04-13-14/3682 від 20.05.2011 року, визначених на підставі Акту ревізії № 04-08/08 від 15.04.2011 року, що стосуються: п. 13,- вжиття заходів щодо відшкодування видатків здійснених за рахунок загального фонду на утримання госпрозрахункового структурного підрозділу (гуртожитку), а саме: утримання (витрати по заробітній платі) працівників гуртожитку, діяльність яких повязана з наданням платних послуг (проживання в гуртожитку) на суму 683857,87 грн., які здійснювались протягом 2008-2010 років, п. 17, - приведення штатних розписів у відповідність до вимог наказу Міністерства освіти України "Про зміну в штатному розписі керівників вищих закладів освіти ІІІ-ІV рівнів акредитації" від 09.08.1996 р. № 265.

3. Судові витрати в сумі 3,40 грн. присудити на користь Національної академії образотворчого мистецтва і архітектури (ідентифікаційний код 02214165) за рахунок Державного бюджету України.

Постанова набирає законної сили в порядку та строки, встановлені ст. 254 КАС України та може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом десяти днів з за правилами, встановленими ст. ст. 185-187 КАС України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги.

З урахуванням положень ч. 3 ст. 160 КАС України, в судовому засіданні 09.12.2011 р. проголошено вступну та резолютивну частини постанови.

Постанова у повному обсязі складена та підписана 15.12.2011 р.

Суддя Ю.Т. Шрамко