Постанова № 14357591, 16.03.2011, Черкаський окружний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 березня 2011 року Справа № 2а/2370/527/2011

17 год. 05 хв.

Черкаський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Паламар П.Г.,

при секретарі - Поштаренко О.І.

за участю: представників позивача Кучеренко О.В., Пряникова В.В. за довіреністю, представників відповідача Постоленко І.В., Курінного В.В. - за довіреністю, розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Черкаси адміністративну справу за позовом служби автомобільних доріг в Черкаській області до контрольно ревізійного управління у Черкаській області про визнання протиправною та скасування вимоги, -

В С Т А Н О В И В:

Служба автомобільних доріг в Черкаській області звернулась до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до контрольно-ревізійного управління в Черкаській області про визнання протиправним і скасування пунктів 1, 2, 3 вимоги щодо усунення порушень, виявлених ревізією від 06.08.2010 р. № 23-06/43-6228.

В обґрунтування позову позивач посилається на те, що підставою для вимог відповідача є матеріали перевірки, викладені в акті ревізії від 05.07.2010 року № 06-20/35, в якому встановлені фінансові порушення. Зокрема, позивач вважає, що відповідачем у розділі 5 Акту ревізії безпідставно зазначено завищення вартості виконаних підрядних робіт в актах ф. КБ-2в, внаслідок неправомірного застосування розцінок на виконання робіт, завищення кількості та вартості матеріалів, часу роботи машин та механізмів, загально виробничих, адміністративних витрат, прибутку та інших супутніх витрат на суму 951,33 тис. грн., з яких не відшкодованими залишилися 674,79 тис. грн. Крім того, перевіркою зафіксовано, що внаслідок порушень при використанні бюджетних коштів допущено завищення витрат на утримання служби замовника на суму 17748 грн. Позивач вважає, що при предявленні вимоги, відповідач вийшов за межі своєї компетенції, оскільки відповідачу надане право предявляти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів. У той же час, ст. ст. 1, 6 Господарського процесуального кодексу України встановлено право, а не обовязок предявляти претензії та позови.

У судовому засіданні представники позивача підтримали позовні вимоги повністю та зазначили, що одним з основних напрямів діяльності Служби автомобільних доріг у Черкаській області є здійснення функцій замовника з усього комплексу дорожніх робіт.

Виготовлення кошторисної документації та взаєморозрахунки за обсяги виконаних дорожніх робіт проводяться у відповідності до Державних будівельних норм України ДБН Д.1.1-1-2000 „Правила визначення вартості будівництва”, відомчими будівельними нормами України ВБН Д.1.1-2118-1-2001 „Порядок визначення вартості будівництва, реконструкції, капітального та поточного ремонтів автомобільних доріг загального користування (державного та місцевого значення), „Правилами визначення вартості робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування”.

Розрахунки за обсяги виконаних дорожніх робіт проводяться у відповідності до типових форм КБ-2в, форма якого передбачає використання ресурсних норм робітників будівельників, машин та механізмів, матеріалів і не передбачаються за технічним та бухгалтерським обліком у підрядній організації або коригування нормативних витрат ресурсів за результатами господарської діяльності підрядної організації.

Представники відповідача проти заявлених вимог заперечували з підстав, викладених у запереченні і, крім того, зазначили, що ревізією фінансово-господарської діяльності Служби автомобільних доріг в Черкаській області за період з 01.04.2008 року по 31.03.2010 року, проведеною КРУ У Черкаській області, при проведенні зустрічної звірки в ДП „Черкаський облавтодор” проведено вибіркові контрольні обміри фактично виконаних робіт на 33 автодорогах Черкаської області, за результатами яких по 6 обєктах встановлено обсяги та види робіт, які проведеним контрольним обміром не підтвердились, але відображені у актах форми № КБ-2в. Всього по ДП „Черкаський облавтодор” завищено вартість виконаних робіт по договорам та контрактам за 2008-2010 рік на капітальний ремонт, поточний ремонт та експлуатаційне утримання автодоріг на загальну суму 607,30 тис. грн., по ТОВ „Будіндустрія” на загальну суму 56439 грн., по ТОВ „Фелд-Інтер+” по контракту від 24.07.2008 року №54 на загальну суму 8354,95 грн. ПП „ОСОБА_1” на загальну суму 2388,10 грн.

Крім того, перевіркою встановлено, що ВАТ „Уманьавтодор” завищено вартість виконаних робіт на загальну суму 95672,67 грн. та ЗАТ „Мостобудівне управління -3” на суму 25031,23 грн. Зайво отримані кошти вказаними підприємствами повернуті до бюджету.

Також, відповідач зазначив, що згідно положення Служба автомобільних доріг утримується у межах кошторису видатків, затвердженого Укравтодором, за рахунок коштів, передбачених у вартості будівництва та ремонту автомобільних доріг, виходячи з встановлених нормативів на утримання Служби замовника у розмірі 2,5% від підсумку графи 8 Глав 109 зведеного кошторисного розрахунку. Відповідач вважає, що завищення витрат на утримання служби замовника складає 17748,86 грн.

Відповідно до п.7 ст.10 Закону України „Про державну контрольно-ревізійну службу в України” від 26.01.1993 року № 2939 (далі Закон № 2939) органам ДКРС надано право предявляти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів.

Оскільки проведеною у позивача перевіркою виявлено ряд порушень та враховуючи, що Служба є підконтрольною установою органам ДКРС, оплата завищених обсягів та вартості виконаних робіт була проведена за рахунок бюджетних коштів, КРУ У Черкаській області направило на адресу позивача вимоги щодо усунення виявлених порушень.

Вислухавши пояснення представників позивача, представників відповідача та ознайомившись з матеріалами справи, судом встановлено наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону № 2939 головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Співробітниками контрольно-ревізійного управління в Черкаській області з 12.04.2010 року по 02.07.2010 року проведена планова ревізія фінансового господарської діяльності Служби автомобільних доріг у Черкаській області за період з 01.04.2008р. по 31.03.2010р., про що складено акт від 05.07.2010р. № 06-20/35.

Ревізією правильності визначення вартості будівництва та визначення фактичних обсягів виконаних робіт встановлено, що внаслідок недотримання при розрахунках за виконані роботи вимог п. 3.2.7, п.п. 3.3.10.1, п.п. 3.3.10.3, п. 3.3.12 ДБН Д.1.1-1-2000, затверджених наказом Держбуду України від 27.08.2000 № 174 вартість робіт ВАТ „Уманьавтодор” завищено на загальну суму 95672, 67 грн.

Під час проведення ревізії порушення усунено, кошти в сумі 95672, 67 грн. повернуто до Державного бюджету України.

Внаслідок недотримання при розрахунках за виконані роботи вимог п. 3.2.7, п.п. 3.3.10.1, п. 3.3.12 ДБН Д.1.1-1-2000, п. 2.5, п. 2.7 ВБН Д.1.1-218-1-2001затверджених наказом Державної служби автомобільних доріг України від 29.06.2004 № 410 вартість робіт виконаних ДП „Черкаський облавтодор” завищено на загальну суму 419303,92 грн.

Також, в акті перевірки зазначено про включення розцінок на приготування бітуму вязкого та розігрівання бітуму вязкого, які одночасно застосовані в актах № КБ-2в „Приготування асфальтобетонної суміші на заводах продуктивністю 25-30 т/год. ...” та „Приготування асфальтобетонної суміші для гарячого укладання типу Б...”, що призвело до завищення робіт по капітальному та поточному ремонту доріг на загальну суму 338534,13 грн.

Під час проведення ревізії порушення усунені на суму 150215 грн. шляхом складання філіями ДП „Черкаський облавтодор” коригуючих актів виконаних робіт, які враховані в обсягах виконаних робіт за червень 2010 року.

Під час зустрічної звірки в ТОВ ”Будіндустрія” встановлено, що в акти приймання виконаних підрядних робіт форми КБ-2в включено трудовитрати працівників, зайнятих на обслуговуванні орендованої техніки, що призвело до завищення прибутку, загально виробничих та адміністративних витрат та до завищення вартості виконаних робіт по експлантаційному утриманню доріг державного значення на загальну суму 56439 грн.

Зустрічною перевіркою в ТОВ „Фелд Інтер +” встановлено, що первинними документами не підтверджено витрати на відрядження працівників у сумі 937, 82 грн. та витрати по перевезенню 87 тон щебеню, що призвело до завищення вартості виконаних робіт в сумі 8354,95 грн.

Зустрічною перевіркою ЗАТ „БМУ 3” встановлено завищення обсягів виконаних робіт, що призвело до завищення вартості виконаних робіт на суму 25031,23 грн.

Також в акті перевірки зазначено, що ПП ОСОБА_1 проведено поточний ремонт вул. Чигиринська с. Худоліївка Чигиринського району на суму 96150 грн., які виконані в повному обсязі. Проте відповідач зазначив, що в акті форми КБ-2в завищено загально виробничі витрати в сумі 2388,1 грн.

За результатами проведеної перевірки відповідачем позивачу направлено лист про усунення порушень, виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності від 06.08.2010 року № 23-06/43-6228, яким предявлено вимоги:

1.Предявити, відповідно до порядку, встановленого ст. 6 Господарсько-процесуального кодексу України від 06.11.1991 року № 1798, претензії

-ДП „Черкаський облавтодор” щодо повернення ним коштів, надміру сплачених Службою по договорам та контрактам, укладеним в 2008-2010 роках на капітальний ремонт, поточний ремонт та експлуатаційне утримання автодоріг внаслідок завищення обсягів та вартості виконаних робіт на загальну суму 607623,30 грн. (додатки № 14, № 25, № 26 до акту ревізії);

-ТОВ „Будіндустрія” щодо повернення ним коштів, надміру сплачених Службою по договорам на експлуатаційне утримання автодоріг, укладених в 2008-2010 роках внаслідок завищення обсягів та вартості виконаних робіт на загальну суму 56439 грн.;

-ТОВ „Фелд-Інтер+” щодо повернення ним коштів, надміру сплачених Службою по контракту від 24.07.2008 року № 54 на виконання робіт по капітальному ремонту автомобільної дороги місцевого значення Паланка-Синиця-Погоріла Христинівського району внаслідок завищення вартості виконаних робіт на загальну суму 8354,95 грн.;

-ПП „ОСОБА_1” щодо повернення ним коштів, надміру сплачених Службою по договору від 31.07.2009 року № 6/17-2 на поточний ремонт вулиці Чигиринська с. Худоліївка Чигиринського району внаслідок завищення вартості виконаних робіт на загальну суму 2388,10 грн.

У разі відмови у задоволенні претензій та поверненні коштів звернутися до Господарського суду з позовними заявами про стягнення вищевказаних коштів.

2. Перерахувати до Державного бюджету України з реєстраційного рахунку Служби, передбаченого для фінансування видатків на утримання, на реєстраційний рахунок Державного бюджету України № 31112090700002, відкритий в Головному управлінні державного казначейства України в Черкаській області (отримувач УДК у м. Черкаси, код ЄДРПОУ 22809222, код банка 854018) кошти в сумі 17156,58 грн., надміру отримані на утримання служби замовника по обєктах будівництва за кошти державного бюджету. Перерахування здійснити за кодом платежу 24060300, призначенням платежу „повернення коштів згідно акта ревізії КРУ від 05.07.2010 року № 06-20/35, надміру отриманих на утримання служби замовника”.

3. Перерахувати до Черкаського обласного бюджету з реєстраційного рахунку Служби, передбаченого для фінансування видатків на утримання, на реєстраційний рахунок обласного бюджету № 3141054470000, відкритий в Головному управлінні державного казначейства України в Черкаській області (отримувач УДК у м. Черкаси, код ЄДРПОУ 22809222, код банка 854018) кошти в сумі 592,28 грн., надміру отримані на утримання служби замовника по обєктах будівництва за кошти обласного бюджету. Перерахування здійснити за кодом платежу 24060300, призначенням платежу „повернення коштів згідно акта ревізії КРУ від 05.07.2010 року № 06-20/35, надміру отриманих на утримання служби замовника”.

Відповідно до п. 7 ст. 10 Закону № 2939 Головному контрольно-ревізійному управлінню України, контрольно-ревізійним управлінням в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійним підрозділам (відділам, групам) у районах, містах і районах у містах надається право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Суд приймає обґрунтування позовних вимог позивача щодо необґрунтованості та протиправності п. 1 вимоги відповідача, виходячи з наступного.

Згідно п. 1.1 Положення про Службу автомобільних доріг у Черкаській області, затвердженого наказом Голови Державної служби автомобільних доріг України від 17.12.2004 № 904, Служба автомобільних доріг у Черкаській області (далі - Служба) є одержувачем бюджетних коштів, що спрямовуються на розвиток мережі автомобільних доріг загального користування.

Одним із основних напрямів діяльності Служби автомобільних доріг у Черкаській області являється здійснення функцій замовника з усього комплексу дорожніх робіт.

Відповідно до п. 9 Постанови Кабінету Міністрів України від 28.12.2002р. за № 228 одержувач використовує бюджетні кошти на підставі плану використання бюджетних коштів. План використання бюджетних коштів (далі - План) затверджується Службою за погодженням з головним розпорядником бюджетних коштів - Державною службою автомобільних доріг України (далі - Укравтодор). План затверджується відповідно до Плану фінансування та Лімітної довідки про бюджетні асигнування та кредитування, що доводяться Службі Укравтодором по формі, затвердженій наказом Міністерства фінансів України від 28.01.2002 р. за № 57 (у редакції наказу Мінфіну України від 03.02.2005 р. за №86).

В межах Плану Служба, як замовник, здійснює закупівлю робіт та послуг у відповідності до вимог Закону України „Про здійснення державних закупівель”.

Виготовлення кошторисної документації та взаєморозрахунки за обсяги виконаних дорожніх робіт проводяться у відповідності Державних будівельних норм України ДБН Д.1.1-1-2000 „Правила визначення вартості будівництва” (з доповненнями та змінами), відомчими будівельними нормами України ВБН Д.1.1-218-1-2001 „Порядок визначення вартості будівництва, реконструкції, капітального та поточного ремонтів автомобільних доріг загального користування (державного та місцевого значення)” та "Правила визначення вартості робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування".

Відповідно до вступної частини ДБН Д.1.1-1-2000 ці будівельні норми встановлюють основні правила визначення вартості нового будівництва, реконструкції та технічного переоснащення підприємств, будівель і споруді носять обов'язковий характер при визначенні вартості будов (об'єктів), будівництво яких здійснюється із залученням бюджетних коштів або коштів підприємств і організацій державної власності.

Відомчими будівельними нормами Д.1.1-218-1-2001визначено, що ці норми встановлюють основні правила визначення вартості будівництва, реконструкції, капітального, поточного ремонту автомобільних доріг загального користування (державного та місцевого значення) надані дорожні роботи і носять обов'язковий характер при визначенні вартості дорожніх робіт на автомобільних дорогах, які знаходяться в державній власності і фінансуються за рахунок державного або місцевого бюджетів."

Відповідно до п. 1.1 ВБН В.3.2-218-180-2003 ці норми встановлюють основні правила визначення вартості робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування (державного та місцевого значення), носять обов'язковий характер при визначенні їх вартості на автомобільних дорогах , які знаходяться в державній власності і фінансуються за рахунок державного або місцевого бюджетів.

Пунктом 3.3.10.1 ДБН Д.1.1-1-2000 визначено, що вартість прямих витрат при взаєморозрахунках за обсяги виконаних робіт визначається на підставі нормативних витрат трудових і матеріально-технічних ресурсів.

Відповідно до п. 3.2.7 ДБН Д.1.1-1-2000 вартість експлуатації будівельних машин і механізмів у складі прямих витрат претендент (підрядник) визначає виходячи з нормативного часу роботи машин, необхідного для виконання обсягу робіт, що пропонується, та вартості експлуатації машин за одиницю часу їх застосування (машино-година) в поточних цінах. У вартості експлуатації будівельних машин і механізмів у тому числі позначається заробітна плата робітників, зайнятих на керуванні та обслуговуванні будівельних машин і механізмів.

Пунктом 9.3 Методичних рекомендацій з проведення державною контрольно-ревізійною службою ревізій використання коштів на будівництво, затверджених наказом Головку від 27 лютого 2009 р. № 39 прямі витрати в кошторисах і в актах приймання виконаних робіт під час розрахунків визначаються на підставі кошторисних норм (загальнодержавні будівельні кошторисні нормативи, відомчі кошторисні нормативи, кошторисні нормативи для окремих будов, індивідуальні кошторисні норми). Правила застосування кошторисних норм при визначенні прямих витрат у вартості будівництва наведено в ДБН Д.1.1-1-2000 [40]. Загальнодержавні будівельні кошторисні норми обов'язкові для застосування всіма організаціями, установами і підприємствами незалежно від їх відомчої належності і форм власності під час визначення вартості будов, будівництво яких здійснюється із залученням бюджетних коштів або коштів підприємств, установ і організацій державної власності. До відомчих належать нормативи, які розробляються в обґрунтованих випадках, коли для прийнятою для спеціалізованого будівництва технологією і організацією робіт витрати трудових і матеріально-технічних ресурсів відрізняються від рівня, прийнятого у загальнодержавних.

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Господарського процесуального кодексу України підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб'єкта підприємницької діяльності (далі - підприємства та організації), мають право звертатися до господарського суду згідно з встановленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

Частинами 1, 2 ст. 6 Господарського процесуального кодексу України визначено, що підприємства та організації, що порушили майнові права і законні інтереси інших підприємств та організацій, зобов'язані поновити їх, не чекаючи пред'явлення претензії. Підприємства та організації, чиї права і законні інтереси порушено, з метою безпосереднього врегулювання спору з порушником цих прав та інтересів звертаються до нього з письмовою претензією.

Частиною 5 ст. 19 Господарського кодексу України визначено, що незаконне втручання та перешкоджання господарській діяльності суб'єктів господарювання з боку органів державної влади, їх посадових осіб при здійсненні ними державного контролю та нагляду забороняються.

Відповідно до ст. 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до п. 2.8.13 ДБН Д.1.1-1-2000 до глави 10 „Утримання служби замовника і авторський нагляд” до граф 7 та 8 включаються кошти в поточному рівні цін, призначені на утримання служби замовника (включаючи витрати на технічний нагляд) в обґрунтованому замовником розмірі, але не більш ніж 2,5 % від підсумку глав 1 - 9, графа 8. При цьому, якщо функції замовника здійснює структурний підрозділ підприємства, який утримується за рахунок основної діяльності, кошти на утримання служби замовника до зведеного кошторисного розрахунку вартості будівництва не включаються, що обумовлюється завданням на проектування.

Під час проведення ревізії діяльності позивача та зустрічних перевірок ДП „Черкаський облавтодор” та ВАТ „Уманьавтодор” визнано завищення виконаних робіт на 150215 грн. та 95672,67 грн. відповідно.

За таких обставин вимоги позивача частині скасування п. п. 2, 3 вимоги відповідача від 06.08.2010 року № 23-06/43-6262 задоволенню не підлягає.

Відповідно до вимог частини 1 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості, а частиною 2 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Таким чином, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд дійшов висновку, що вимоги про визнання протиправним і скасування вимог контрольно-ревізійного управління в Черкаській області від 06.08.2010 року № 23-06/43-6228 підлягає задоволенню частково.

На підставі викладеного, керуючись ст. ст. 11, 14, 70, 71, 89, 94, 159 163 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Адміністративний позов служби автомобільних доріг в Черкаській області до контрольно ревізійного управління у Черкаській області задовольнити частково.

Скасувати п. 1 вимоги контрольно ревізійного управління у Черкаській області від 06.08.2010 року № 23-06/43-6228 щодо предявлення претензій та позовів до державного підприємства „Черкаський облавтодор”, товариства з обмеженою відповідальністю „Фелд-інтер +”, ПП „ОСОБА_1”.

В задоволенні інших позовних вимог відмовити.

Відшкодувати з Державного бюджету України на користь служби автомобільних доріг в Черкаській області судовий збір в сумі 1 грн. 70 коп.

Постанова може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд в порядку ст. 186 КАС України.

Суддя П.Г. Паламар