Рішення № 140672462, 16.10.2026, Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

16 жовтня 2026 року Київ справа №640/2462/21

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Горобцової Я.В., розглянувши у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом комунального підприємства «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «КИЇВБУДРЕКОНСТРУКЦІЯ» до Антимонопольного комітету України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Управління екології та природних ресурсів виконавчого органу Київської ради (Київської міської державної адміністрації), про визнання протиправними та скасування рішення,

встановив:

До Окружного адміністративного суду міста Києва надійшов адміністративний позов комунального підприємства «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «КИЇВБУДРЕКОНСТРУКЦІЯ» до Антимонопольного комітету України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Управління екології та природних ресурсів виконавчого органу Київської ради (Київської міської державної адміністрації), про визнання протиправними та скасування рішення від 17.12.2020 №784-р.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.03.2021 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі, призначено розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін.

На виконання положень Закону України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» дана справа отримана Київським окружним адміністративним судом за належністю.

17.02.2025 вказані матеріали адміністративного позову отримані Київським окружним адміністративним судом та протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями, 17.02.2025 справа розподілена судді Горобцовій Я.В.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 17.03.2025 позовну заяву прийнято до провадження, призначено розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін.

Свої вимоги позивач мотивує відсутністю правових підстав для прийняття оскаржуваного рішення, у зв`язку з чим просить його скасувати.

Заперечуючи проти заявлених позовних вимог відповідач, у наданому суду відзиві, наголошує, що оскаржуване рішення прийняте відповідно до вимог чинного законодавства, посилаючись на обставини, викладені у наданому суду відзиві.

Розглянувши подані учасниками справи документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено таке.

Як вбачається з матеріалів справи, за результатами розгляду повідомлення про нову державну допомогу, надісланого Управлінням екології та природних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) за реєстраційним номером у базі даних 34068 (вх. № 1399-ПДД/1 від 14.04.2020), розпорядженням державного уповноваженого Антимонопольного комітету України (Комітет) від 03.07.2020 № 06/189-р розпочато розгляд справи про державну допомогу № 500-26.15/56-20-ДД для проведення поглибленого аналізу допустимості державної допомоги для конкуренції.

Комітет рішенням від 17.12.2020 року № 784-р, зокрема, визнав, що підтримка, яка надається у 2020 році комунальному підприємству «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «Київбудреконструкція», відповідно до рішення Київської міської ради від 18.12.2018 № 469/6520 «Про затвердження Комплексної міської цільової програми екологічного благополуччя міста Києва на 2019-2021 роки» та рішення Київської міської ради від 23.07.2020 №54/9133 «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 18 грудня 2018 року №469/6520 «Про затвердження Комплексної міської цільової програми екологічного благополуччя міста Києва на 2019 - 2021 роки» комунальному підприємству «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «Київбудреконструкція» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) для здійснення функцій замовника, є державною допомогою, недопустимою для конкуренції відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання».

Не погоджуючись з таким рішенням, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Оцінюючи подані сторонами докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог виходячи з такого.

Як вказує позивач: «Київська міська державна адміністрація, є повноважним органом, до компетенції якого належить вирішення питання щодо виконання функцій замовника на будівництво, реконструкцію, капітальний ремонт об`єктів комунальної власності, шляхом надання цих функцій профільним комунальним підприємствам. Приймаючи рішення про виконання функцій замовника комунальним підприємством, Київська міська державна адміністрація діє на підставі і у межах повноважень та у спосіб, визначений чинним законодавством, а виконання функцій замовника через комунальне підприємство є саме безпосереднім здійсненням господарської діяльності органу місцевого самоврядування через комунальну установу, про що є пряма вказівка чинного законодавства. Тому, в даному випадку, для виконання функцій замовника будівництва, реконструкції, капітального ремонту об`єктів соціальної інфраструктури проведення конкурсу не вимагається.»

Так, відповідно до підпункту 1 пункту «а» частини 1 статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить виконання або делегування на конкурсній основі генеральній будівельній організації (підрядній організації) функцій замовника на будівництво, реконструкцію і ремонт житла, інших об`єктів соціальної та виробничої інфраструктури комунальної власності.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про захист економічної конкуренції» суб`єкт господарювання - юридична особа незалежно від організаційно-правової форми та форми власності чи фізична особа, що здійснює діяльність з виробництва, реалізації, придбання товарів, іншу господарську діяльність, у тому числі яка здійснює контроль над іншою юридичною чи фізичною особою; група суб`єктів господарювання, якщо один або декілька з них здійснюють контроль над іншими.

Відповідно до статті 3 Господарського кодексу України господарська діяльність - діяльність суб`єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність.

Відповідно до Статуту КП «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «Київбудреконструкція» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)» підприємство є юридичною особою, має відокремлене майно, самостійний баланс, рахунки в установах банків та казначействі, печатку зі своїм повним найменуванням та ідентифікаційним кодом, штампи, бланки. Предметом діяльності Підприємства, зокрема, є здійснення нагляду та контролю за будівництвом (реконструкцією) об`єктів, тощо.

Таким чином, КП «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «Київбудреконструкція» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)» є суб`єктом господарювання в розумінні Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання».

Отже, положення підпункту 1 пункту «а» частини 1 статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає можливість набуття функцій замовника реконструкції житла, інших об`єктів соціальної та виробничої інфраструктури комунальної власності виключно виконавчим органом сільської, селищної, міської ради, як самостійним суб`єктом права. Вказане положення не наділяє таким правом будь-яких окремих структурних підрозділів виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, утворених ним або відповідною радою підприємств, організацій, установ, які перебувають у їх підпорядкуванні.

Відповідно до пункту 4 статті 35 Бюджетного кодексу України якщо бюджетний запит передбачає надання державної допомоги суб`єктам господарювання за рахунок державного бюджету у будь-якій формі, головні розпорядники бюджетних коштів додають до бюджетного запиту копію рішення Уповноваженого органу з питань державної допомоги, прийнятого за результатами розгляду повідомлення про нову державну допомогу або справи про державну допомогу відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання», або письмово повідомляють про їх звільнення від обов`язку повідомлення про нову державну допомогу з посиланням на положення зазначеного Закону та нормативно-правові акти, якими встановлені відповідні умови для звільнення.

Відповідно до статті 8 Закону до повноважень Антимонопольного комітету України належить, зокрема, прийняття рішень про припинення та повернення незаконної державної допомоги, визнаної недопустимою для конкуренції.

Отже Комітет у межах спірних правовідносин діяв в межах наданих йому повноважень.

Позивач вказує, що: «Орган Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) визначає Позивача замовником будівництва, кошти, що виділяються Підприємству на виконання програм екологічного благополуччя, не є державною допомогою.».

У рішенні Комітету від 17.12.2020 року № 784-р зазначається, що КП «Київбудреконструкція» не здійснює проектних та будівельних робіт самостійно, а виступає замовником робіт, реалізуючи повноваження органу місцевого самоврядування. Усі закупівлі на роботи, придбання матеріалів здійснюються відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі» за допомогою електронної системи «ProZorro», і як наслідок, така підтримка виключає створення переваг для Підприємства.

Разом з тим, відповідно до рішення Комітету від 17.12.2020 року № 784-р підтримка, яку надає Управління екології та природних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) комунальному підприємству «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «Київбудреконструкція» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), відповідно до рішення Київської міської ради від 18.12.2018 № 469/6520 «Про затвердження Комплексної міської цільової програми екологічного благополуччя міста Києва на 2019-2021 роки» та рішення Київської міської ради від 23.07.2020 № 54/9133 «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 18 грудня 2018 року № 469/6520 «Про затвердження Комплексної міської цільової програми екологічного благополуччя міста Києва на 2019 - 2021 роки», у формі субсидій на виконання робіт із регулювання рівня водойми озера Глинка з берегоукріпленням та благоустроєм її південної частини обсягом 7 403 600 гривень, не є державною допомогою відповідно до Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання».

Як вказує позивач: «Позивачем виконувались(ються) чотири сукупні критерії Altmark. Таким чином, державна підтримка не є державною допомогою, оскільки виконані всі чотири сукупні критерії Altmark одночасно».

Відповідно до пункту 2 частини 2 статті 3 Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання» дія цього Закону не поширюється на підтримку господарської діяльності, пов`язаної з наданням послуг, що становлять загальний економічний інтерес (далі - ПЗЕІ), у частині компенсації обґрунтованих витрат на надання таких послуг.

Відповідно до статті 264 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом (далі - ЄС), Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (далі - Угода), сторони домовились, що вони застосовуватимуть статті 262, 263 (3) або 263 (4) Угоди з використанням як джерела тлумачення критеріїв, що випливають із застосування статей 106, 107 та 93 Договору про функціонування ЄС, зокрема, відповідну судову практику Суду Європейського Союзу, а також відповідне вторинне законодавство, рамкові положення, керівні принципи та інші чинні адміністративні акти Європейського Союзу.

Пунктом 46 Повідомлення Європейської комісії щодо застосування правил державної допомоги Європейського Союзу до компенсації, що надається за надання послуг загального економічного інтересу (Офіційний вісник Європейського Союзу С 8/4 від 11.01.2012) (далі - Повідомлення Комісії), передбачено, що за відсутності правил на рівні Європейського Союзу, якими б визначався обсяг ПЗЕІ, держави-члени мають широкий спектр повноважень щодо визначення ПЗЕІ та щодо надання компенсації суб`єкту господарювання, що надає такі послуги. Зазначеним Повідомленням Комісії також закріплюються критерії, раніше викладені у Рішенні Суду ЄС у справі С-280/00 Altmark Trans Gmbh, Regierungsprasidium Magdeburg v Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH (далі - Рішення у справі Альтмарк), визначено умови, за яких компенсація за надання ПЗЕІ не становить державну допомогу. Відповідно до Рішення у справі Альтмарк компенсація витрат на надання послуг, що становлять загальний економічний інтерес, не становить державну допомогу суб`єктам господарювання, якщо задовольняються такі чотири критерії (далі - критерії Альтмарк):

суб`єкт господарювання, що отримує компенсацію, повинен фактично виконувати зобов`язання щодо надання таких послуг, а послуги повинні бути чітко визначені; покладення зобов язання з надання ПЗЕІ повинне бути виражене актом, який залежно від особливостей законодавства, може мати законодавчий або регуляторний характер, або виражатись у формі договору. У такому акті повинно, як мінімум, бути визначено:

1) зміст і тривалість зобов`язань з надання ПЗЕІ;

2) назва суб`єкта господарювання і, де це необхідно, територія, на яку поширюються його послуги;

3) характер будь-яких виключних або спеціальних прав, які було надано державним органом влади суб`єкту господарювання щодо ПЗЕІ;

4) методику розрахунку компенсації, контролю та перегляду компенсації;

5) механізм для уникнення і повернення надмірної компенсації, параметри, на підставі яких обчислюється компенсація, є визначеними заздалегідь об`єктивним і прозорим способом;

компенсація не є надмірною і не перевищує необхідної суми для покриття всіх або частини витрат, яких зазнає суб`єкт господарювання у зв`язку з наданням послуг загального економічного інтересу. Зокрема, компенсація не може перевищувати суму, необхідну для покриття чистої фінансової різниці між понесеними витратами та отриманими доходами підприємства при виконанні зобов`язання надавати відповідні громадські послуги загального інтересу, з урахуванням доходу, який залишається у підприємства, та розумного рівня прибутку;

якщо суб`єкт господарювання, який виконує зобов`язання щодо надання публічної послуги, не обирається відповідно до процедури публічних закупівель, яка б дозволила відібрати учасника, здатного надавати ці послуги з найменшими витратами для громади, необхідний рівень компенсації визначається на підставі аналізу витрат, які були б понесені типовим суб єктом господарювання, добре керованим та належним чином забезпеченим відповідними активами.

Тобто, при дотриманні усіх чотирьох вищезазначених критеріїв, компенсація обґрунтованих витрат на надання ПЗЕІ не становитиме державну допомогу суб`єктам господарювання. У випадку якщо компенсація обґрунтованих витрат за надання ПЗЕІ не відповідає 4 зазначеним вище кумулятивним критеріям, такий захід становитиме державну допомогу суб`єктам господарювання.

Комітетом в оскаржуваному рішенні було встановлено, що державна підтримка для здійснення заходів щодо компенсації витрат за виконання функцій замовника не може вважатися компенсацією обґрунтованих витрат на надання послуг, що становлять загальний економічний інтерес, відповідно до частини 2 статті 3 Закону, оскільки не відповідає 4 сукупним критеріям Альтмарк.

Суд звертає увагу, що сукупне дотримання всіх критерії Альтмарк виключає надання суб`єкту господарювання переваг, а також забезпечує надання відповідних послуг за найменшою ціною. В цьому контексті особливе значення має четвертий критерій, який передбачає, що такий суб`єкт має обиратися на конкурсних засадах саме з метою відібрати суб`єкта який буде надавати такі послуги за найменшою ціною. Як альтернатива конкурсній процедурі передбачено визначення рівня компенсації на основі типового суб`єкта господарювання.

Щодо дотримання першого критерію Альтмарк.

Позивач вказує, що: «КП «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «Київбудреконструкція» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)» - фактично зобов`язано надавати послуги, на які було надано державну підтримку».

Разом з тим, зобов`язання для КП «Київбудреконструкція» щодо здійснення функцій замовника чітко визначено розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 26.07.2016 № 587 «Про передачу функцій замовника проектування та виконання робіт з регулювання рівня води водойми озера Глинка з виконанням берегоукріплення та благоустрою південної її частини».

Однак, відповідно до підпункту 2 пункту «а» частини 1 статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить виконання або делегування на конкурсній основі генеральній будівельній організації (підрядній організації) функцій замовника на будівництво, реконструкцію і ремонт житла, Інших об`єктів соціальної та виробничої інфраструктури комунальної власності.

Отже, КП «Дирекція з капітального будівництва та реконструкції «Київбудреконструкція» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)» було визначено замовником без проведення конкурсу, всупереч вимогам Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», тобто не може вважатися належним отримувачем державної допомоги.

Крім того, розпорядження не містить характеру будь-яких виключних або спеціальних прав, методики розрахунку та перегляду компенсації й механізму для уникнення і повернення надмірної компенсації.

Щодо дотримання другого критерію Альтмарк.

Позивач вказує, що: «даний критерій також дотриманий, так як прозорість об`єктивність визначення вартості утримання служби замовника передбаченні ДСТУ БД. 1.1-1.2013 «Правила визначення вартості будівництва» та чітко визначенім законодавством механізмом розрахунку цих витрат».

Слід зазначити, що компенсація витрат на утримання служби замовника визначається відповідно до п. 5.8.13 ДСТУ Б Д. 1.1-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва» в обґрунтованому замовником розмірі, але не більше ніж 2,5 % від підсумку графи 7 глав 1-9 зведеного кошторисного розрахунку вартості об`єкту будівництва.

Однак, ДСТУ Б Д. 1.1-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва» містять лише загальне правило, за яким компенсація має не перевищувати 2,5 %, та не містять переліку витрат служби замовника, параметрів для розрахунку компенсації тощо, що не дає можливості стверджувати про обґрунтованість розміру компенсації.

Щодо дотримання четвертого критерію Альтмарк.

Позивач вказує, що: «В даному випадку вказаний критерій не ставить обов`язковою умовою обрання суб`єкта господарювання на конкурсній основі, а визначає альтернативою обрання отримувача державної підтримки ґрунтуючись на аналізі витрат, який би типовий суб`єкт господарювання поніс би, якби надавав подібні послуги».

Як вже зазначалось, КП «Київбудреконструкція» не було обране на конкурсних засадах для здійснення функцій замовника, також Надавач зазначає, що розмір допомоги Отримувачу не визначався, ґрунтуючись на аналізі витрат, які є типовими для суб`єкта господарювання, який зміг би надавати такі послуги, з урахуванням відповідного доходу та обґрунтованого прибутку, що свідчить про недотримання зазначеного критерію.

Відсутність процедури публічних закупівель при визначені КП «Київбудреконструкція» замовником унеможливлює висновок про те, що КП «Київбудреконструкція» здійснює такі роботи за найменшою ціною. Що ж до порівняння витрат з іншими добре керованими суб`єктами господарювання, позивач не надав аналіз витрат, які були б понесені типовим суб`єктом господарювання.

Отже, Комітет, на думку суду, дійшов вірного висновку про недотримання сукупно критеріїв Альтмарк і відповідно неможливості вважати компенсацію на виконання функцій замовника виключенням передбаченим пунктом 2 частини другої статті 3 Закону.

Таким чином, судом встановлено, що рішення Комітету від 17.12.2020 № 784-р є законним, обґрунтованим та вмотивованим, оскільки прийнято за результатами аналізу наданого позивачем повідомлення про державну допомогу, наданої ним інформації, а також аналізу положень національного законодавства, що регулює систему державної допомоги, включно з міжнародними зобов`язаннями України у сфері державної допомоги, відповідного законодавства Європейського Союзу.

Вказане засвідчує відсутність правових підстав для задоволення заявлених позовних вимог.

Відповідно до статті 244 КАС України під час ухвалення рішення суд вирішує, зокрема:

1) чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;

2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.

Відповідно до положень частин 1 та 2 статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.

Згідно положень статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Відповідно до частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За наслідком здійснення аналізу оскаржуваного рішення на відповідність наведеним вище критеріям, суд, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень наведеного законодавства України, матеріалів справи, приходить до висновку про те, що заявлені позовні вимоги не підлягають задоволенню.

На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 5-11, 19, 72-77, 90, 241-246, 250, 263 КАС України суд,

в и р і ш и в:

У задоволенні адміністративного позову відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Суддя Я.В. Горобцова

Горобцова Я.В.