Рішення № 140613548, 14.10.2026, Дніпропетровський окружний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 жовтня 2026 рокуСправа №160/10894/26

Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Єфанової О.В.

розглянувши у спрощеному позовному провадженні у місті Дніпро адміністративну справу за позовною заявою Жовтоводської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку,-

УСТАНОВИВ:

До Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Жовтоводської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, в якій позивач просить:

визнати протиправним та скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби щодо встановлених Відповідачем під час проведення аудиту порушень, а саме що підприємствами, установами та організаціями Жовтоводської міської територіальної громади зайво сплачено кошти за послуги з охорони, що призвело до порушення вимог чинного законодавства та створило ризики їх безповоротної втрати, через що потрібно розглянути можливість залучення до охорони об`єктів територіальної громади поліції охорони МВС України або ліцензованих охоронних компаній з підтвердженою наявністю трудових ресурсів.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що Східним офісом Держаудитслужби проведено аудит окремих питань фінансово-господарської діяльності Жовтоводської міської ради за період з 01 січня 2021 року по 30 квітня 2025 року, за наслідками якого зафіксовано, що укладення підприємствами, установами та організаціями Жовтоводської територіальної громади договорів з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 на виконання послуг з охорони за відсутності у нього належної кількості працівників призводить до втрати коштів місцевого бюджету, і що такими замовниками, у тому числі Виконавчим комітетом Жовтоводської міської ради на суму 580,00 тис. грн, зайво сплачено кошти за послуги з охорони. Позивач вважає цей висновок помилковим і таким, що зроблений унаслідок неправильного застосування законодавства.

Позивач зазначає, що зустрічна перевірка фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 відповідачем не проводилася, а висновок про кількісний склад його працівників зроблено виключно на підставі інформації Головного управління ДПС у Дніпропетровській області про подані підприємцем податкові розрахунки. При цьому, на переконання позивача, така інформація не містить відомостей про осіб, які не є штатними працівниками і з якими не укладено цивільно-правових договорів, а тому кількість залучених до охорони осіб належними та допустимими доказами не підтверджена.

Позивач посилається на те, що послуги з охорони приміщень надавалися за договорами про надання послуг з охорони приміщень від 12.02.2024 № 02/02/24 та від 31.12.2024 № 05/12/24, укладеними за результатами процедури відкритих торгів, і що згідно з тендерною документацією мінімальна кількість осіб персоналу охорони об`єкта - будівлі виконавчого комітету Жовтоводської міської ради - становить одну особу, а вид охорони визначено як фізична стаціонарна. На інших об`єктах, за твердженням позивача, визначено інші види охорони - технічну (тривожна кнопка) та патрулювання на службовому транспорті, які не передбачають постійної присутності більшої кількості працівників надавача послуг.

Позивач також указує, що довідками фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 від 24.01.2024 № 07 та від 17.12.2024 № 05, наданими до тендерних пропозицій, підтверджено наявність працівників відповідної кваліфікації (відповідно трьох та чотирьох осіб) у кількості, достатній для надання послуг замовнику за договором, а дані аудиту не підтверджують залучення до охоронних заходів осіб, які не подали документів, необхідних для влаштування на роботу, або не відповідають кваліфікаційним вимогам, як це заборонено пунктом 10 частини першої статті 10 Закону України «Про охоронну діяльність».

На думку позивача, тендерна документація та укладені договори є чинними, сторонами договору чи контролюючими органами не оскаржені і недійсними не визнані, послуги за ними надані та прийняті, претензії і спори між сторонами відсутні, а тому висновки органу державного фінансового контролю про надання охоронних послуг, не підтверджених умовами укладених договорів у частині кількості штатних працівників, підтвердження не знайшли.

Позивач наполягає, що оскаржуваний висновок є актом індивідуальної дії, обов`язковим до виконання підконтрольною установою, а тому може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства. Водночас, за його доводами, цей висновок є неконкретизованим: зазначивши про необхідність усунути виявлені порушення, відповідач не вказав, які саме дії та на підставі яких положень закону має вчинити позивач, що спонукає останнього самостійно визначати відповідні заходи і може призвести до порушення законодавства через розірвання чинних договорів з охорони. Разом з тим позивач зазначає, що відповідач не зобов`язав його відшкодувати завдані збитки, а розмір збитків підлягає доказуванню стороною та оцінці судом на загальних підставах.

Ухвалою суду відкрито провадження у справі, її призначено до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи, відповідачу встановлено строк для подання відзиву на позовну заяву.

Розгляд справи здійснено за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними у справі матеріалами (частина перша статті 257, частина п`ята статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України).

Відповідач подав відзив, у якому просив відмовити в задоволенні позовних вимог у повному обсязі, а також заявив клопотання про залучення доказів у справі. Відповідач зазначив, що державний фінансовий контроль забезпечується через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі, що результати державного фінансового аудиту викладаються у звіті, а механізм проведення державного фінансового аудиту місцевих бюджетів визначено Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 2007 року № 698. За результатами проведеного аудиту складено аудиторський звіт від 22.10.2025 № 040420-20/63, надісланий позивачу супровідним листом від 22.10.2025 № 040420-13/6046-2025; викладені у звіті висновки відображають опис виявлених аудитом порушень і мають інформаційний характер, а пропозиції та рекомендації звіту є обов`язковими до розгляду, а не до безумовного виконання.

Відповідач наголосив, що документа під назвою «висновок аудиту» законодавство не передбачає, оскільки за результатами аудиту складається аудиторський звіт, який має власні реквізити; аудиторський звіт не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для особи, діяльність якої перевірялася, а тому його висновки не можуть бути предметом спору, і оцінка таких висновків може бути надана судом лише при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі аудиторського звіту. На підтвердження своєї позиції відповідач долучив до відзиву копію постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2026 року у справі № 160/22047/25 та зазначив, що у відкритті касаційного провадження за наслідками цієї постанови відмовлено.

Дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до наступних висновків.

Судом встановлено, що наказом Східного офісу Держаудитслужби від 19.03.2025 № 50 затверджено План проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2025 року. На виконання пункту 1.8.1 цього Плану Східним офісом Держаудитслужби проведено державний фінансовий аудит бюджету Жовтоводської міської територіальної громади за період з 01 січня 2021 року по 30 квітня 2025 року.

Результати аудиту викладені в аудиторському звіті від 22.10.2025 № 040420-20/63, який надіслано міському голові м. Жовті Води супровідним листом Східного офісу Держаудитслужби від 22.10.2025 № 040420-13/6046-2025 разом із протоколом узгодження аудиторського звіту, проектом рішення за результатами аудиту та формою щодо впровадження об`єктом аудиту наданих рекомендацій. Протокол узгодження звіту підписано з коментарями (зауваженнями), відповіді на які включено до аудиторського звіту. До матеріалів справи долучено витяг з цього звіту.

В оскаржуваній частині звіту зафіксовано, що укладення підприємствами, установами та організаціями Жовтоводської територіальної громади договорів з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 на виконання послуг з охорони за відсутності у нього належної кількості працівників призводить до втрати коштів місцевого бюджету. Аудитом установлено, що основним надавачем послуг з охорони в громаді був названий підприємець, з яким за досліджуваний період укладено договори про надання послуг з охорони приміщень на загальну суму 15 369,69 тис. грн, у тому числі Виконавчим комітетом Жовтоводської міської ради на суму 1 160,00 тис. грн, Відділом культури виконавчого комітету Жовтоводської міської ради на суму 2 042,79 тис. грн, Відділом молоді і спорту виконавчого комітету Жовтоводської міської ради на суму 34,50 тис. грн, закладами освіти Жовтоводської міської ради на суму 599,94 тис. грн, комунальним некомерційним підприємством «Жовтоводська міська лікарня» Жовтоводської міської ради на суму 2 804,48 тис. грн, а також іншими комунальними підприємствами та установами громади.

Листами від 17.07.2025 № 040420-15/4364-2025 та від 12.08.2025 № 040406-15/4508-2025 відповідач запитав у Головного управління ДПС у Дніпропетровській області інформацію про наявність та кількість штатних працівників і працівників за цивільно-правовими договорами у фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 за період з 01 січня 2021 року по 30 квітня 2025 року. Листом від 01.08.2025 № 37858/5/04-36-24-15-11 Головне управління ДПС у Дніпропетровській області повідомило дані поданих підприємцем податкових розрахунків сум доходів, нарахованих (сплачених) на користь платників податків, і утриманого з них податку, за якими кількість штатних працівників та працівників за цивільно-правовими договорами становила три-чотири особи у 2021 році, зростала до восьми осіб у 2022 році та зменшилася до двох-трьох осіб у 2024 році і до двох осіб у І кварталі 2025 року та у квітні 2025 року.

З урахуванням вимог статті 50, частини другої статті 59, статей 61 і 70 Кодексу законів про працю України, Методики розрахунку чисельності окремих категорій працівників на основі норм з праці, затвердженої наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 04.09.2000 № 222, та Міжгалузевих норм чисельності робітників, що обслуговують громадські будівлі, затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 11.05.2004 № 195, аудитом проведено розрахунок нормативної потреби охоронців у кількості, необхідній для забезпечення цілодобової охорони об`єктів підприємств, установ та організацій Жовтоводської міської ради. За результатами такого розрахунку встановлено, зокрема, завищення вартості охоронних послуг щодо Виконавчого комітету Жовтоводської міської ради за період з 12.02.2024 по 30.04.2025 на загальну суму 580,00 тис. грн, а щодо комунальних підприємств громади - з урахуванням акта ревізії від 16.05.2025 № 040406-20/09 та актів перевірки закупівель від 29.08.2025 № 040406-25/21 і від 01.09.2025 № 040406-25/22.

Підсумкова констатація звіту в цій частині полягає в тому, що аудитом установлено зайву сплату підприємствами, установами та організаціями Жовтоводської територіальної громади фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 коштів за послуги з охорони на загальну суму 10 099,37 тис. грн (у тому числі встановленого в ході аудиту на суму 3 628,52 тис. грн), що призвело до порушення вимог чинного законодавства й створило ризики їх безповоротної втрати. Виявлені обставини кваліфіковано відповідачем як недотримання частини першої статті 6, пункту 10 частини першої статті 10, частин першої та п`ятої статті 11 Закону України «Про охоронну діяльність» від 22.03.2012 № 4616-VI, пункту 15 Ліцензійних умов провадження охоронної діяльності, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 18 листопада 2015 року № 960, частини першої статті 629, статей 901, 906 Цивільного кодексу України та частини першої статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» від 16.07.1999 № 996-XIV.

Розділ звіту «Пропозиції та рекомендації» на рівні Жовтоводської міської ради містить, серед іншого, пропозицію розглянути можливість залучення до охорони об`єктів територіальної громади поліції охорони МВС України або ліцензованих охоронних компаній з підтвердженою наявністю трудових ресурсів, а на рівні підприємств, установ та організацій, засновником яких є Жовтоводська міська рада, - забезпечити відшкодування зайво сплачених коштів фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 у встановленому законодавством порядку та не допускати укладення договорів із суб`єктами господарювання, що не мають підтвердженої наявності трудових ресурсів. Саме наведену констатацію порушення разом із пропозицією щодо залучення до охорони об`єктів громади поліції охорони або ліцензованих охоронних компаній позивач і просить визнати протиправною та скасувати.

На підтвердження своєї позиції позивач долучив до позовної заяви оголошення та звіт про договір про закупівлю, перелік змін до тендерної документації, договори про надання послуг з охорони, акти надання послуг, акти звіряння взаємних розрахунків і рахунки, а також довідки фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 від 24.01.2024 № 07 та від 17.12.2024 № 05.

З переліку змін до тендерної документації щодо проведення процедури відкритих торгів на закупівлю за предметом ДК 021:2015 «79710000-4 Охоронні послуги» (ідентифікатор закупівлі UA-2023-12-13-011446-a) вбачається, що в дислокації об`єктів охорони, викладеній у новій редакції, затвердженій рішенням уповноваженої особи від 04.01.2024 № 1, для об`єкта охорони - будівлі Виконавчого комітету Жовтоводської міської ради на бульварі Свободи, 33 у м. Жовті Води - визначено мінімальну кількість осіб персоналу охорони, задіяну для надання послуг, - 1 особа, графік (режим роботи) охорони - цілодобово у робочі, святкові, вихідні та передвихідні дні, вид охорони - фізична стаціонарна з обходом прилеглої території у неробочий час. Крім того, за цим самим об`єктом передбачено технічну охорону (тривожна сигналізація) та патрулювання на службовому транспорті кожні 6 годин у робочі, святкові, вихідні та передвихідні дні.

Довідкою від 24.01.2024 № 07 фізична особа-підприємець ОСОБА_1 як учасник закупівлі підтвердив наявність трьох охоронників, а довідкою від 17.12.2024 № 05 - наявність чотирьох охоронників, один з яких зазначений з покладанням функцій водія; усіх їх прийнято до штату наказами від 29.09.2023.

Вирішуючи справу по суті, надаючи правову оцінку спірним відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з такого.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII.

Відповідно до частини другої статті 2 Закону № 2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Згідно зі статтею 3 Закону № 2939-XII державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті.

Натомість за статтею 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, а результати ревізії викладаються в акті. Саме за наслідками інспектування та перевірки закупівель виникають відносини щодо пред`явлення, виконання та оскарження вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (частина четверта статті 2 Закону № 2939-XII), і саме законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються (частина друга статті 15 Закону № 2939-XII).

Механізм проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами державного фінансового аудиту місцевих бюджетів визначено Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 12 травня 2007 року № 698. Згідно з пунктом 3 цього Порядку основними завданнями аудиту є проведення аналізу та перевірки обґрунтованості планування надходжень і витрат місцевих бюджетів, стану їх виконання, законності, ефективності і результативності діяльності об`єктів аудиту на всіх стадіях бюджетного процесу, зокрема їх управлінських рішень, правильності ведення бухгалтерського обліку, достовірності фінансової та бюджетної звітності, а також розроблення пропозицій та рекомендацій щодо усунення виявлених під час аудиту недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Пунктом 25 Порядку № 698 встановлено, що пропозиції та рекомендації, які містяться у звіті, обов`язкові до розгляду об`єктом аудиту. За пунктом 26 цього Порядку об`єкт аудиту у визначений строк інформує орган Держаудитслужби про стан та результати розгляду пропозицій і рекомендацій, заплановані та вжиті заходи, спосіб виконання зазначених у звіті пропозицій та рекомендацій і результати їх впровадження, а за пунктом 27 орган Держаудитслужби проводить моніторинг стану врахування і виконання пропозицій та рекомендацій, відображених у звіті, та результатів їх впровадження.

Відповідно до пункту 19 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк. Обов`язковою ознакою акта індивідуальної дії є створення ним юридичних наслідків у формі виникнення, зміни чи припинення прав і обов`язків.

Зіставляючи наведені норми з установленими обставинами, суд виходить з того, що за наслідками державного фінансового аудиту бюджету Жовтоводської міської територіальної громади відповідач склав аудиторський звіт, а не вимогу про усунення виявлених порушень законодавства. Окремого документа під назвою «висновок», який позивач просить визнати протиправним та скасувати, законодавство за наслідками державного фінансового аудиту не передбачає: оскаржувана позивачем констатація є складовою частиною аудиторського звіту від 22.10.2025 № 040420-20/63. Не передбачено законодавством і прийняття за наслідками аудиторського звіту окремого рішення, яке покладало б на об`єкт аудиту обов`язок вчинити певні дії, на відміну від інспектування, кінцевим результатом якого є адресована об`єкту контролю обов`язкова до виконання вимога.

Зміст звіту в оскаржуваній частині це підтверджує. Відповідач зафіксував установлені аудитом обставини та надав пропозиції і рекомендації, серед яких - розглянути можливість залучення до охорони об`єктів територіальної громади поліції охорони МВС України або ліцензованих охоронних компаній з підтвердженою наявністю трудових ресурсів. За своїм змістом це саме рекомендація, а не владний припис: пунктом 25 Порядку № 698 прямо встановлено, що пропозиції та рекомендації звіту є обов`язковими до розгляду об`єктом аудиту, а не до безумовного виконання. Жодного обов`язку розірвати укладені договори, відмовитися від послуг конкретного надавача чи повернути кошти до бюджету на позивача звітом не покладено, строку виконання такого обов`язку не встановлено, заходів впливу за порушення бюджетного законодавства до позивача не застосовано.

Про відсутність владного припису свідчить і позиція самого позивача, який у позовній заяві зазначив, що відповідач не зобов`язав його відшкодувати завдані збитки, обмежившись посиланням на наявність порушення та необхідність усунути виявлені порушення, без визначення способу реалізації.

Отже, оскаржувана констатація не стосується прав або інтересів позивача у значенні пункту 19 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, не породжує, не змінює і не припиняє його прав та обов`язків, а тому не є індивідуальним актом і не є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке може бути визнане протиправним та скасоване судом. Своєї дії такий висновок виконанням не вичерпує, оскільки виконанню він не підлягає; доказів його виконання або примусової реалізації матеріали справи не містять. Передбаченим статтею 13 Закону № 2939-XII правом на оскарження дій або бездіяльності посадових осіб органу державного фінансового контролю позивач не скористався, а заперечення проти проекту звіту він реалізував у передбачений Порядком № 698 спосіб - шляхом підписання протоколу узгодження з коментарями (зауваженнями), відповіді на які включено до звіту.

Такий підхід узгоджується з висновком, викладеним у постанові Третього апеляційного адміністративного суду від 09 березня 2026 року у справі № 160/22047/25, копію якої долучено відповідачем до відзиву. У тій справі, предметом якої було визнання протиправними та скасування висновків до звіту Східного офісу Держаудитслужби про результати державного фінансового аудиту бюджету міської територіальної громади, суд апеляційної інстанції скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове рішення про відмову в задоволенні позову, зазначивши, що по своїй суті аудиторський звіт є лише засобом фіксації виявлених контролюючим органом недоліків, констатуючою частиною аудиторського звіту є «Пропозиції та рекомендації», які є не вимогами, а лише рекомендаціями (пропозиціями), а тому такий звіт неможливо вважати рішенням, яке породжує, змінює або припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, і він не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України.

У цій же постанові суд апеляційної інстанції вказав, що незгода позивача як підконтрольного суб`єкта з висновками звіту не є підставою для їх судового оскарження, а висновки, викладені у звіті, можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень чи дій, в основу яких покладені висновки цього звіту. При цьому суд апеляційної інстанції врахував роз`яснення об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, наведене у постанові від 02 жовтня 2020 року у справі № 808/1422/17, про те, що право на звернення до суду за наслідками проведеної аудиторської перевірки може бути реалізоване, якщо права, свободи чи законні інтереси особи порушені.

Суд поділяє наведений підхід, оскільки він ґрунтується на тих самих положеннях Закону № 2939-XII і Порядку № 698, які підлягають застосуванню у цій справі, та стосується документа тієї самої правової природи - висновків аудиторського звіту про результати державного фінансового аудиту бюджету міської територіальної громади, складеного тим самим органом державного фінансового контролю.

Правові позиції Верховного Суду, на які посилається позивач, стосуються іншої правової ситуації - правомірності обов`язкових до виконання вимог органу державного фінансового контролю, пред`явлених підконтрольним суб`єктам за наслідками інспектування (ревізії). Такі вимоги дійсно наділені рисами акта індивідуальної дії, оскільки покладають на адресата обов`язок визначеної поведінки. У цій же справі вимоги відповідачем не пред`являлося, а державний фінансовий контроль здійснено у формі аудиту, а не ревізії, тому зазначені висновки до спірних відносин не застосовні. З цих же причин суд не бере до уваги посилання позивача на положення Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550: цей Порядок регулює проведення інспектування, тоді як у спірних відносинах проводився державний фінансовий аудит місцевого бюджету, механізм якого визначено Порядком № 698.

З огляду на викладене обраний позивачем спосіб захисту у вигляді визнання протиправним та скасування висновку є неналежним, оскільки скасуванню підлягає акт, що породжує юридичні наслідки, а оскаржувана констатація таких наслідків не породжує. Наведене є самостійною та достатньою підставою для відмови в задоволенні позову.

Водночас, оскільки позивач оспорює і саму правильність зафіксованих аудитом обставин, суд перевірив, чи відповідає констатація відповідача матеріалам справи, та виходить з такого.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю. Пунктом 6 цього Положення Держаудитслужбі надано право перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси та інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур закупівель, а також проводити зустрічні звірки з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків.

Ключовим для перевірки оскаржуваної констатації є співвідношення обсягу охоронних послуг, передбаченого документами закупівлі та договорами, з кількістю персоналу охорони, який надавач послуг фактично мав.

Переліком змін до тендерної документації щодо закупівлі UA-2023-12-13-011446-a для об`єкта охорони - будівлі Виконавчого комітету Жовтоводської міської ради - визначено фізичну стаціонарну охорону з обходом прилеглої території у неробочий час за графіком «цілодобово у робочі, святкові, вихідні та передвихідні дні», а також технічну охорону і патрулювання на службовому транспорті кожні 6 годин. Зазначена в тій самій дислокації мінімальна кількість осіб персоналу охорони, задіяна для надання послуг, - одна особа - означає мінімальну кількість охоронців, одночасно присутніх на посту, а не загальну кількість працівників, потрібних для виконання договору. За нормальної тривалості робочого часу, яка не може перевищувати 40 годин на тиждень (стаття 50 Кодексу законів про працю України), та щотижневого безперервного відпочинку тривалістю не менш як сорок дві години (стаття 70 цього Кодексу) цілодобове безперервне чергування одного поста протягом року об`єктивно не може забезпечуватися однією особою і потребує кількох працівників навіть за умови запровадження підсумованого обліку робочого часу (стаття 61 названого Кодексу). Саме з цього виходив і відповідач, застосувавши Методику розрахунку чисельності окремих категорій працівників на основі норм з праці та Міжгалузеві норми чисельності робітників, що обслуговують громадські будівлі.

Матеріалами справи підтверджується, що за досліджуваний період фізична особа-підприємець ОСОБА_1 мав договірні зобов`язання з охорони перед багатьма замовниками Жовтоводської територіальної громади на загальну суму 15 369,69 тис. грн. Водночас довідками самого підприємця від 24.01.2024 № 07 та від 17.12.2024 № 05, долученими до позовної заяви, підтверджено наявність у нього відповідно трьох і чотирьох охоронників. Ці дані узгоджуються з інформацією Головного управління ДПС у Дніпропетровській області від 01.08.2025 № 37858/5/04-36-24-15-11 про кількість штатних працівників і працівників за цивільно-правовими договорами. Отже, документи, якими позивач намагається спростувати висновок аудиту, насправді його підтверджують: наявної у надавача послуг кількості персоналу охорони об`єктивно не вистачало для цілодобової фізичної охорони об`єктів усіх замовників громади одночасно.

Довід позивача про те, що відомості Головного управління ДПС не охоплюють осіб, які не є штатними працівниками і з якими не укладено цивільно-правових договорів, суд відхиляє. Згідно з частиною першою статті 11 Закону України «Про охоронну діяльність» персоналом охорони можуть бути дієздатні громадяни України, які досягли 18-річного віку, пройшли відповідне навчання або професійну підготовку, уклали трудовий договір із суб`єктом господарювання та подали визначені цією нормою документи. Пунктом 15 Ліцензійних умов провадження охоронної діяльності, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 18 листопада 2015 року № 960, прямо передбачено, що охоронники, охоронці повинні входити до штату суб`єкта охоронної діяльності та відповідати кваліфікаційним вимогам, а рівень відповідності цим вимогам документально підтверджується згідно із законодавством. Тому особи, які не перебувають у штаті суб`єкта охоронної діяльності, взагалі не можуть правомірно залучатися до охоронних заходів, і посилання на можливу наявність таких осіб висновок аудиту не спростовує.

Безпідставним є і довід позивача про неможливість зробити висновок без проведення зустрічної перевірки надавача послуг. Проведення зустрічних звірок є правом органу державного фінансового контролю, а не обов`язковою передумовою фіксації виявлених аудитом обставин, і законодавство не обмежує цей орган у використанні офіційної інформації інших державних органів. До того ж відповідач ґрунтувався не лише на інформації податкового органу, а й на документах самої закупівлі, договорах, актах надання послуг та довідках надавача послуг. Натомість позивач, стверджуючи про більшу кількість залучених до охорони осіб, жодного доказу цього - штатного розпису підприємця, наказів про прийняття на роботу, табелів обліку робочого часу, посвідчень персоналу охорони - суду не надав.

Довід позивача про те, що на інших об`єктах визначено технічну охорону та патрулювання, які не потребують постійної присутності більшої кількості працівників, висновку аудиту також не спростовує. Сам позивач підтверджує, що фізична охорона за графіком «цілодобово» здійснювалася, а патрулювання на службовому транспорті кожні 6 годин так само потребує залучення персоналу охорони і транспорту реагування. Крім того, зафіксоване аудитом завищення вартості охоронних послуг стосується не одного об`єкта, а сукупності замовників територіальної громади, перед якими надавач послуг мав одночасні зобов`язання.

Не спростовує констатації відповідача і довід про чинність тендерної документації та договорів, про прийняття послуг за актами і відсутність претензій між сторонами. Державний фінансовий аудит оцінює законність та ефективність використання бюджетних коштів, а не дійсність правочинів; фіксація у звіті обставин зайвої сплати коштів не змінює і не припиняє договірних відносин сторін та не є визнанням договорів недійсними. Підписання ж актів надання послуг саме по собі не підтверджує фактичного надання послуг в обсязі, передбаченому договорами, якщо надавач не мав для цього необхідної кількості персоналу охорони.

Довід про те, що дані аудиту не підтверджують залучення до охоронних заходів осіб, які не подали документів, необхідних для влаштування на роботу, або не відповідають кваліфікаційним вимогам, як це заборонено пунктом 10 частини першої статті 10 Закону України «Про охоронну діяльність», суд також відхиляє. Висновок відповідача ґрунтується на невідповідності між обсягом охоронних послуг, передбачених договорами, і кількістю персоналу охорони, що перебував у штаті надавача. За такої невідповідності охоронні заходи або не здійснювалися в повному обсязі, за який сплачено бюджетні кошти, або здійснювалися особами, належність яких до персоналу охорони і відповідність яких кваліфікаційним вимогам документально не підтверджені. Обидва варіанти підтверджують обґрунтованість зафіксованого аудитом порушення, а не спростовують його.

Довід позивача про неконкретизованість оскаржуваного висновку стосується вимоги про усунення виявлених порушень, якої відповідач не пред`являв, а тому предмета для оцінки не має. Пропозиція розглянути можливість залучення до охорони об`єктів територіальної громади поліції охорони МВС України або ліцензованих охоронних компаній з підтвердженою наявністю трудових ресурсів за своїм змістом є рекомендацією, спосіб і доцільність урахування якої визначає сам орган місцевого самоврядування, і вона не зобов`язує позивача розривати чинні договори.

Підсумовуючи, суд доходить висновку, що твердження позивача про протиправність оскаржуваного висновку не доведені: встановлені аудитом обставини підтверджуються документами самої закупівлі, договорами та довідками надавача послуг, долученими позивачем, а також офіційною інформацією податкового органу, і відповідач діяв у межах повноважень, наданих йому Законом № 2939-XII та Положенням про Державну аудиторську службу України.

Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно зі статтею 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості; суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в порядку, передбаченому цим Кодексом, і не може виходити за межі позовних вимог.

За частинами першою та другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу; в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні; жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили; суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Оцінивши наявні у справі докази в їх сукупності, суд дійшов висновку, що відповідач як суб`єкт владних повноважень довів правомірність своїх дій, а позовні вимоги є необґрунтованими і задоволенню не підлягають.

Керуючись ст. ст. 243-246, 250, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

У задоволенні позовної заяви Жовтоводської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя О.В. Єфанова