Рішення № 140111103, 28.09.2026, Полтавський окружний адміністративний суд

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 вересня 2026 року м. ПолтаваСправа № 440/423/25

Полтавський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Удовіченка С.О., розглянув за правилами спрощеного позовного провадження без участі сторін справу за адміністративним позовом Заступника керівника Полтавської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, Державного агенства лісових ресурсів України до Коломацької сільської ради Полтавського району Полтавської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

В С Т А Н О В И В:

Заступник керівника Полтавської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства , Державного агенства лісових ресурсів України звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Коломацької сільської ради Полтавського району Полтавської області в якій просить:

Визнати протиправною бездіяльність Коломацької сільської ради Полтавського району Полтавської області щодо невинесення на розгляд сесії ради подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28.12.2023 № 02-28/1019 в частині віднесення земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення площею 5,8268 га кадастровий номер 5324080500:00:018:0047, площею 12,8932 га кадастровий номер 5324082700:00:003:0085 та площею 5,5907 га кадастровий номер 5324082700:00:011:0037 до самозаліснених у порядку, визначеному ч. ч. 2, З, 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України.

Зобов`язати Коломацьку сільську раду Полтавського району Полтавської області розглянути на сесії Коломацької сільської ради подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28.12.2023 № 02-28/1019 в частині віднесення земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення площею 5,8268 га кадастровий номер 5324080500:00:018:0047, площею 12,8932 га кадастровий номер 5324082700:00:003:0085 та площею 5,5907 га кадастровий номер 5324082700:00:011:0037 до самозаліснених та прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення площею 5,8268 га кадастровий номер 5324080500:00:018:0047, площею 12,8932 га кадастровий номер 5324082700:00:003:0085 та площею 5,5907 га кадастровий номер 5324082700:00:011:0037 до самозаліснених у порядку, визначеному ч. ч. 2, 3, 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України.

Позов обґрунтований тим, що з метою збереження самосійних лісів та подальшого ведення лісового господарства, Північно-Східним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства скеровано до Коломацької сільської територіальної громади подання від 28.12.2023 №02-28/1019 щодо віднесення земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення площею 5,8268 га кадастровий номер 5324080500:00:018:0047, площею 12,8932 га кадастровий номер 5324082700:00:003:0085 та площею 5,5907 га кадастровий номер 5324082700:00:011:0037 до самозаліснених. Прокурор вважає, що Коломацькою сільською радою Полтавського району Полтавської області у порушення вимог статті 57-1 Земельного кодексу України, вимог Лісового кодексу України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" допущено бездіяльність, що полягає у не розгляді на сесії сільської ради подання Північно-Східного міжрегіонального управлінню лісового та мисливського господарства від 28.12.2023 №02-28/1019 щодо віднесення земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення площею 5,8268 га кадастровий номер 5324080500:00:018:0047, площею 12,8932 га кадастровий номер 5324082700:00:003:0085 та площею 5,5907 га кадастровий номер 5324082700:00:011:0037 до самозаліснених. Вказує, що така бездіяльність суперечить інтересам держави у сфері охорони самосійних лісів. У зв`язку з невжиттям компетентними органами заходів, спрямованих на захист інтересів держави у сфері охорони самосійних лісів, прокурор звернувся до суду з даним позовом..

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 20.01.2025 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі №440/423/25 за позовом Заступника керівника Кременчуцької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства до Коломацької сільської ради Полтавського району Полтавської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

06.02.2025 до суду надійшли додаткові пояснення Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства /а.с. 140-142/, у яких позивач просить задовольнити позов, посилаючись на те, що Північно-Східне міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства(далі - Управління) зверталося з поданням 28.12.2023 № 02-28/1019 в частині віднесення земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення площею 5,8268 га кадастровий номер 5324080500:00:018:0047, площею12,8932 га кадастровий номер 5324082700:00:003:0085 та площею 5,5907 га кадастровий номер 5324082700:00:011:0037 до самозалісених у порядку, визначеному ч. ч. 2, З, 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України, але на даний час питання визначення цільового призначення, зазначених земельних ділянок до самозалісених не вирішено.

13.02.2025 до суду надійшов відзив Полтавської міської ради на позовну заяву /а.с. 143-146/, у якій представник відповідача просить відмовити у задоволенні адміністративного позову, посилаючись на те, що рішенням 38 сесії 8 скликання Коломацької сільської ради Полтавського району Полтавської області від 24 грудня 2024 року створено комісію для вивчення можливості віднесення земельних ділянок до самозаліснених на території Коломацької сільської ради Полтавського району Полтавської області та затверджено її персональний склад. Здійснити заходи щодо можливості віднесення земельних ділянок до самозаліснених на території Коломацької сільської ради до 01.07.2025 року. Вважає, що в діях відповідача відсутні ознаки протиправної бездіяльності, оскільки Коломацькою сільською радою вживаються заходи (з`ясування, які саме земельні ділянки просить управління віднести до самозаліснених земельних ділянок; створення комісії для обстеження вказаних земельних ділянок; обстеження земельних ділянок на предмет їх ймовірного самозаліснення; з`ясування факту чи не перебувають вказані ділянки у постійному користуванні державних чи комунальних підприємств) задля належного винесення проекту рішення на засідання сесії сільської ради та належного розгляду клопотання Північно-східного міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства на сесії сільської ради з прийняттям рішення про віднесення земель до самозалісених у відповідності до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні. Не вчинення вказаних вище заходів відповідачем унеможливлює прийняття на сесії Коломацької сільської ради рішення про віднесення земельних ділянок, перерахованих у поданні Північно-східного міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства до переліку самозаліснених земельних ділянок.

13.02.2025 до суду надійшли додаткові пояснення Державного агентства лісових ресурсів України /а.с. 165-167/, у яких позивач просить задовольнити позовну заяву, посилаючись на те, що Північно-Східне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства здійснювало всі відповідні дії щодо віднесення залісених земельних до самозалісених земель відповідно до чинного законодавства, яке встановлює збільшення лісистості на території України та звернулося з відповідним поданням від 28.12.2023 щодо віднесення залісених земельних до самозалісених, однак Коломацькою сільською радою усупереч вимогам статті 57-1 Земельного кодексу України та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" подання не виносилося на розгляд сесії ради, натомість відповідь надано листом від 23.09. № 02.1.1-40/587, у якому було зазначено, що в бюджеті сільської ради відсутні кошти на виготовлення будь-якої технічної документації.

17.02.2025 до суду надійшла відповідь на відзив /а.с. 168-175/, у якій зазначено, що подання Північно-Східного МУЛГМ, і фактичний стан земель, зазначених у вказаному поданні, свідчать, що ці угіддя є самозалісеними, а тому Коломацька сільська рада протиправно не винесла на розгляд сесії питання щодо розгляду вказаного подання та не прийняла рішення щодо віднесення цих земель до самозалісених. Вважає, що відповідач у спірних відносинах діяв не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, визначені чинним законодавством, чим допустив протиправну бездіяльність.

Відповідач правом на подання заперечень на відповідь на відзив не скористався.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 28.04.2025 позовну заяву Заступника керівника Кременчуцької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, Державного агентства лісових ресурсів України до Коломацької сільської ради Полтавського району Полтавської області про визнання дій та бездіяльності протиправними та зобов`язання вчинити певні дії залишено без розгляду.

Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 16.07.2025 апеляційну скаргу В.о. керівника Полтавської окружної прокуратури задоволено, ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 28.04.2025 скасовано, справу №440/423/25 направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.

13.08.2025 справа №440/423/25 надійшла до Полтавського окружного адміністративного суду.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 18.08.2025 адміністративну справу за позовом Заступника керівника Полтавської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства , Державного агенства лісових ресурсів України до Коломацької сільської ради Полтавського району Полтавської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії прийнято до провадження.

Справу розглянуто судом за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін відповідно до пункту 10 частини шостої статті 12 та частини п`ятої статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України.

Фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося на підставі частини четвертої статті 229 КАС України.

Дослідивши письмові докази, суд встановив такі обставини та відповідні до них правовідносини.

На території Коломацької сільської територіальної громади Полтавського району Полтавської області було виявлено самозалісені земельні ділянки комунальної власності з кадастровими номерами: 5324080500:00:018:0047 площею 5.8268 га; 5324082700:00:003:0085 площею 12,8932 га; 5324082700:00:011:0037 площею 5,5907 га.

Північно-Східним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства направлено Коломацької сільської територіальної громади подання від 28.12.2023 №02-28/1019, яким запропоновано прийняти рішення про віднесення земельних ділянок до самозалісених згідно чинного законодавства. До подання від 28.12.2023 №02-28/1019 було додано викопіювання самозалісеної земельної ділянки площею 5,8268 га кадастровий номер 5324080500:00:018:0047, площею 12,8932 га кадастровий номер 5324082700:00:003:0085 та площею 5,5907 га кадастровий номер 5324082700:00:011:0037 /а.с.37-40/

28.11.2024 Полтавською окружною прокуратурою Полтавської області до Сільського голови Коломацької сільської ради Євгену Почекуну направлено лист від 28.11.2024 № 55-75-18007ВИХ-24, яким просив повідомити результати розгляду подання Управління Північно-Східного МУЛМГ від 28.12.2023 № 02-28/1019, згідно яких остаточну відповідь не надано, винесено питання на розгляд сесії, прийнято рішення про їх задоволення або відмову віднесенні земельних ділянок до самозалісених земель, надавши копії підтверджуючих документів (відповіді, рішення тощо). із зазначенням кадастрових номерів земельних ділянок, площі, цільового призначення, інших даних ідентифікації земельних ділянок.

На вказаний лист виконавчий комітет Коломацької сільської ради Полтавського району Полтавської області повідомив листом від 11.12.2024 № 21370-24 про те, що в кінці грудня 2024 року Коломацькою сільською радою планується проведення чергової сесії сільради. На засіданні сесії буде винесено питання «Про створення комісії для вивчення можливості віднесення земельних ділянок до самозаліснених на території Коломацької сільської ради Полтавського району Полтавської області».

24.12.2024 Рішенням тридцять восьмої сесії Коломацької сільської ради Полтавського району Полтавської області восьмого скликання «Про створення комісії для вивчення можливості віднесення земельних ділянок до самозаліснених на території Коломацької сільської ради Полтавського району Полтавської області» вирішено створити комісію для вивчення можливості віднесення земельних ділянок до самозаліснених на території Коломацької сільської ради Полтавського району Полтавської області та здійснити заходи щодо можливості віднесення земельних ділянок до самозаліснених на території Коломацької сільської ради у строк до 01.07.2025.

Вважаючи, що Коломацькою сільською радою Полтавського району Полтавської області допущено бездіяльність, що полягає у не винесенні на розгляд сесії міської ради подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28.12.2023 №02-28/1019 в частині щодо віднесення земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення площею 5,8268 га кадастровий номер 5324080500:00:018:0047, площею 12,8932 га кадастровий номер 5324082700:00:003:0085 та площею 5,5907 га кадастровий номер 5324082700:00:011:0037 до самозаліснених у порядку, визначеному частинами 2, 3, 5 статті 57-1 Земельного кодексу України, заступник керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України та Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства звернувся до суду з позовом у цій справі.

Щодо права прокурора звернутися до суду в інтересах держави у цій справі суд зазначає наступне.

Відповідно до частин третьої-четвертої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Держлісагентство є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства (пункт 1 Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 2014 р. № 521) (далі Положення № 521), здійснює державне управління в галузі ведення лісового і мисливського господарства, а також державного контролю за дотриманням вимог нормативно-правових актів щодо ведення лісового господарства (крім державного контролю з карантину рослин та у сфері захисту рослин) (підпункт 4 пункту 4 Положення № 521); здійснює моніторинг лісів та приймає рішення про віднесення лісів до відповідної категорії (підпункт 8-9 пункту 4 Положення № 521).

Держлісагентство здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7 Положення № 521).

Завданням Міжрегіональних управлінь лісового та мисливського господарства є реалізація повноважень Держлісагентства у сфері лісового та мисливського господарства на території декількох адміністративно-територіальних одиниць, визначених Держлісагентством (пункт 3 Положення про міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів України, затверджене наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 29 вересня 2022 року № 404, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 13 жовтня 2022 р. за № 1231/38567) (далі Положення № 404), здійснюють державний контроль за дотриманням вимог нормативно-правових актів щодо ведення лісового господарства (крім державного контролю з карантину рослин та у сфері захисту рослин); організовують: збір інформації для ведення лісовпорядкування, обліку лісів, державного лісового кадастру та державного кадастру мисливських тварин, що перебувають на території України; забезпечують: організацію ведення лісовпорядкування та впорядкування мисливських угідь (пункт 4 Положення № 404).

Водночас частина третя статті 57-1 Земельного кодексу України (далі ЗК УКраїни) передбачає, що рішення про віднесення земельної ділянки до самозалісеної приймається органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування на підставі подання територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, яким є відповідне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства.

Таким чином, саме на міжрегіональні управління покладено обов`язок ініціювати процедуру віднесення земельних ділянок до самозалісених шляхом підготовки та направлення матеріалів (подань), що є обов`язковою передумовою для прийняття рішення органом місцевого самоврядування.

При цьому, обов`язок органу місцевого самоврядування полягає не у вирішенні питання «доцільності» віднесення земельної ділянки до самозалісеної, а у виконанні передбаченої законом процедури віднесення таких земель, що слідує зі статті 57-1 ЗК України та статті 1 ЛК України.

Лісовий кодекс України (далі ЛК України), ЗК України, Положення № 521 та № 404 прямо не визначають повноваження Держлісагентства чи Міжрегіональних управлінь лісового та мисливського господарства звертатися до суду з позовами до органу місцевого самоврядування у разі неприйняття рішення про віднесення земельних ділянок до категорії самозалісених.

Проте Верховний Суд неодноразово звертав увагу судів на те, що положеннями нормативно-правових актів, які визначають організацію та діяльність центральних органів виконавчої влади, не можуть встановлюватися конкретні предмети і підстави позовів, з якими відповідний уповноважений орган має право звертатися до суду. Визначення у таких підзаконних актах вичерпного переліку позовних вимог об`єктивно призвело б до неправомірного обмеження повноважень органу у виборі належного способу захисту та фактичного унеможливлення реалізації покладеного на нього обов`язку щодо забезпечення судового захисту інтересів держави. Подібні висновки викладені у постановах Верховного Суду від 19 серпня 2020 року у справі № 923/449/18, від 25 лютого 2021 року у справі № 912/9/20 та від 18 червня 2021 року у справі № 927/491/19.

До цього Велика Палата Верховного Суду висловлювала правову позицію про те, що центральні органи виконавчої влади можуть звертатися до суду щодо зобов`язання особи виконати їх рішення, ураховуючи публічний інтерес у розгляді таких спорів (постанови від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17, від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17).

Держлісагентство як центральний орган виконавчої влади реалізує державну політику у сфері лісового господарства, а Міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства як територіальні органи Держлісагентства діють від його імені та в межах наданих повноважень, безпосередньо реалізуючи державну політику на місцях.

Територіальні органи Держлісагентства формують подання, яке, відповідно до частини третьої статті 57-1 ЗК України, є підставою для ухвалення органом місцевого самоврядування рішення про віднесення земельної ділянки до самозалісеної.

У сфері збереження лісового фонду та самозалісених земель право Держлісагентства та його міжрегіональних управлінь на звернення до адміністративного суду випливає з їхніх публічно-владних (контрольних) повноважень і є належним способом захисту суспільного інтересу.

Така можливість кореспондується з вимогами частини третьої статті 57-1 ЗК України, яка покладає на органи місцевого самоврядування обов`язок приймати рішення на підставі подання відповідного територіального органу у сфері лісового господарства.

Відсутність прямої згадки про судовий захист у підзаконних актах (Положення № 521, Положення № 404) не може бути підставою для повернення позовної заяви чи відмови у відкритті провадження, якщо позов спрямований на захист інтересів держави (суспільного інтересу) від бездіяльності іншого суб`єкта владних повноважень. Оцінка обґрунтованості позовних вимог у такому разі здійснюється до стадії розгляду справи по суті.

Контроль за виконанням зазначених повноважень органів місцевого самоврядування здійснюється у межах компетенції Держлісагентством та його територіальними органами, які, діючи від імені держави, можуть ініціювати звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування з метою забезпечення реалізації вимог частини третьої статті 57-1 ЗК України.

Конституційний Суд України у Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 роз`яснив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Частина третя статті 23 Закону № 1697-VII визначає виключні випадки представництва прокурором інтересів держави в суді: у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв`язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), згідно з Рішенням Конституційного Суду № 6-р(II)/2025 від 03.12.2025. Окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23, визнані неконституційними, втрачають чинність із 1 січня 2027 року.

Велика Палата Верховного Суду у пунктах 37-39, 45 постанови від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 сформулювала загальні умови для звернення прокурора замість органу державної влади (орган місцевого самоврядування), який не здійснює свої відповідні повноваження для захисту інтересів держави:

- прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу;

- бездіяльність означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк;

- звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення;

- невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо;

- прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Рекомендації CM/Rec (2012) 11 Ради Європи «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції» (The role of public prosecutors outside the criminal justice system Recommendation CM/Rec(2012)11 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 19 September 2012 and explanatory memorandum) допускають участь прокурора у судових провадженнях поза межами кримінального процесу, якщо це необхідно для захисту суспільних інтересів і не порушує права сторін.

«Інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Велика Палата Верховного Суду у постановах від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18 та від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17 визначила «інтерес держави» як важливої для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації.

У випадках, коли уповноважений орган державної влади фактично не вживає заходів судового захисту, прокурор на підставі частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII та частини четвертої статті 53 КАС України набуває право на звернення до суду в інтересах держави з метою відновлення порушених прав та інтересів.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність підстав для представництва інтересів держави відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, вказавши на те, що листами від 19.12.2024 Полтавська окружна прокуратура повідомила Держлісагентство та Північно-Східне МУЛМГ про бездіяльність Коломацької сільської ради щодо віднесення комунальної власності сільськогосподарського призначення площею 5,8268 га кадастровий номер 5324080500:00:018:0047, площею12,8932 га кадастровий номер 5324082700:00:003:0085 та площею 5,5907 га кадастровий номер 5324082700:00:011:0037 до самозалісених. В указаних листах Полтавська окружна прокуратура прохала повідомити, чи вживалися цими органами державної влади заходи для захисту порушених інтересів держави.

Згідно із інформацією наданою Держлісагентством від 23.12.2024 за №21996-24, заходи для усунення вказаних порушень закону в судовому порядку ним не вживалися. Аналогічно за інформацією Північно-Східного МУЛМГ від 23.12.2024 за № 02-27/1068-24, заходи для усунення порушень закону в судовому порядку ним також не вживалися. Таким чином, Держлісагентство та Північно-Східне МУЛМГ як органи державної влади, уповноважені на захист інтересів держави у сфері охорони самосійних лісів, не здійснювали захист таких інтересів, що свідчить про їх бездіяльність та наявність підстав для вжиття прокурором заходів представницького характеру в інтересах держави в особі цих органів.

Отже, суд доходить висновку, що позовна заява Прокурора містить посилання на норми законодавства, докази листування з Держлісагентством та Північно-Східним МУЛМГ та обґрунтування суспільно значущого характеру порушення.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам та відповідним доводам учасників справи, суд дійшов таких висновків.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави (частини 1 статті 1 Земельного кодексу України).

Статтею 2 Земельного кодексу України визначено, що земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади. Об`єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).

Частиною 1 статті 3 Земельного кодексу України визначено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Указом Президента України від 07 червня 2021 року № 228/2021 "Про деякі заходи щодо збереження та відтворення лісів" з метою збереження лісового фонду України, належного захисту і відтворення лісів, створення сприятливих умов для ведення лісового господарства на засадах сталого розвитку з урахуванням природних та економічних умов, забезпечення прав громадян на безпечне довкілля постановлено започаткувати з 2021 року реалізацію екологічної ініціативи «Масштабне залісення України».

Законом України від 20 червня 2022 року № 2321-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів", який набрав чинності 10.07.2022, главу 11 Земельного кодексу України доповнено статтею 57-1 такого змісту:

"Стаття 57-1. Самозалісені землі

1. Самозалісена ділянка - це земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом.

2. Віднесення земельної ділянки приватної власності до самозалісеної ділянки здійснюється її власником, а щодо земельних ділянок державної та комунальної власності - органом, який здійснює розпорядження нею.

Віднесення земельної ділянки, що перебуває у користуванні, заставі, до самозалісеної ділянки здійснюється за погодженням із землекористувачем, заставодержателем.

Рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.

3. Віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки здійснюється шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомостей про належність всіх її угідь до угідь самозалісеної ділянки. Земельна ділянка вважається самозалісеною ділянкою з дня внесення зазначених відомостей до Державного земельного кадастру.

4. Віднесення земельної ділянки, сформованої як об`єкт цивільних прав, відомості про яку внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється без розроблення документації із землеустрою.

5. Віднесення земельної ділянки, несформованої як об`єкт цивільних прав, а також земельної ділянки, сформованої як об`єкт цивільних прав, але відомості про яку не внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється відповідно до документації із землеустрою, на підставі якої відомості про земельну ділянку вносяться до Державного земельного кадастру".

Відповідно до Конституції України систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Згідно з частиною 1 статті 10 цього Закону сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема, вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Положеннями статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності не рідше ніж один раз на місяць.

Сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради.

Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Протоколи сесій сільської, селищної, міської ради, прийняті нею рішення підписуються особисто сільським, селищним, міським головою, районної у місті, районної, обласної ради - головою відповідної ради, у разі їх відсутності - відповідно секретарем сільської, селищної, міської ради, відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради, а у випадках, передбачених частинами сьомою та дев`ятою цієї статті, - депутатом ради, який за дорученням депутатів головував на її пленарному засіданні.

Частинами 1, 2, 3 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

Частиною 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Таким чином, розгляд та вирішення питання про віднесення або про відмову у віднесенні земельних ділянок до самозалісених ділянок за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства приймається органом місцевого самоврядування виключно на пленарному засіданні сільської, селищної, міської ради у формі рішення та не може оформлятися листами у відповідь на подання.

Проте, Коломацька сільська рада Полтавського району Полтавської області всупереч вимогам статей 26, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та статті 57-1 Земельного кодексу України (у редакції Закону № 2321-IX від 20.06.2022) не розглянула подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28.12.2023 №02-28/1019 на пленарному засіданні Полтавської міської ради та за результатами такого розгляду не прийняла акт у формі рішення.

Проаналізувавши вищенаведене, суд зауважує, що оскільки вирішення питання віднесення земельних ділянок до самозалісених відноситься до компетенції ради (відповідача у справі), тому у будь-якому випадку подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства мало бути винесено на розгляд та обговорення цієї ради на пленарному засіданні з прийняття рішення чи про віднесення земельної ділянки до самозалісених, чи про відмову у віднесенні земельної ділянки до самозалісених з зазначенням конкретних причин та обставин, що відповідачем в межах цих правовідносин вчинено не було.

Також суд зазначає, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень необхідно розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Водночас для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість і межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.

Таким чином, сама по собі бездіяльність - це триваюча пасивна поведінка суб`єкта, яка виражається у формі невчинення дії (дій), яку він зобов`язаний був і міг вчинити. Тобто бездіяльність не має чітко окреслених часових меж, а саме явище бездіяльності є триваючим.

При цьому, бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути визнана протиправною адміністративним судом лише у випадку, якщо відповідач ухиляється від вчинення дій, які входять до кола його повноважень та за умови наявності правових підстав для вчинення таких дій.

Враховуючи те, що відповідач подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства не виносив на розгляд сесії ради (у пленарне засідання), суд дійшов висновку про те, що в цьому випадку має місце протиправна бездіяльність Коломацької сільської ради Полтавського району Полтавської області.

Що стосується доводів відповідача про те, що ним прийнято рішення від 24.12.2024 «Про створення комісії для вивчення можливості віднесення земельних ділянок до самозаліснених на території Коломацької сільської ради Полтавського району Полтавської області», суд зазначає наступне.

Суд зазначає, що факт прийняття рішення від 24.12.2024 «Про створення комісії для вивчення можливості віднесення земельних ділянок до самозаліснених на території Коломацької сільської ради Полтавського району Полтавської області» не спростовує встановлених у цій справі обставин щодо бездіяльності відповідача, яка мала місце станом на момент звернення прокурора до суду із вище вказаними позовними вимогами.

Також суд не враховує доводи відповідача про те, що ним вживаються заходи для належного винесення проекту рішення на засідання сесії сільської ради та належного розгляду клопотання Північно-східного міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства на сесії сільської ради з прийняттям рішення про віднесення земель до самозалісених, а саме: з`ясування, які саме земельні ділянки просить управління віднести до самозаліснених земельних ділянок; створення комісії для обстеження вказаних земельних ділянок; обстеження земельних ділянок на предмет їх ймовірного самозаліснення; з`ясування факту чи не перебувають вказані ділянки у постійному користуванні державних чи комунальних підприємств, оскільки жодних доказів на підтвердження вказаних тверджень до суду не надано.

Щодо позовних вимог в частині зобов`язання відповідача прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення площею 5,8268 га кадастровий номер 5324080500:00:018:0047, площею 12,8932 га кадастровий номер 5324082700:00:003:0085 та площею 5,5907 га кадастровий номер 5324082700:00:011:0037 до самозаліснених у порядку, визначеному ч. ч. 2, 3, 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України, суд зазначає наступне.

Завданням адміністративного судочинства, відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Тобто, за змістом вказаної правової норми, адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями визначеними статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Таким чином адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Так, дискреційні повноваження - це комплекс прав і зобов`язань представників влади як на державному, так і на регіональному рівнях, у тому числі представників суспільства, яких уповноважили діяти від імені держави чи будь-якого органу місцевого самоврядування, що мають можливість надати повного або часткового визначення і змісту, і виду прийнятого управлінського рішення.

Тобто дискреційні повноваження - це законодавчо встановлена компетенція владних суб`єктів, яка визначає ступінь самостійності її реалізації з урахуванням принципу верховенства права; ці повноваження полягають в застосуванні суб`єктами адміністративного розсуду при здійсненні дій і прийнятті рішень.

Отже, у разі відсутності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту не можна вважати втручанням у дискреційні повноваження, адже саме такий спосіб захисту порушеного права є найбільш ефективним та направлений на недопущення свавілля в органах влади.

Відповідно до Рекомендацій Ради Європи № R(80)2 щодо здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятих Кабінетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження у більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Тобто дискреційним є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова може. При цьому дискреційні повноваження завжди мають межі, встановлені законом.

Така позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 січня 2018 року у справі № 208/8402/14-а, від 29 березня 2018 року у справі № 816/303/16, від 6 березня 2019 року у справі № 200/11311/18-а, від 16 травня 2019 року у справі № 818/600/17 та від 21 листопада 2019 року у справі № 344/8720/16-а.

Враховуючи те, що станом на момент звернення прокурора до суду Коломацька сільська рада Полтавського району Полтавської області не реалізувала своїх повноважень, оскільки у спосіб, встановлений законом, не розглянула відповідне питання та не надала оцінки поданню Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28.12.2023 № 02-28/1019 та доданим до нього документам та відповідно не приймала рішення про задоволення подання чи про відмову в його задоволенні, суд дійшов висновку, що позовні вимоги в частині зобов`язання відповідача прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земельних ділянок комунальної власності сільськогосподарського призначення площею 5,8268 га кадастровий номер 5324080500:00:018:0047, площею 12,8932 га кадастровий номер 5324082700:00:003:0085 та площею 5,5907 га кадастровий номер 5324082700:00:011:0037 до самозаліснених у порядку, визначеному ч. ч. 2, 3, 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України є такими, що виходять за межі завдань адміністративного судочинства та задоволенню не підлягають.

Таким чином, виходячи з заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та доказів, зібраних у справі, суд дійшов висновку, що позовні вимоги необхідно задовольнити частково.

Інші доводи відповідача не впливають на вищевикладені висновки суду та їх не спростовують.

Відповідно до частини другої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

Підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 6-9, 72-77, 211, 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України,

У Х В А Л И В:

Позов Заступника керівника Полтавської окружної прокуратури (вул. Антона Грицая, 1, м. Полтава, 36000) в інтересах держави в особі Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства (ідентифікаційний код 45139951, вул. Григорія Сковороди, 86, м. Харків, 61024), Державного агентства лісових ресурсів України (ідентифікаційний код 37507901, вул. Шота Руставелі, 9-А, м. Київ, 01601) до Коломацької сільської ради Полтавського району Полтавської області (ідентифікаційний код 21046294, вул. Центральна, 54, с. Коломацьке, Полтавський район, Полтавська область, 38742) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Коломацької сільської ради Полтавського району Полтавської області, яка полягає у не розгляді та не вирішенні питання про віднесення або про відмову у віднесенні земельних ділянок до самозалісених ділянок за поданням Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28.12.2023 №02-28/1019.

Зобов`язати Коломацьку сільську раду Полтавського району Полтавської області розглянути подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28.12.2023 №02-28/1019 та за результатами такого розгляду прийняти акт у формі рішення.

В решті позовних вимог відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Другого апеляційного адміністративного суду в порядку, визначеному частиною восьмою статті 18, частинами сьомою-восьмою статті 44 та статтею 297 Кодексу адміністративного судочинства України шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Суддя С.О. Удовіченко