Ухвала суду № 139982406, 15.09.2026, Запорізький окружний адміністративний суд

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

З ПИТАНЬ ЗАКРИТТЯ ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВІ

15 вересня 2026 року Справа № 280/7700/26 м.Запоріжжя

Запорізький окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Батрак І.В.,

за участю секретаря Федорчука Є.В.,

представника позивача Ніколенко М.М.,

представників третіх осіб Зінченка М.В.,

Невесенко І.М.,

розглянув в підготовчому засіданні заяву представника заявника Кулик Андрія Ярославовича про закриття провадження в адміністративній справі

за позовом ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 )

до Львівської міської ради (79008, м. Львів, пл. Ринок, буд.1, код ЄДРПОУ 04055896)

треті особи Публічне акціонерне товариство «Запорізький металургійний комбінат «Запоріжсталь» (69008, м, Запоріжжя, Південне Шоссе, буд. 72, код ЄДРПОУ 00191230), Служба безпеки України (01034, м. Київ, вул. Володимирська, буд.33, код ЄДРПОУ 00034074)

про визнання протиправним та скасування індивідуального акту, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі позивач) звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду із позовом до Львівської міської ради (далі відповідач), треті особи Публічне акціонерне товариство «Запорізький металургійний комбінат «Запоріжсталь», Служба безпеки України, в якому просить визнати протиправною та скасувати ухвалу відповідача від 18.06.2026 №8154 «Про прийняття у комунальну власність безхазяйного майна».

Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 03.08.2026 відкрито провадження в адміністративній справі №280/7700/26, та призначено підготовче засідання на 20 серпня 2026 року об 14:00.

Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 06.08.2026 судом задоволено заяву ОСОБА_1 (вх.№44330 від 04.08.2026) про забезпечення позову в адміністративній справі №280/7700/26.

19 серпня 2026 року через систему «Електронний суд» представником відповідача подано клопотання про закриття провадження у справі на підставі п.1 ч.1 ст. 238 КАС України) (вх. № 47533)

Зокрема зазначає, що Львівська міська рада заперечує проти розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства та вважає, що зміст заявлених позовних вимог, підстави позову і характер відносин, з приводу яких виник спір, свідчать про його приватноправову природу, а відтак справа не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, що є підставою для закриття провадження у справі відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України

Оскаржуваною ухвалою відповідач вирішував питання набуття територіальною громадою права власності на майно акції ПАТ «Запоріжсталь», що раніше обліковувалися за іноземними компаніями.

У цих правовідносинах відповідач не здійснював і не міг здійснювати жодних владних управлінських функцій щодо позивача: оскаржувана ухвала не адресована позивачу, не покладає на нього жодних обов`язків, не обмежує і не розширює його прав, не вимагає від нього вчинення чи утримання від вчинення жодних дій. Позивач не перебуває з відповідачем у відносинах влади і підпорядкування, а відносини, врегульовані оскаржуваною ухвалою, це відносини між відповідачем, як набувачем майна та компаніями, за якими це майно раніше обліковувалося. Відповідно, у правовідносинах, з яких виник цей спір, відповідач не виступав суб`єкт владних повноважень щодо позивача, а отже вимога практики Верховного Суду в цій справі на яку посилається в позові позивач не виконується.

Особливо релевантним до обставин нашої справи є правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові Касаційного господарського суду від 04.03.2026 у справі №917/1122/25. В ній Верховний Суд, вирішуючи питання юрисдикції спору щодо передачі об`єкта державної власності у комунальну власність, виходив із того, що спір, який виник з приводу реалізації сторонами повноважень щодо майна, а не у зв`язку зі здійсненням владних управлінських функцій, має приватноправовий характер. Верховний Суд окремо наголосив, що відсутність відносин підпорядкування між сторонами виключає публічно-правовий характер такого спору та його належність до адміністративної юрисдикції. Оскаржувана ухвала відповідача також стосується набуття конкретного майна у комунальну власність, а між Львівською міською радою та позивачем у цих правовідносинах відсутні відносини владного підпорядкування. Відповідач не здійснював щодо позивача владних управлінських функцій, а спір виник у зв`язку з правовою оцінкою підстав та порядку набуття територіальною громадою конкретного майнового активу акцій ПАТ «Запоріжсталь». Тому сама форма рішення органу місцевого самоврядування не змінює приватноправової природи відповідних майнових відносин.

Таким чином, суть заявлених позовних вимог, підстави позову та характер спірних правовідносин свідчать про приватноправовий, майновий характер цього спору, що виключає його розгляд за правилами адміністративного судочинства.

Просить суд закрити провадження у справі №280/7700/26 на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України

В підготовчому засіданні, призначеному на 20 серпня 2026 року за клопотанням представника відповідача про відкладення судового засідання, та клопотанням представника позивача та третіх осіб для надання часу для ознайомлення з клопотанням відповідача про закриття провадження у справі судом відкладено підготовче засідання на 15.09.2026 о 14:00.

В підготовче засідання призначене на 15.09.2026 представник відповідача не з`явився, через систему «Електронний суд» звернувся з клопотанням про відкладення (перенесення) розгляду справи в зв`язку з одночасною участю відповідача у судовому засіданні у Шевченківському районному суді м. Львова у цивільній справі №466/9443/23 та у судовому засіданні Запорізького окружного адміністративного суду. Крім того зазначає, що третьою особою СБУ до суду додано скановані матеріали кримінального провадження на 100 аркушах в зв`язку з чим просить суд надати додатковий час для їх опрацювання та підготовки відповідної правової позиції.

В підготовчому засіданні судом поставлено на вирішення заявлене представником відповідача клопотання про закриття провадження у справі.

Представник позивача в підготовчому засіданні заперечив проти клопотання про закриття провадження у справі та суду пояснив, що заявлене клопотання відповідача ґрунтується на помилковому ототожненні майнових наслідків оскаржуваного рішення з приватноправовою природою самого спору.

Пояснив, що відповідач зосереджується на тому, що Ухвала №8154 стосується акцій як об`єктів цивільних прав та потенційного набуття їх у комунальну власність , однак залишає поза увагою юридичний спосіб, у який Львівська міська рада намагалася досягти цього результату.

Визначальним для розмежування судової юрисдикції є не матеріальний об`єкт, якого стосується рішення суб`єкта владних повноважень, а характер спірних правовідносин, правове становище їх учасників, зміст оскаржуваної дії та спосіб судового захисту, якого вимагає позивач.

У цій справі позивач: не заявляє права власності на цінні папери; не вимагає визнати за ним право на ці акції; не просить витребувати акції з чужого володіння; не оспорює правочину щодо акцій; не вимагає скасувати вже проведену депозитарну операцію; не просить визначити власника акцій після припинення іноземних компаній; не оскаржує рішення органів управління ПАТ «ЗАПОРІЖСТАЛЬ»; не пред`являє вимог до іншого акціонера щодо здійснення корпоративних прав тощо.

Єдиним безпосереднім предметом судового контролю є законність індивідуального акта Львівської міської ради: чи мала вона передбачене законом повноваження одноосібно визнати визначені акції безхазяйними, визначити територіальну громаду їх набувачем та створити підставу для безумовного внесення відповідних змін до системи депозитарного обліку.

Вважає, що суду належить перевірити скаржувану ухвалу за критеріями, встановленими частиною другою статті 2 КАС України: чи прийнята вона на підставі та в межах повноважень, у спосіб, визначений Конституцією та законами України, з належною метою, обґрунтовано, добросовісно, розсудливо та пропорційно. Такі питання становлять предмет саме адміністративного, а не цивільного чи господарського судового контролю.

Відповідач безпідставно характеризує Львівську міську раду як набувача майна, який діяв у цивільних відносинах на рівних правах з іншими їх учасниками. Для виникнення приватноправових відносин необхідні юридична рівність сторін, автономія їх волі та майнова самостійність. Проте у правовідносинах, що передували прийняттю Ухвали №8154: Львівська міська територіальна громада не була власником спірних акцій; між громадою та особами, за якими обліковуються акції відсутні договірні відносини; власники акцій не надавали згоди на їх передання; не існувало двостороннього акта приймання-передачі; не було судового рішення про набуття громадою права власності; Львівська міська рада не виступала правонаступником попередніх власників.

Натомість Львівська міська рада, з порушенням застосувавши затверджену нею ж локальну Процедуру впорядкування безхазяйного майна, в односторонньому порядку оголосила правовий статус акцій як безхазяйне майно та встановила порядок набуття територіальною громадою права власності на цінні папери (припинення обліку прав попередніх власників та зарахування акцій на рахунок Львівської міської ради).

Зауважує, що в цивільних правовідносинах рівноправна сторона не може власним одностороннім актом установити обов`язковий для інших осіб правовий режим чужого майна та визначити порядок набуття права власності на це майно.

Важливим є те, що Львівська міська рада не здійснювала правомочності власника вже належного громаді майна . Навпаки, Ухвала №8154 є актом, за допомогою якого Відповідач намагався створити для територіальної громади саме первинну підставу набуття права власності оголошення майна безхазяйним у спосіб, який суперечить передбаченій законом процедурі.

Тому посилання відповідача на «реалізацію повноважень власника» вважає хибним, адже правомочності власника не можуть здійснюватися щодо майна до виникнення права власності на нього.

З цих же самих міркувань позивач наполягає на публічно-правовому характері цього спору, оскільки допоки відповідач фактично не набуде титул власника майна будь якого приватно-правового спору виникнути не може, що і виключає можливість оскарження рішення Львівської міської рад до суду господарської юрисдикції, а отже позивач фактично буде позбавлений права на доступ до суду.

Не можна обґрунтовувати виникнення права власності повноваженнями з управління майном, які можуть бути реалізовані лише після правомірного набуття такого права.

Навіть якщо Львівська міська рада помилково вважала, що закон наділяє її відповідними владними повноваженнями, це не перетворює прийнятий акт на приватноправову дію. Здійснення суб`єктом владних повноважень компетенції, якої він насправді не має, є перевищенням публічної компетенції та підлягає перевірці адміністративним судом відповідно до частини другої статті 19 Конституції України.

Також позивач вважає, що відсутність відносин формального підпорядкування не виключає публічно-правової природи спору.

КАС України не встановлює, що індивідуальний акт може бути оскаржений виключно особою, прямо названою його адресатом. Вирішальним є те, чи породжує або чи може породити цей акт негативні юридичні наслідки для прав чи законних інтересів особи.

Системним підтвердженням цього є стаття 27 Закону України «Про адміністративну процедуру», яка окремо розрізняє адресата адміністративного акта та заінтересовану особу іншу особу, на право, свободу чи законний інтерес якої адміністративний акт негативно впливає або може вплинути. Отже, неадресованість акта певній особі не означає, що між нею та адміністративним органом не можуть виникнути публічно правові відносини щодо його оскарження.

До того ж, публічно-владний вплив не обов`язково має бути виражений в покладенні на позивача персонального обов`язку. Він може проявлятися у прийнятті одностороннього рішення, яке може змінювати стан належних позивачу прав і наслідків якого позивач не може уникнути або змінити шляхом реалізації автономії волі.

Позивач є чинним акціонером ПАТ «ЗАПОРІЖСТАЛЬ», а Ухвала №8154 може призвести до зміни складу осіб, які здійснюють права за акціями Товариства. Ці обставини підтверджують індивідуальну процесуальну заінтересованість позивача у недопущенні реалізації акта, прийнятого, на його переконання, поза межами компетенції органу місцевого самоврядування.

Питання достатності та безпосередності впливу Ухвали №8154 на права позивача стосується оцінки його процесуальної заінтересованості та обґрунтованості позову по суті. Воно не може вирішуватися шляхом штучної перекваліфікації публічно-правової вимоги у неіснуючий речовий або корпоративний спір.

Позивач в цьому контексті також зауважує, що наявність корпоративного інтересу не робить спір «за замовчуванням» корпоративним. Відповідач помилково ототожнює корпоративний інтерес Позивача з корпоративною природою спору.

Відтак, приватний інтерес позивача не означає приватноправової природи спору. Позивач також звертає увагу, що посилання Відповідача на наявність у позивача майнового або корпоративного інтересу наведені у розрізі «вирваних» із контексту висновків Верховного Суду.

Адміністративне судочинство за своєю природою призначене для захисту суб`єктивних прав, свобод та законних інтересів приватних осіб від порушень з боку публічної влади. Тому наявність у позивача особистого, економічного або майнового інтересу не може сама по собі бути критерієм приватноправового спору.

В іншому разі будь-який податковий, митний або реєстраційний спір, який матиме вплив на майнову сферу особи, мав би вважатися приватноправовим, адже за його наслідком особа позивач так чи інакше розраховує отримати певне благо або захистити існуюче у неї благо.

Вважає, що для приватноправової кваліфікації необхідно встановити не лише майнову заінтересованість позивача, а існування конкретного приватного права, щодо якого між юридично рівними учасниками виник спір і яке підлягає захисту цивільно- або господарсько-правовим способом.

У цій справі немає власника, який добровільно чи на підставі закону передає акції Львівській міській територіальній громаді. Львівська міська рада одноосібно сформувала правову підставу для набуття майна, яке їй не належало, без участі та волевиявлення осіб, за якими обліковувалися акції.

Просить суд відмовити у задоволенні клопотання про закриття провадження у справі та продовжити розгляд справи за правилами адміністративного судочинства.

Треті особи Публічне акціонерне товариство «Запорізький металургійний комбінат «Запоріжсталь», Служба безпеки України, кожен окремо заперечили проти заявленого представником відповідача клопотання про закриття провадження у справі.

Так, підставою для звернення позивача до адміністративного суду з позовом є те, що позивач є акціонером ПАТ «Запоріжсталь», при цьому позивачем не оспорюється право власності на акції. Хоча позивач очевидно має інтерес у тому, щоб до участі в управлінні акціонерним товариством допускалися лише особи, які набули статус акціонера на законних підставах, однак предметом позову позивача є перевірка (надання судом правової оцінки) законності індивідуального акта, прийнятого Львівською міською радою, що у свою чергу спростовує позицію відповідача про приватноправовий характер спору.

До того ж, на підставі оскаржуваної ухвали Львівської міської ради ні остання, ні будь-яка інша особа не набула приватних прав (не стала власником) щодо відповідних цінних паперів, фактично оскаржується виключно питання законності процедури, яку Львівська міська рада застосувала з метою подальшого розпорядження певним майном.

З огляду на вказане, вважає, що зазначений спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Дослідивши подані документи і матеріали, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності, суд зазначає наступне.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Аналіз зазначених положень дозволяє дійти висновку, що до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суд повинен виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Велика Палата Верховного Суду у пункті 5.8 постанови від 23 травня 2018 року у справі №914/2006/17 зазначила, що до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (або більше) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у публічних правовідносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.

Поняття «публічно», вжите у пункті 2 частини першої статті 4 КАС України, означає, що такі функції суб`єкта спрямовані на задоволення публічного інтересу; зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин. Управлінські функції - це основні напрями діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта (пункт 19 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18).

Водночас приватноправові відносини ґрунтуються на юридичній рівності та майновій самостійності учасників, а предметом спору виступає майновий чи немайновий особистий інтерес суб`єкта. Спір набуває приватноправового характеру, коли він зумовлений порушенням приватного права, зазвичай майнового, конкретного суб`єкта, яке підлягає захисту способами, передбаченими законодавством для сфери приватноправових відносин

У справі, що розглядається, спір виник з приводу законності індивідуального акта, прийнятого Львівською міською радою під час виконання публічно-владних управлінських функцій.

При цьому суд звертає увагу, що на підставі оскаржуваної ухвали Львівської міської ради будь-яка інша особа не набула приватних прав (не стала власником) щодо відповідних цінних паперів, фактично оскаржується виключно питання законності процедури, яку Львівська міська рада застосувала з метою подальшого розпорядження певним майном.

Суд вважає необґрунтованими доводи представника відповідача про те, що сутністю спірних правовідносин між позивачем та відповідачем є захист позивачем своїх майнових права. У даній справі відсутній спір щодо порушення приватного права позивача що призвели владні управлінські дії відповідача, як суб`єкта владних повноважень.

Таким чином, даний спір, з огляду на його предмет, суб`єктний склад учасників справи, суть і характер спірних правовідносин, є публічно-правовим і підлягає розгляду судами адміністративної юрисдикції.

З урахуванням викладеного суд вважає, що клопотання представника відповідача про закриття провадження у справі задоволенню не підлягає.

Керуючись ст. ст. 238, 241-243, 248, 294 КАС України суддя, -

УХВАЛИВ:

В задоволенні клопотання представника заявника Кулик Андрія Ярославовича (вх. № 47533 від 19.08.2026) про закриття провадження в адміністративній справі №280/7700/26 - відмовити.

Ухвала оскарженню не підлягає та набирає законної сили з моменту її підписання суддею.

Суддя І.В. Батрак