Постанова № 13946364, 10.02.2011, Черкаський окружний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 лютого 2011 року Справа № 2а-6154/10/2370

Черкаський окружний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Трофімової Л.В.,

при секретарі Левчуку А.С.,

за участю представників: позивача Євтушенка М.П., Завалій В.І., Черненко К.А. за довіреністю; відповідача Лісовика В.С. за довіреністю, розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Черкаси адміністративну справу за позовом відкритого акціонерного товариства «Черкаське автотранспортне підприємство 17127»до державної адміністрації автомобільного транспорту Міністерства транспорту та звязку України про визнання протиправним та скасування наказу,

ВСТАНОВИВ :

ВАТ «Черкаське АТП 17127»звернулося до суду з адміністративним позовом до державної адміністрації автомобільного транспорту Міністерства транспорту та звязку України про визнання протиправним та скасування наказу від 19.11.2010 р. № 292 «Про анулювання документів на перевезення пасажирів на автобусному маршруті Канів-Київ, рейси 167/168».

Позивач зазначав, що на підставі наказу Державтотрансадміністрації від 12.08.2009р. № 112 «Про введення в дію рішень, прийнятих на засіданні комітету з проведення конкурсів на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міжобласних маршрутах загального користування проведеного 30.07.2009р.»рейси № 167/168 маршруту «Канів-Київ» з 15.08.2009р. передані на самостійне виконання ВАТ «Черкаське АТП 17127». Надалі позивач стверджував, що згідно наказу Державтотрансадміністрації від 19.11.2010р. № 292 «Про анулювання документів на перевезення пасажирів на автобусному маршруті Канів-Київ, рейси 167/168» позивача позбавлено права здійснювати пасажирські перевезення на маршруті Канів-Київ рейсами 167/168, що були передані на самостійне виконання даному перевізнику згідно рішення конкурсного комітету. За твердженням позивача підставою прийняття відповідачем оспорюваного наказу є листи управління Пенсійного фонду України в Соснівському районі м. Черкаси Черкаської області від 11.01.2010р. та від 22.04.2010 р., в яких зазначається середня заробітна плата водіїв ВАТ «Черкаське АТП 17127», розмір якої не відповідає зазначеній в анкеті, поданій на конкурс приватним підприємством ВАТ «Черкаське АТП 17127». Однак відповідні документи, що подані на конкурс позивачем були предметом перевірки робочого органу конкурсного комітету, ініційованої під час засідань конкурсного комітету та жодних сумнівів щодо достовірності отриманої інформації у відповідача не виникало.

На підставі наведених обставин позивач просив:

-визнати протиправним та скасувати наказ державної адміністрації автомобільного транспорту Міністерства транспорту та звязку України від 19.11.2010 р. № 292.

-зобовязати державну адміністрацію автомобільного транспорту Міністерства транспорту та звязку України вчинити дії шляхом прийняття наказу, яким ввести в дію рішення, прийняте на засіданні комітету з проведення конкурсів на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міжобласних маршрутах загального користування, проведеного 30.07.2009 р. та передати рейс 167/168 маршрут «Канів-Київ»на самостійне виконання ВАТ «Черкаське АТП 17127».

Представник відповідача проти задоволення позовних вимог заперечував з підстав викладених у запереченні та просив відмовити у задоволенні позову. Зокрема, представник відповідача зазначив, що відповідно до пункту 55 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 року р. № 1081, організатор має право достроково розірвати договір з автомобільним перевізником (позбавити його дозволу) у разі виявлення фактів подання ним на конкурс недостовірних відомостей.

Заслухавши пояснення представників позивача, відповідача, розглянувши подані документи і матеріали, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності, суд приходить до наступного.

ВАТ «Черкаське АТП 17127»зареєстровано як юридична особа виконавчим комітетом Черкаської міської ради 6 квітня 1992 року про що свідчить свідоцтво про державну реєстрацію юридичної особи серії А00 № 615366, що міститься в матеріалах справи.

Відносини між автомобільними перевізниками, замовниками транспортних послуг, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, пасажирами, власниками транспортних засобів, а також їх відносини з юридичними та фізичними особами - суб'єктами підприємницької діяльності, які забезпечують діяльність автомобільного транспорту та безпеку перевезень урегульовані спеціальним Законом України «Про автомобільний транспорт»від 5 квітня 2001 року № 2344-III (надалі за текстом - «Закон № 2344-III»).

За змістом статті 5 Закону № 2344-III основним завданням державного регулювання та контролю у сфері автомобільного транспорту є створення умов безпечного, якісного й ефективного перевезення пасажирів та вантажів, надання додаткових транспортних послуг. Державне регулювання та контроль у сфері автомобільного транспорту реалізується шляхом проведення центральними та місцевими органами виконавчої влади, державними органами управління автомобільним транспортом, органами місцевого самоврядування економічної, тарифної, науково-технічної та соціальної політики, ліцензування, стандартизації та сертифікації на автомобільному транспорті, задоволення потреб автомобільного транспорту в паливно-енергетичних і матеріально-технічних ресурсах і транспортних засобах.

Відповідно до статті 6 Закону № 2344-III центральний орган виконавчої влади з питань автомобільного транспорту забезпечує проведення державної політики на автомобільному транспорті через урядові органи державного управління на автомобільному транспорті, службу міжнародних автомобільних перевезень та місцеві органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування. У складі центрального органу виконавчої влади з питань автомобільного транспорту функціонують: урядовий орган державного управління з питань регулювання діяльності автомобільного транспорту; урядовий орган державного управління з питань контролю на автомобільному транспорті. Урядовий орган державного управління з питань контролю на автомобільному транспорті здійснює: державний контроль за додержанням суб'єктами господарювання, які провадять діяльність у сфері автомобільного транспорту, вимог законодавства про автомобільний транспорт, норм та стандартів законодавчо регульованої сфери, що визначають організацію перевезення пасажирів і вантажів автомобільним транспортом; видачу відповідно до законодавства ліцензій на право провадження господарської діяльності щодо надання послуг з перевезення пасажирів і небезпечних вантажів автомобільним транспортом та контроль ліцензійних умов. Державному контролю підлягають усі транспортні засоби українських та іноземних перевізників, що здійснюють автомобільні перевезення пасажирів та вантажів на території України.

Відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування» визначено, що відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування приміських та міжміських, які виходять за межі території області (міжобласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються дозволом органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на обслуговування автобусних маршрутів, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування (рейсів), які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника. Форму дозволу, порядок його видачі та анулювання визначає центральний орган виконавчої влади з питань автомобільного транспорту регулюються статтею 31 Закону № 2344-III.

Позивачу для здійснення господарської діяльності надання послуг з перевезення пасажирів і вантажів автомобільним транспортом загального користування (крім надання послуг з перевезення пасажирів та їх багажу на таксі) відповідно до видів робіт, визначених Законом України «Про автомобільний транспорт»Головною державною інспекцією на автомобільному транспорті Міністерства транспорту та звязку України 28.04.2007р. видано ліцензію серії АВ № 334306, де зазначено: дозволений вид робіт внутрішні перевезення пасажирів, строк дії ліцензії з 28.04.2007р. по 27.04.2012р.

30 липня 2009 року відбулося засідання комітету Державтотрансадміністрації з проведення конкурсів на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міжобласних маршрутах загального користування, що оформлено протоколом №188, згідно якого переможцем конкурсу визнано ВАТ «Черкаське АТП 17127»на самостійне виконання рейсів 167/168 маршруту Канів Київ.

Враховуючи рішення конкурсного комітету від 30.07.2009р., Державною адміністрацією автомобільного транспорту Міністерства транспорту та звязку України видано наказ від 12 серпня 2009 року № 112 «Про введення в дію рішень, прийнятих на засіданні комітету Державтотрансадміністрації з проведення конкурсів на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міжобласних маршрутах загального користування, проведеного 30.07.2009 р.», який на час вирішення справи не змінено, не відкликано, не скасовано, тому вимога позивача зобовязати державну адміністрацію автомобільного транспорту Міністерства транспорту та звязку України вчинити дії шляхом прийняття наказу, яким ввести в дію рішення, прийняте на засіданні комітету з проведення конкурсів на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міжобласних маршрутах загального користування, проведеного 30.07.2009 р. та передати рейс 167/168 маршрут «Канів-Київ»на самостійне виконання ВАТ «Черкаське АТП 17127»не підлягає задоволенню.

19 листопада 2010 року Державною адміністрацією автомобільного транспорту видано наказ № 292 «Про анулювання документів на перевезення пасажирів на автобусному маршруті Канів Київ, рейси 167/168». Даним наказом, відповідно до пункту 55 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 року № 1081, анульовано документи (без зазначення їх переліку, часу їх видачі, інших обовязкових реквізитів) на перевезення пасажирів на автобусному маршруті Канів Київ, рейси 47/48, видані перевізнику ВАТ «Черкаське АТП 17127». Дане рішення прийнято у звязку із поданням ВАТ «Черкаське АТП 17127»на засідання конкурсного комітету, недостовірних даних, а саме: завищений рівень заробітної плати водіїв, що підтверджено листами управління Пенсійного фонду України в Соснівському районі м. Черкаси Черкаської області від 11.01.2010р. та від 22.04.2010 р., наданим до Черкаського окружного адміністративного суду по справі № 2а-4504/09/2370, а також іншими матеріалами справи № 2а-4504/09/2370, відповідачем у якій виступала Державна адміністрація автомобільного транспорту.

Вирішуючи даний спір, з огляду на заперечення відповідача, суд зазначає, що статтею 39 Закону № 2344 визначено документи, на підставі яких виконуються пасажирські перевезення, зокрема автомобільні перевізники, водії, пасажири повинні мати і пред'являти особам, які уповноважені здійснювати контроль на автомобільному транспорті та у сфері безпеки дорожнього руху, документи, на підставі яких виконуються пасажирські перевезення. Документи для регулярних пасажирських перевезень: для автомобільного перевізника - ліцензія, договір із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування чи їх дозвіл, паспорт маршруту, документ, що засвідчує використання автобуса на законних підставах, інші документи, передбачені законодавством України; для водія автобуса - посвідчення водія відповідної категорії, реєстраційні документи на транспортний засіб, ліцензійна картка, дорожній лист, квитково-касовий лист, схема маршруту, розклад руху, таблиця вартості проїзду (крім міських перевезень), інші документи, передбачені законодавством України; для пасажира - квиток на проїзд в автобусі та на перевезення багажу (для пільгового проїзду - посвідчення особи встановленого зразка).

Відповідно до ч. 3 пункту 55 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 року р. № 1081 (далі Порядок), організатор має право: провести конкурс до моменту закінчення строку дії договору (дозволу), однак не раніше ніж за три місяці до цього. У такому разі дія договору (дозволу), укладеного (виданого) за результатами конкурсу, починається після закінчення строку дії чинних документів на перевезення; достроково розірвати договір (позбавити дозволу) автомобільного перевізника в разі порушення ним умов договору (дозволу) і укласти договір (надати дозвіл) з автомобільним перевізником, який брав участь у відповідному конкурсі і посів друге місце, на строк дії договору (дозволу), який було розірвано (анульовано), а у разі його відмови іншого, який уже працює на відповідному напрямку, один раз на строк до трьох місяців до проведення конкурсу; достроково розірвати договір з автомобільним перевізником (позбавити його дозволу) у разі виявлення фактів подання на конкурс недостовірних відомостей; у разі відкриття нового автобусного маршруту або рейсу укласти договір (надати дозвіл) автомобільному перевізнику один раз на строк до трьох місяців, після чого за результатами роботи на маршруті приймати рішення щодо подальшого функціонування маршруту та необхідності проведення конкурсу. Включення до об'єкта конкурсу нового автобусного маршруту проводиться після погодження організатором техніко-економічного обґрунтування; у разі відмови перевізника-претендента, який визнаний переможцем конкурсу, та перевізника-претендента, який посів друге місце, від укладення договору (одержання дозволу) укласти договір (надати дозвіл) з автомобільним перевізником один раз на строк до трьох місяців до проведення конкурсу; у разі визнання недійсним чи скасування судом рішення конкурсного комітету, договору (дозволу) укласти договір (надати дозвіл) один раз на строк до трьох місяців з автомобільним перевізником для виконання перевезень, зумовлених об'єктом конкурсу, та виставити об'єкт на новий конкурс; у разі зупинення судом рішення конкурсного комітету призначити тимчасового (до винесення судом рішення по суті) автомобільного перевізника для виконання перевезень, зумовлених об'єктом конкурсу.

Суд при вирішенні спору врахував, що наказ як правовий акт внутрішнього управління видається на підставі й на виконання чинних законів, указів, урядових постанов і розпоряджень, наказів, положень та інструкцій вищестоящих органів. Судом встановлено, що Порядком №1081 не передбачено права і способу дій відповідача анулювати документи автомобільного перевізника на перевезення пасажирів, у т.ч. шляхом прийняття організаційно-розпорядчого документа з порушенням нормативно-правових актів без достатніх на те підстав. Крім того, у наказуючій частині наказу від 19.11.2010 р. № 292 «Про анулювання документів на перевезення пасажирів на автобусному маршруті Канів-Київ, рейси 167/168» - ні п.1 «анулювати документи на перевезення пасажирів на автобусному маршруті Канів Київ, рейси 167/168, видані перевізнику ВАТ «Черкаське АТП 17127»»ні інші пункти оспорюваного акту не містять не тільки вичерпного, але і будь-якого переліку документів на перевезення (дата, номер, назва, видавник, тощо), неможливо встановити яку ж інформацію згідно п.2 цього наказу мають довести виконавці до заінтересованих підприємств, не зазначено терміну виконання п.2.2 про внесення змін до реєстру маршрутної мережі і не визначено якої мережі. Разом з тим, ні у констатуючій частині оспорюваного наказу, ні посилання на інші документи як на підставу прийняття вказаного акта від 19.11.2010 р. № 292 не містять даних щодо проведення перерахунку організатором конкурсу із встановлення факту подання недостовірної інформації в анкеті (а.с.16) щодо розміру середньомісячного рівня заробітної плати водіїв у порівнянні з інформацією у довідці УПФУ (а.с.70) щодо фонду оплати праці стосовно усіх, у т.ч. і водіїв, працюючих на підприємстві.

У судовому засіданні при зясуванні обставин справи представник відповідача пояснив, що методика визначення розміру середньомісячного рівня заробітної плати водіїв відсутня і немає затверджених єдиних вимог для проведення розрахунку щодо водіїв, які будуть обслуговувати саме міжміський чи міжобласний маршрут. Разом з тим, представники позивача обґрунтовували правомірність заповнення анкетних даних щодо визначення розміру середньомісячного рівня заробітної плати водіїв із урахуванням фонду оплати праці водіїв міжміського маршруту та кількістю відпрацьованих людино-годин, що не було спростовано представником відповідача.

Згідно постанови КМ України від 17.10.1997р. № 1153 "Про затвердження Примірної інструкції з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади" (п.4.2.1) службовий документ, що складається в установі, повинен мати обов'язкові реквізити і стабільний порядок їх розміщення: найменування установи - автора документа, код установи, код форми документа, назва виду документа, дата, індекс, заголовок до тексту, текст, підпис, візи, позначка про виконання документа і направлення його до справи. Управлінська діяльність установ здійснюється шляхом видання розпорядчих документів (п.2.3). Видання розпорядчих документів установ визначається актами законодавства, положеннями (статутами) про них. Підставами для прийняття розпорядчих документів в установах є: Конституція і закони України, постанови Верховної Ради України, акти Президента України та Кабінету Міністрів України, рішення та постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим, акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим, а провадження виконавчої і розпорядчої діяльності здійснюється з метою виконання установою покладених на неї завдань і функцій та відповідно до потреби у правовому регулюванні діяльності.

Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

У цьому контексті суд зазначає, що Державною адміністрацією автомобільного транспорту Міністерства транспорту та звязку України, при прийнятті оскаржуваного наказу №292, порушено вищезазначені норми актів законодавства (відповідно до частини 3 пункту 55 Порядку організатор має право у разі виявлення фактів подання на конкурс недостовірних відомостей лише достроково розірвати договір з автомобільним перевізником (позбавити його дозволу)), а тому анулювавши документи на перевезення пасажирів на автобусному маршруті Канів Київ, рейси 167/168, видані перевізнику ВАТ «Черкаське АТП 17127»субєкт владних повноважень діяв не у спосіб визначений законами, чим порушено принцип законності.

За змістом статті 19 Конституції України встановлено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За таких підстав суд вважає за можливе задовольнити вимогу позивача щодо визнання протиправним та скасування наказу Державної адміністрації автомобільного транспорту Міністерства транспорту та звязку України від 19.11.2010 р. № 292, яким ВАТ «Черкаське АТП 17127»позбавлено права здійснювати пасажирські перевезення на маршруті «Канів Київ»рейсами № 167/168, що були передані на самостійне виконання даному перевізнику згідно рішення конкурсного комітету (доказів про скасування чи відміну результатів конкурсу не надано).

Стосовно позовної вимоги позивача щодо зобовязання державну адміністрацію автомобільного транспорту Міністерства транспорту та звязку України вчинити дії шляхом прийняття наказу, яким ввести в дію рішення, прийняте на засіданні комітету з проведення конкурсів на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міжобласних маршрутах загального користування, проведеного 30.07.2009 р. та передати рейс 167/168 маршрут «Канів-Київ»на самостійне виконання ВАТ «Черкаське АТП 17127», то суд констатує той факт, що у матеріалах справи міститься наказ Державної адміністрації автомобільного транспорту Міністерства транспорту та звязку України від 12.08.2010 р. № 112 «Про введення в дію рішень, прийнятих на засіданні комітету Державтотрансадміністрації з проведення конкурсів на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міжобласних маршрутах загального користування, проведеного 30.07.2009р.», який на день розгляду справи не піддавався сумнівам щодо його чинності, як зі сторони позивача та і зі сторони відповідача, до суду не було надано доказів щодо скасування вищевказаного наказу.

За таких підстав суд не може задовольнити вищевказану вимогу позивача, оскільки зазначеним вище наказом уже було введено в дію рішення, прийняті на засіданні комітету Державтотрансадміністрації з проведення конкурсів на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міжобласних маршрутах загального користування, проведеного 30.07.2009р. Крім того, суд зазначає, що відповідно до статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України, тому суд в розумінні вимог зазначеної статті не може здійснювати повноваження та функції державного органу виконавчої влади (субєкта владних повноважень).

Відповідно до вимог статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України, при вирішенні справи по суті суд може задовольнити адміністративний позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково, у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про визнання протиправними рішення субєкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення.

З огляду на викладене, дослідивши обставини і докази адміністративної справи, проаналізувавши вищезазначені правові норми, враховуючи доводи сторін, суд дійшов висновку про те, що позовні вимоги підлягають задоволенню частково.

Відповідно до статті 94 Кодексу адміністративного судочинства України якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує усі здійснені нею документально підтверджені судові витрати з Державного бюджету України (або відповідного місцевого бюджету, якщо іншою стороною був орган місцевого самоврядування, його посадова чи службова особа). Позивач надав суду квитанцію про сплату судового збору у розмірі 3 грн. 40 коп., оскільки позов задоволено частково, то вказані витрати підлягають пропорційному стягненню на користь позивача у сумі 1 грн. 70 коп.

Керуючись ст.ст. 86, 94, 159,160, 162 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Адміністративний позов відкритого акціонерного товариства «Черкаське автотранспортне підприємство 17127»задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати наказ Державної адміністрації автомобільного транспорту Міністерства транспорту та звязку України від 19.11.2010 р. № 292, яким відкрите акціонерне товариство «Черкаське АТП 17127»позбавлено права здійснювати пасажирські перевезення на маршруті «Канів-Київ»рейсами 167/168, що були передані на самостійне виконання даному перевізнику згідно рішення конкурсного комітету.

Стягнути з державного бюджету України на користь відкритого акціонерного товариства «Черкаське АТП 17127» (ідентифікаційний код 03115399) судові витрати зі сплати судового збору у сумі 1 (одна) грн. 70 коп.

У іншій частині позову відмовити.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, що може бути подана до Київського апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд протягом десяти днів з дня складання постанови в повному обсязі. Якщо постанову було проголошено у відсутності особи, яка бере участь у справі, то строк подання апеляційної скарги обчислюється з дня отримання нею копії постанови.

Постанова складена у повному обсязі 15 лютого 2011 р.

Суддя Л.В.Трофімова