Ухвала суду № 138306891, 17.07.2026, Одеський окружний адміністративний суд

Справа № 420/8334/26

У Х В А Л А

17 липня 2026 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Радчука А.А., розглянувши у письмовому провадженні за правилами спрощеного позовного провадження заяву представника відповідача про закриття провадження у справі за позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області до Південного офісу Держаудитслужби Державної аудиторської служби України, про визнання протиправною та скасування вимоги,-

В С Т А Н О В И В:

До Одеського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області до Південного офісу Держаудитслужби Державної аудиторської служби України, в якому позивач просить визнати протиправною та скасувати вимогу щодо усунення виявлених порушень Південного офісу Держаудитслужби від 13.03.2026 151507-14/980- 2026.

Ухвалою суду від 21.05.2026 року відкрито провадження по справі та повідомлено сторін, що справа буде розглядатись в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

03.06.2026 року до суду від представника Південного офісу Держаудитслужби надійшло клопотання про закриття провадження у справі, у якому заявник, посилаючись на ч. 1 ст. 19 КАС України, зазначає, що до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом. Винятком є компетенційний спір. При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень.

Зважаючи на те, що право Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про визнання протиправною та скасування вимоги Південного офісу Держаудитслужби щодо усунення виявлених порушень від 13.03.2026 № 151507- 14/980-2026 не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, то Головне управління Держпродспоживслужби в Одеській області у цій справі не має права на звернення до суду, у зв`язку з чим заявник вважає, що провадження слід закрити з підстав пункту1 частини першої статті 238 КАС України.

10.06.2026 року від представника позивача надійшли заперечення на клопотання про закриття провадження у справі.

Відповідно до вказаних заперечень Головне управління Держпродспоживслужби в Одеській області не погоджується з доводами відповідача, оскільки згідно приписів пункту 46 Порядку №550 та ст. 117 Бюджетного кодексу України, письмова вимога органу Держаудитслужби породжує правові наслідки (зокрема, обов`язки) для свого адресата (об`єкта контролю), а відтак наділена рисами акта індивідуально-правової дії (з урахуванням її змістового складника, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), який повинен відповідати критеріям, визначеним у ч. 2 ст. 2 КАС України. Отже, за твердженням позивача, такий індивідуально-правовий акт (Вимога) може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства в разі звернення об`єкта контролю з відповідним позовом.

Розглянувши клопотання представника відповідача про закриття провадження та заперечення на нього, суд зазначає наступне.

Згідно із частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (по тексту КАС України) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Відповідно до п. 1 ч.1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства

Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи (частина перша статті 239 КАС України).

Відповідно до матеріалів справи, Південним офісом Держаудитслужби відповідно до пункту 1.5.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Державної аудиторської служби України на I квартал 2026 року проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області за період з 01.01.2023 по 30.06.2025, за результатами якої складений акт від 13.02.2026 № 151507-11/33

Ревізією встановлено, що у зв`язку з включенням до кошторисів асигнування за спеціальним фондом на здійснення необов`язкових (стимулюючих та заохочувальних) виплат, які на порушення вимог ч. 4 ст. 13 та ч. 9 ст. 51 Бюджетного Кодексу України фактично використано на здійснення необов`язкових/стимулюючих та заохочувальних виплат працівникам за КПКВК 0412010, що утримуються за рахунок коштів загального фонду бюджету, чим завдано збитки спеціальному фонду державного бюджету на загальну суму 64416551,35 грн., у т.ч. на оплату праці на суму 52800451,93 грн. та нарахування на оплату праці на суму 11616099,42 грн.

18.03.2026 Південним офісом Держаудитслужби Державної аудиторської служби України винесено Вимогу щодо усунення виявлених порушень від 13.03.2026 № 151507-14/980-2026, за змістом якої Відповідач вимагає від Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області:

1) розглянути результати проведеної ревізії та вжити заходів щодо притягнення у порядку, установленому законодавством, до відповідальності працівників, винних у допущених порушеннях;

2) відповідно до статті 1166 Цивільного кодексу України вжити заходів для відшкодування матеріальної шкоди (збитків) з винних осіб, завданих Головному управлінню внаслідок неправомірних рішень, дій його посадових осіб щодо фактичного використання коштів спеціального фонду бюджету на здійснення необов`язкових/стимулюючих виплат працівникам Головного управління, які утримуються за рахунок коштів загального фонду бюджету, або обрати інший спосіб усунення порушення встановлений законодавством.

Не погоджуючись із зазначеною вимогою, позивач звернувся до суду з позовом про її скасування.

Відповідно до частини першої статті 2 Закону України від 26.01.1993 № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі Закон № 2939-XII) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Згідно з пунктом 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (далі - Порядок № 550), визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що позапланові виїзні ревізії у підконтрольних і непідконтрольних установах (далі - позапланові виїзні ревізії) та планові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до Закону та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

В силу підпунктів 16, 23 пункту 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Вказані положення кореспондуються з пунктами 7, 8 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (пункт 7); порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (пункт 8) звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10).

У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю здійснюють провадження у справах про адміністративні правопорушення та накладають адміністративні стягнення у випадках, передбачених законом.

Органи державного фінансового контролю також вживають заходів до забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.

Аналогічні висновки викладені Верховним Судом у постановах від 07.01.2026 у справі №440/16512/23, від 26.11.2025 у справі №620/9246/24, від 12.11.2025 у справі №620/6216/24, від 05.11.2025 у справі №420/28471/23, від 09.09.2025 у справі №160/17650/21, від 20.05.2025 у справі №140/10477/23, від 12.12.2024 у справі №240/15666/23, від 06.06.2024 у справі №560/4308/22, від 27.03.2024 у справі №160/2307/23, від 24.01.2024 у справі №420/6625/21 та інших.

За приписами статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що «конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08.05.2018 у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

У постанові від 08.05.2018 у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю

У постановах від 25.07.2024 у справі № 160/12986/21, від 14.11.2024 у справі № 380/12264/20 Верховний Суд указав на те, що задля вирішення питання порядку оскарження вимоги, яка спрямована на відшкодування збитків, першочергово необхідно дослідити чи була дотримана контролюючим органом процедура проведення перевірки, підстави її проведення (якщо цим мотивовано підстави позову) і, як наслідок, правову природу встановлених порушень. Без належного дослідження цих питань і встановлення вини підконтрольної установи (доведеність факту наявності порушення під час здійснення фінансово-господарської діяльності) неможливо надати оцінку правомірності вимоги у частині законності і правильності обчислення розміру збитків.

Таким чином, Верховний Суд неодноразово зазначав про можливість оскарження вимоги органу державного фінансового контролю за позовом підконтрольної особи, у тому числі у випадку вказівки у вимозі на суму збитків, завданих фінансовими порушеннями, й необхідність їх відшкодування (повернення / стягнення).

Отже, повертаючись до обставин справи, суд з урахуванням висновків Верховного Суду зауважує, що зміст спірної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом і породжує права та обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає у тому, щоб забезпечити відшкодування збитків, установлених контролюючим органом.

Додатково про обов`язковий характер цієї вимоги свідчить застереження у ній про те, що у разі неусунення виявлених порушень у встановлений строк, Південний офіс Держаудитслужби, відповідно до пунктів 8, 10 статті 10 Закону від 26.01.1993 №2939-ХІі, має право звернутися до суду в інтересах держави. Таким чином, ця вимога сформульована на виконання владних управлінських функцій відповідача.

За таких обставин наведене в сукупності не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги у судовому порядку крізь призму критеріїв, визначених частиною другою статті 2 КАС України.

Відтак, суд вважає за необхідне відмовити у задоволенні заяви представника відповідача про закриття провадження у справі.

Керуючись статтями 5, 19, 238, 243, 256, 295, 297 КАС України, суд

У Х В А Л И В:

У задоволенні клопотання представника відповідача про закриття провадження у справі за позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області до Південного офісу Держаудитслужби Державної аудиторської служби України, про визнання протиправною та скасування вимоги, відмовити.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та окремо від рішення суду оскарженню не підлягає.

Суддя А.А. Радчук