Рішення № 137168860, 05.06.2026, Дніпропетровський окружний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 червня 2026 рокуСправа №160/1058/26

Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Луніної О.С. розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін адміністративну справу за адміністративним позовом Виконавчого комітету Зеленодольської міської ради до Східного офісу Державної аудиторської служби України про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги, -

ВСТАНОВИВ:

До Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Виконавчого комітету Зеленодольської міської ради (вул. Енергетична, 15, м. Зеленодольськ, Дніпропетровська область, 53860, код ЄДРПОУ 25543291) до Східного офісу Державної аудиторської служби України (вул. Володимира Антоновича, 22, корп. 2, м. Дніпро, 49101, код ЄДРПОУ 40477689) в якій позивач просить:

- визнати протиправним та скасувати пункт 1 вимоги Східного офісу Державної аудиторської служби України щодо притягнення до відповідальності посадових осіб виконавчого комітету, винних у допущених порушеннях;

- визнати протиправним та скасувати пункт 3 вимоги Східного офісу Державної аудиторської служби України щодо забезпечення відшкодування шкоди (збитків), заподіяних виконавчому комітету на загальну суму 304355,86 грн внаслідок безпідставного включення до вартості виконаних ремонтно-будівельних робіт єдиного податку за ставкою 2% та 5%;

- визнати протиправним та скасувати пункт 4 вимоги Східного офісу Державної аудиторської служби України щодо забезпечення відшкодування шкоди (збитків), заподіяних виконавчому комітету на загальну суму 215753,79 грн внаслідок оплати завищеної вартості виконаних робіт;

- визнати протиправним та скасувати пункт 5 вимоги Східного офісу Державної аудиторської служби України щодо забезпечення перерахування коштів відділом освіти, культури, спорту та молодіжної політики Зеленодольської міської ради на загальну суму 263329,05 грн на розрахунковий рахунок виконавчого комітету з подальшим перерахуванням до державного бюджету за кодом 2801500 «Інші надходження»;

- визнати протиправним та скасувати пункт 6 вимоги Східного офісу Державної аудиторської служби України щодо забезпечення відшкодування шкоди (збитків), заподіяної виконавчому комітету на суму 191105,83 грн внаслідок завищення отриманих послуг від КП «Зеленодольський міський водоканал» з подальшим перерахуванням в дохід місцевого бюджету;

- визнати протиправним та скасувати пункт 7 вимоги Східного офісу Державної аудиторської служби України щодо забезпечення відшкодування шкоди (збитків), заподіяної виконавчому комітету на суму 74953,09 грн внаслідок покриття видатків за спожиті комунальні послуги, експлуатаційні послуги сторонніх осіб - ФОП « ОСОБА_1 » за рахунок коштів загального фонду місцевого бюджету, шляхом проведення роботи з приведенням у відповідність договорів, з подальшим перерахуванням в дохід місцевого бюджету;

- визнати протиправним та скасувати пункт 8 вимоги Східного офісу Державної аудиторської служби України щодо забезпечення відшкодування шкоди (збитків), заподіяної виконавчому комітету внаслідок зайвої виплати коштів на відрядження на суму 20712,00 грн через включення до авансового звіту витрат на придбання квитків, які були заповнені не друкованим способом з подальшим перерахуванням в дохід місцевого бюджету;

- визнати протиправним та скасувати пункт 9 вимоги Східного офісу Державної аудиторської служби України щодо забезпечення відшкодування шкоди (збитків), заподіяну внаслідок проведення фактів переплати заробітної плати в частині зайво сплаченого єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, нарахованого на зайво нарахованих доплат за роботи з дезінфікуючими засобами, або за шкідливі умови праці на суму 17455,57 грн з подальшим перерахуванням в дохід місцевого бюджету.

В обґрунтування заявлених вимог позивачем зазначено, що згідно зі статтею 10 ЗУ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», орган державного фінансового контролю має право пред`являти вимоги щодо усунення порушень, однак, не має повноважень на примусове стягнення коштів через Вимогу. ДАСУ надано право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтролюною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а не перекладати цей обов`язок на позивача у формі владного припису. Так, позивач зауважує, що договори з підрядниками укладені відповідно до норм чинного законодавства, роботи виконані та прийняті без зауважень на підставі підписаних актів. Ціни відповідають кошторисній документації, що пройшла експертну оцінку. Суми податків були частиною погодження договірної ціни. Так, на думку позивача, заявлені у вимозі суми збитків не є документом первинного бухгалтерського обліку, а є лише одностороннім арифметичним необгрунтованим розрахунком посадової особи органу фінансового контролю, що є неприпустим. З огляду на викладене позивач вважає оскаржувані пункти вимоги Східного офісу Держаудитслужби протиправними та просить задовольнити позовні вимоги.

За викладених обставин позивач вважає п.1 та п.6 вимоги Східного офісу Держаудитслужби від 01.12.2025 №040403-15/6593-2025 неправомірними та просить скасувати їх.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23.01.2026 р. відкрито провадження в адміністративній справі та призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи у письмовому провадженні.

17.02.2026 року Східним офісом Держаудитслужби подано відзив проти позову, в якому відповідачем позовні вимоги заперечуються в повному обсязі. В обґрунтування своєї правової позиції зазначено, що спірна вимога органу державного фінансового контролю є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якій вона адресована. Так, пунктом 15 частини 1 статті 10 Закону №2939-ХІІ передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

Вимога Офісу не є актом примусового стягнення коштів, не підміняє судовий захист і не передбачає стягнення виявлених збитків, а спрямована на усунення наслідків встановлених порушень шляхом вжиття підконтрольною установою передбачених законом заходів. Також, відшкодування шкоди, виявленої Офісом, здійснюється підприємством у добровільному порядку або через суд (наприклад подання позову до суду про стягнення збитків або надсилання письмової претензії щодо відшкодування збитків). Письмова вимога Офісу є актом індивідуальної дії, що передбачає усунення порушень, але не є документом для примусового стягнення збитків. Обов`язок відшкодування збитків державі лежить на керівництві підприємства, яке має забезпечити вжиття заходів. Таким чином, спосіб захисту порушеного майнового інтересу обирається самим Позивачем, а твердження Позивача про, ще перекладання повноважень на стягнення коштів на Позивача не знайшло свого підтвердження.

Офіс також зауважує, про те, що позивачем щодо усунення виявлених порушень у п.2 вимоги, подані до Господарського суду Дніпропетровської області позови до ТОВ «Дніпровські енергетичні послуги» про визнання недійсними додаткових угод та стягнення надмірно сплачених грошових коштів по договорам №143 від 11.01.2022, №143 від 29.12.2022, № 143 від 01.01.2024 (справи № 904/7102/25, 904/7443/25, 904/341/26), що також підтверджено листом Позивача від 15.01.2026 №195/01-11, та спростовує його доводи про те, що саме Офісу надано право звертатися до суду з позовом, а не як Позивачу.

Відповідач зазначає, що виявлені в ході ревізії порушення не спростовано позивачем, а отже вимога Східного офісу Держаудитслужби є правомірною та скасуванню не підлягає.

18.02.2026 Виконавчим комітетом Зеленодольської міської ради подано відповідь на відзив проти позову, в якій позивач зазначає про безпідставіність заперечень відповідача. Вимога про повернення коштів є втручанням у цивільно-правові відносини. Оскільки договори виконані, а акти підписані, правочини вважаються правомірними, поки протилежне не доведено в суді. Суми, зазначені у вимозі, є лише одностороннім арифметичним розрахунком аудиторів і не є первинними бухгалтерськими документами, що підтверджують реальну шкоду. З огляду на вищевикладене позивач наполягає на задоволенні позовних вимог.

Відповідно до ч.1 ст.257 Кодексу адміністративного судочинства України за правилами спрощеного позовного провадження розглядаються справи незначної складності.

За змістом приписів п.3 ч.6 ст.12 Кодексу адміністративного судочинства України для цілей цього Кодексу справами незначної складності є справи, зокрема, щодо оскарження фізичними особами рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг.

Частиною 4 статті 243 Кодексу адміністративного України встановлено, що судове рішення, постановлене у письмовому провадженні, повинно бути складено у повному обсязі не пізніше закінчення встановлених цим Кодексом строків розгляду відповідної справи, заяви або клопотання.

Згідно з ч.5 ст.250 Кодексу адміністративного судочинства України датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складення повного судового рішення.

Зважаючи на наведене та відповідно до вимог ст.ст. 257, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, справу розглянуто за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи у письмовому провадженні.

Згідно з 8 ст. 262 Кодексу адміністративного судочинства України при розгляді справи за правилами спрощеного позовного провадження суд досліджує докази і письмові пояснення, викладені у заявах по суті справи.

Дослідивши матеріали справи, суд встановив такі обставини.

Виконавчий комітет Зеленодольської міської ради зареєстровантй в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань за ідентифікаційним кодом юридичної особи - 25543291.

На виконання п.1.8.1 Плану проведення заходів державного контролю Східний офіс Держаудитслужби на ІІІ квартал 2025 року було проведено ревізію Виконавчого комітету Зеленодольської міської ради.

За результатами ревізії окремих питань фінансово господарської діяльності Виконавчого комітету Зеленодольської міської ради за період з 01.01.2021 по 31.07.2025, було складено Акт №040420-24/69 від 27.11.2025, в якому зафіксовано ряд порушень, зокрема ч. 5 ст. 41, ст. 3 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 року № 922-VIII, ч. 2 п. 19 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України Про публічні закупівлі, на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 р. № 1178, ст. 526, 631 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 року № 435-IV та ст. 610, ч.1 ст. 193 Господарського кодексу України від 16.01.2003 року № 436-IV, ст. 180, п. 291.2 ст.291, п. 297.1 ст. 297 Податкового кодексу України, п.5.3.3. п. Г.10 Додатку Г «Перелік адміністративних витрат, які враховані усередненими показниками центрального органа виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури» Настанови з визначення загальновиробничих і адміністративних витрат та прибутку у вартості будівництва ДСТУ-Н Б Д.1.1-3:2013, затвердженої наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27.08.2013 №405, п. 4.6. п. 5.17, абз.4 п. 5.1, п. 10 Додатку 26 Настанови з визначення вартості будівництва», затвердженої Міністерством розвитку громад та територій України від 01.11.2021 №281, п.12 Додатку 3 Методичних рекомендацій з формування собівартості будівельно-монтажних робіт, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку та будівництва України від 31.12.2010 №573, п. 6.2, 6.4 Настанови з визначення вартості будівництва, затвердженої наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01.11.2021 № 281, п. 2.2 Вказівок щодо застосування Ресурсних елементних кошторисних норм, затверджених наказом Міністерства розвитку громад та територій України 31.12.2021 № 374, п. 1.2 Технічної частини Збірника 10 «Устаткування зв`язку», а також п. 1.2 Технічної частини Збірника 8 «Електротехнічні установки», п. 6.4.3 Правил визначення вартості будівництва, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293 (ДСТУ Б Д.1.1-1:2013), п. 8 Табл. Д.1 Додатку Д «Усереднені показники для визначення в інвесторській кошторисній документації розміру адміністративних витрат будівельних організацій в розрахунку на 1 люд.год загальної кошторисної трудомісткості будівельних робіт», п. 10 Табл. Е.1 Додатку Е «Усереднені показники для визначення розміру кошторисного прибутку за категоріями складності об`єкту будівництва та видами робіт» Настанови щодо визначення загальновиробничих і адміністративних витрат та прибутку у вартості будівництва (ДСТУ-Н Б Д.1.1-3:2013), п. 1.1.3 Технічної частини Збірника 15 «Внутрішні санітарно-технічні роботи», вимог п. 1 ч. 1 ст. 1032 Бюджетного кодексу України, п. 20, п. 43 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, п. 2 Типових штатних нормативів загальноосвітніх навчальних закладів, затверджених наказом Міністерства освіти і науки від 16.12.2010 № 1205, пунктів 2.14, 2.15, 2.16 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24.05.1995 №88, п.5 Методики розрахунку орендної плати за державне майно, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28.04.2021 №630 «Деякі питання розрахунку орендної плати за державне майно», п. 2 Наказу Міністерства транспорту та зв`язку України «Про затвердження Типових форм квитків на проїзд пасажирів і перевезення багажу на маршрутах загального користування» від 25.05.2006 №503 та від 31.05.3024 №502, п. 5 ст. 8 Закону України від 08.07.2010 № 2464-VІ «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування».

На підставі, викладеного Виконавчому комітету Зеленодольської міської ради листом №040420-13/7139-2025 від 31.12.2025 було направлено вимогу «Про усунення виявлених порушень» в якій вимагалося:

1. розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності посадових осіб Виконавчого комітету, винних у допущених порушеннях.

2. Відповідно до норм статей 215, 216, ч. 1 ст. 670, забезпечити відшкодування матеріальної шкоди (збитків) заподіяних Виконавчому комітету через завищення вартості електричної енергії та природного газу на загальну суму 729990,74 грн, а саме: ТОВ «Дніпровські енергетичні послуги» в сумі 465 032,47 грн, ТОВ «ЕКОТЕХНОІНВЕСТ» в сумі 264 958,27 грн, з подальшим перерахуванням коштів у дохід місцевого бюджету.

3. Відповідно до норм статей 22, 611 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 № 435-ІV, забезпечити відшкодування шкоди (збитків) заподіяних Виконавчому комітету на загальну суму 304 355,86 грн внаслідок прийняття та оплати завищеної вартості виконаних підрядних робіт від ФОП ОСОБА_1 у сумі 100232,60 грн, ПП «Інтеб К» - 47395,82 грн, ТОВ «Терен» - 38228,00грн, ТОВ «Будівельна експертиза» - 35955,19 грн, ФОП ОСОБА_2 - 35793,68 грн, ФОП ОСОБА_3 - 13168,01 грн, ФОП ОСОБА_4 - 10588,78 грн, ФОП ОСОБА_5 - 6269,00 грн, ФОП ОСОБА_6 - 4993,61 грн, ФОП ОСОБА_7 - 4415,00 грн, ФОП ОСОБА_8 - 4169,96 грн, ФОП ОСОБА_9 - 2793,41 грн, ФОП ОСОБА_10 - 352,8 грн, внаслідок безпідставного включення до вартості виконаних ремонтно будівельних робіт єдиного податку за ставкою 2% та 5%, з подальшим перерахуванням коштів в дохід місцевого бюджету.

4. Забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 22, 611 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-ІУ шкоди (збитків) заподіяних Виконавчому комітету на загальну суму 215753,79 грн внаслідок оплати завищеної вартості виконаних робіт ТОВ «ФАЗА ПЛЮС» - 140 889,05 грн, ТОВ «Центр безпеки «ТОПАЗ» - 27131,81 грн, ФОП ОСОБА_7 3000,00 грн, ТОВ «ТЕРЕН» - 35376,41грн, ФОП ОСОБА_11 9356,52 грн., з подальшим перерахуванням в дохід місцевого бюджету.

5. Забезпечити перерахування коштів Відділом освіти, культури, спорту та молодіжної політики Зеленодольської міської ради на загальну суму 263329,05грн на розрахунковий рахунок Виконавчого комітету з подальшим перерахуванням до державного бюджету за кодом 2801500 «Інші надходження».

6. Відповідно до норм статей 22, 611, 1166 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-ІV забезпечити відшкодування шкоди (збитків), заподіяної Виконавчому комітету на суму 191105,83 грн внаслідок завищення обсягів отриманих послуг від КП «Зеленодольський міський водоканал», з подальшим перерахуванням в дохід місцевого бюджету.

7. Забезпечити відшкодування шкоди (збитків), заподіяної Виконавчому комітету на суму 74953,09 грн внаслідок покриття видатків за спожиті комунальні послуги, експлуатаційні послуги сторонніх осіб ФОП « ОСОБА_12 » за рахунок коштів загального фонду місцевого бюджету, шляхом проведення роботи з приведення у відповідність договорів з урахуванням ч. 3 ст.631, 759, 760, 762 Цивільного кодексу України, з подальшим перерахуванням в дохід місцевого бюджету.

8. Забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130, 132-136 Кодексу законів про працю України шкоди (збитків), заподіяних Виконавчому комітету внаслідок зайвої виплати коштів на відрядження на суму 20 712,00 грн через включення до авансового звіту витрат на придбання квитків, які були заповнені не друкованим способом, з подальшим перерахуванням в дохід місцевого бюджету.

9. Забезпечити відшкодування відповідно норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України шкоду (збитки), заподіяну внаслідок проведення фактів переплати заробітної плати в частині зайво сплаченого єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, нарахованого на зайво нарахованих доплат за роботи з дезінфікуючими засобами, або за шкідливі умови праці на суму 17 455,57 грн, з подальшим перерахуванням в дохід місцевого бюджету. При цьому Ви не позбавлені можливості забезпечити відшкодування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування шляхом коригування звітності відповідно до наказ Міністерства фінансів України № 6 від 16.01.2016.

Не погоджуючись з висновками, що було викладено в результаті проведення перевірки та вважаючи їх незаконними, необґрунтованими та такими, що не відповідають дійсності, а п. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 вимоги про їх усунення протиправними, позивач звернувся з цим позовом до суду.

Вирішуючи спір по суті, суд виходить з наступного.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-XII у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю) (частина перша статті 1 Закону №2939-XII).

Згідно з частиною першою статті 2 Закону №2939-XII серед головних завдань органу державного фінансового контролю є, зокрема здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності […] в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів […] або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно.

Відповідно до частини другої статті 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Частиною третьою статті 5 Закону №2939-XII визначено, що перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі.

Процедуру проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель визначено Порядком проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2013 року №631 (далі - Порядок №631).

Відповідно до пункту 27 Порядку №631 складення акту перевірки закупівель, його підписання та реалізація результатів перевірки здійснюються за процедурами, передбаченими пунктами 35, 38-47, абзацами першим і другим пункту 48, пунктами 49-52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі - Порядок №550), з урахуванням норм, установлених цим Порядком.

Згідно з пунктом 28 Порядку №631 результати перевірки закупівель, проведеної органом державного фінансового контролю, можуть бути оскаржені замовником, щодо якого проведено перевірку, в передбаченому законом порядку.

Пунктами 7, 10, 13 статті 10 Закону №2939-XII передбачено, що органу державного фінансового контролю надається право: 1) пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; 2) звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; 3) при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Згідно з частиною другою статті 15 Закону №2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу України (далі - Положення №43).

Пунктом 1 Положення №43 передбачено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення №43 Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема, вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Згідно з пунктом 6 Положення №43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 16); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їхній розмір в установленому законодавством порядку (підпункт 23).

Частиною частини першої статті 41 Закону України від 25 грудня 2015 року №922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі - Закон №922-VIII, в редакції на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

За частиною першою статті 628, статтею 629 Цивільного кодексу України зміст договору становлять умови (пункти), визначені на розсуд сторін і погоджені ними, та умови, які є обов`язковими відповідно до актів цивільного законодавства. Договір є обов`язковим для виконання сторонами.

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 632 Цивільного кодексу України ціна в договорі встановлюється за домовленістю сторін. Зміна ціни після укладення договору допускається лише у випадках і на умовах, встановлених договором або законом. Зміна ціни в договорі після його виконання не допускається.

Згідно з частиною другою статті 189 Господарського кодексу України ціна є істотною умовою господарського договору.

Пунктом 2 частини п`ятої статті 41 Закону №922-VIII встановлено, що істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадку збільшення ціни за одиницю товару до 10 відсотків пропорційно збільшенню ціни такого товару на ринку у разі коливання ціни такого товару на ринку за умови, що така зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю, - не частіше ніж один раз на 90 днів з моменту підписання договору про закупівлю. Обмеження щодо строків зміни ціни за одиницю товару не застосовується у випадках зміни умов договору про закупівлю бензину та дизельного пального, газу та електричної енергії.

Згідно з пунктом 8 частини другої статті 22 Закону №922-VIII тендерна документація має містити проект договору про закупівлю з обов`язковим зазначенням порядку змін його умов.

За частиною четвертою статті 41 Закону №922-VIII умови договору про закупівлю не повинні відрізнятися від змісту тендерної пропозиції/пропозиції за результатами електронного аукціону (у тому числі ціни за одиницю товару) переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі або узгодженої ціни пропозиції учасника у разі застосування переговорної процедури, крім випадків визначення грошового еквівалента зобов`язання в іноземній валюті та/або випадків перерахунку ціни за результатами електронного аукціону в бік зменшення ціни тендерної пропозиції/пропозиції учасника без зменшення обсягів закупівлі.

Так, позивачем при зверненні до суду перш за все викладено правову позицію, за якою відповідач не має повноважень на примусове стягнення коштів через Вимогу.

Суд критично ставиться до таких тверджень позивача з огляду на наступне.

Перш за все, варто зауважити, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування діяльності підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і є обов`язковою до виконання.

Оспорювана вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якій вона адресована.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові також було зазначено, що такий висновок відповідає позиції Верховного Суду України у постанові від 23 лютого 2016 року у справі №818/1857/14, від якої Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу.

Аналогічна правова позиція підтримана й Верховним Судом, зокрема у постанові від 8 травня 2018 року у справі №826/3350/17. У цій постанові було сформульовано позицію за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), згідно з якою рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Крім того, у постанові від 08 травня 2018 року у справі №826/3350/17 Верховний Суд підкреслив, що при вирішенні справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема, обов`язки для її адресата, а тому наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Тому, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суди, які розглядали справу і наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, об`єктивно мали право перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того чи породжує ця вимога права і обов`язки позивача.

У контексті цього питання варто зауважити, що Верховний Суд у постанові від 20 лютого 2018 року у справі №822/2087/17 зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

З проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їхніх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», з якою кореспондується пункт 50 Порядку №550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таку правову позицію неодноразово висловлював Верховний Суд у низці постанов, зокрема у постановах від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 грудня 2022 року у справі № 826/13003/17.

Законність і правильність обчислення розміру визначення збитків, зазначених у цій частині, може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом органу фінансового контролю до винних осіб, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Однак, оскарження у судовому порядку індивідуально-правового акта, яким у цьому випадку є вимога Держаудитслужби, є гарантованим правом підконтрольного органу в розрізі завдань та принципів адміністративного судочинства.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 21 березня 2023 року у справі № 560/4370/22, від 23 листопада 2023 року у справі № 560/7524/22.

Оцінюючи аргументи позивача про те, що спірна вимога вказує на збитки та їх розмір, суд зазначає, що спірна вимога не містить вимоги про стягнення збитків, хоч і вказує на забезпечення повернення зайво перерахованих коштів.

Вимога ж в частині зобов`язання позивача розглянути питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників, винних у допущених порушеннях, взагалі не вказує на збитки.

Вимога містить застереження, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави, що лише підкреслює її обов`язковий характер.

Посилання позивача на постанови Великої Палати Верховного Суду, Верховного Суду та Верховного Суду України, не вказують відмінне правозастосування у цій справі, оскільки ці постанови не містять висновків про відсутність у підконтрольної установи права на оскарження у судовому порядку вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень, за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В контексті наведеного оцінюючи правомірність пункту 1 спірної вимоги, суд вказує наступне.

Так, пункт 1 оскаржуваного рішення вимагає розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників Департаменту, відповідальних за допущені порушення.

Оскаржуючи цей пункт позивач вказує на відсутність конкретного способу її виконання.

Разом з тим, суд зазначає, що така обставина як відсутність у вимозі конкретного способу її виконання не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для скасування.

Більш того, якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень, правом вибору певного конкретного способу наділений саме керівник . Одночасно, вказана обставина не позбавляє підконтрольного об`єкта права звернутися до контролюючого органу з метою отримання певних роз`яснень.

Суд наголошує, що наділяючи органи державного фінансового контролю правом пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" не встановлює за необхідне зазначення будь-яких застережень щодо способу виконання підконтрольною особою вимоги, також таких застережень не встановлюють інші чинні правові акти, які регулюють спірні правовідносини.

Виявлення винних осіб у порушеннях, зазначених у спірній вимозі та притягнення їх до встановленої законом відповідальності, що є предметом спірної вимоги, є правом керівника підконтрольної установи, який обирає спосіб усунення виявлених порушень та має обов`язок виконання вимоги та інформування органу контролю про усунення виявлених порушень.

Органи державного фінансового контролю мають право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання саме в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Окремо суд зауважує, що в акті ревізії вказано відповідальних осіб, які допустили правопорушення.

Щодо способу виконання п.1 вимоги, то таких існує декілька і правом вибору певного конкретного способу, як вже зазначалось, наділений саме керівник підприємства.

Також, суд зазначає, що пунктом 5.1 Кошторисних норм України "Настанова з визначення будівництва", затверджених наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01 листопада 2021р. (далі - Настанова) визначено, що ціна пропозиції учасника процедури закупівлі (договірна ціна) формується на підставі вартості будівельних робіт, до складу якої включаються прямі, загальновиробничі та інші витрати на будівництво об`єкта, прибуток, кошти на покриття адміністративних витрат будівельних організацій, кошти на покриття ризиків у випадках, передбачених у пункті 4.40 цієї Настанови, кошти на покриття додаткових витрат, пов`язаних з інфляційними процесами, кошти на сплату податків, зборів, обов`язкових платежів.

Пунктом 5.34 Настанови також передбачено, що до складу ціни пропозиції учасника процедури закупівлі (договірної ціни) включаються встановлені чинним законодавством податки, збори, обов`язкові платежі, не враховані складовими вартості будівництва. Розмір цих витрат визначається, виходячи з норм і бази для їх нарахування, встановлених законодавством.

Враховуючи, що згідно з вимогами Податкового кодексу України єдиний податок в розмірі 5% обраховується від загального прибутку фізичних осіб-підприємців та / або юридичних осіб, які знаходяться на спрощеній системі оподаткування, і такі витрати не є компенсованими витратами, а також їх визначення законодавством у сфері будівництва, нормування у будівництві, містобудування, просторового планування територій та архітектури не передбачається, тому до вартості будівництва об`єктів не включаються.

Також, відповідно до листа Міністерства розвитку громад та територій України від 08.09.2025 № 1673 єдиний податок у розмірі 5% до вартості будівництва об`єктів не включається.

При цьому, відповідно до Положення про Міністерство розвитку громад та територій України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 червня 2015 р. № 460 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 17 грудня 2022 р. № 1400), Міністерство розвитку громад та територій України (Мінрозвитку) є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва та відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, затверджує будівельні норми, методологію проектування, будівництва та реконструкції об`єктів, забезпечує формування кошторисної нормативної бази, визначення порядку її застосування у будівництві, що здійснюється із залученням бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ та організацій, узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції.

Відтак, суд погоджується з доводами відповідача про неправомірне включення єдиного податку до вартості виконаних ремонтно - будівельних робіт.

Так, вирішуючи спірні правовідносини суд зазначає, що позивачем також факто не спростовуються виявлені в ході проведення перевірки порушення, а вказуючи на протиправність оскаржуваних пунктів вимоги позивач лише посилається на відсутність у контролюючого органу повноважень щодо примусового зобов`язання покриття збитків.

Водночас судом вже було надано оцінку щодо заявленим доводам позивача та спростовано останні.

З огляду на вищевикладене, суд констатує відсутність правових підстав для скасування оскаржуваних пунктів Вимоги Східного офісу Держаудитслужби та зазначає, що в ході розгляду справи було встановлено, що контролюючий орган при прийнятті оскаржуваної вимоги діяв у межах повноважень та у встановлений законодавством спосіб, а отже позовні вимоги не підлягають задоволенню.

Згідно до ч. 1 ст. 72 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до ч.ч. 1, 4 ст. 73 Кодексу адміністративного судочинства України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування.

Згідно до ст. 76 Кодексу адміністративного судочинства України достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування.

Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Згідно до п. 1, 3 ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; обґрунтовано, тобто з урахуванням обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

Враховуючи докази, що надані сторонами на підтвердження своїх правових позицій, доводів та пояснень суд доходить висновку про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову Виконавчого комітету Зеленодольської міської ради.

Частиною 1 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Оскільки в задоволенні позову відмовлено відсутні підстави для розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 2, 72-77, 139, 243-246, 255, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

У задоволенні адміністративного позову Виконавчого комітет Зеленодольської міської ради до Східного офісу Державної аудиторської служби України про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя О.С. Луніна