Ухвала суду № 134550046, 04.03.2026, Одеський окружний адміністративний суд

Справа № 420/494/26

У Х В А Л А

04 березня 2026 року м.Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Бездрабка О.І., розглянувши в порядку письмового провадження клопотання представника відповідача про закриття провадження в адміністративній справі за позовною заявою Товариства з обмеженою відповідальністю "СК Петроліум" до Одеської міської ради, третя особа: Департамент архітектури, містобудування та земельних відносин Одеської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

встановив:

Товариство з обмеженою відповідальністю "СК Петроліум" звернулося з позовною заявою до Одеської міської ради, третя особа: Департамент архітектури, містобудування та земельних відносин Одеської міської ради, в якій просить:

- визнати протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо не розгляду клопотання Товариства з обмеженою відповідальністю "СК Петроліум" вих. № 138 від 12.07.2021 р. про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду земельної ділянки площею 0,1828 га за адресою: м.Одеса, пров.Високий, 24, цільове призначення - для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу, вид використання - для експлуатації та обслуговування автозаправної станції та у неприйнятті рішення за результатами розгляду клопотання ТОВ "СК Петроліум" про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,1828 га за адресою: м.Одеса, пров.Високий, 24 та надання її в оренду ТОВ "СК Петроліум";

- зобов`язати Одеську міську раду на наступному пленарному засіданні сесії Одеської міської ради розглянути клопотання Товариства з обмеженою відповідальністю "СК Петроліум" про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду площею 0,1828 га за адресою: м.Одеса, пров.Високий, 24, цільове призначення - для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу, вид використання - для експлуатації та обслуговування автозаправної станції, кадастровий номер земельної ділянки 511013700:31:002:0001, надання її в оренду ТОВ "СК Петроліум" та прийняти вмотивоване владне рішення за результатами такого розгляду.

Ухвалою від 09.01.2026 р. відкрито спрощене провадження у справі та надано відповідачу п`ятнадцятиденний строк для подання відзиву на позовну заяву.

22.01.2026 р. від представника відповідача надійшло клопотання про закриття провадження у справі, яке мотивоване тим, що у спірних правовідносинах Одеська міська рада виступає власником майна, яка вчиняє дії щодо розпорядження земельною ділянкою, а не суб`єктом владних повноважень, оскільки не вчиняє жодних публічно-власних управлінських функцій по відношенню до позивача. Враховуючи те, що разом із затвердженням проєкту землеустрою здійснюється одночасно і передача в оренду земельної ділянки, очевидно, що спір у цій справі стосується саме майнових прав позивача на земельну ділянку, а позов у цій справі поданий з метою захисту такого приватного права, у зв`язку з чим підлягає розгляду в порядку господарського судочинства.

При вирішенні даного клопотання суд виходить з наступного.

Право на судовий захист - це конституційне право, закріплене у ст.55 Конституції України, яке не може бути обмежене.

Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ч.2 ст.55 Конституції України).

Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 вказав, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.

Тобто акти, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення публічно-владної управлінської функції, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до ч.2 ст.55 Конституції України.

Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи (ч.3 ст.124 Конституції України).

Юрисдикція розгляду справ нерозривно пов`язана з процесуальним правом, оскільки саме процесуальні норми визначають підвідомчість справ різним судам та розмежування юрисдикції між різними видами судочинства (цивільне, господарське, адміністративне, кримінальне).

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ч.1 ст.2 КАС України).

За визначеннями, наведеними у ст.4 КАС України, адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, а публічно-правовий спір - спір, у якому:

- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (п.7 ч.1 ст.4 КАС України).

Частина 1 статті 5 КАС України закріплює право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Велика Палата Верховного Суду у пункті 5.8 постанови від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 вказала, що до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (або більше) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у публічних правовідносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.

Поняття "публічно", вжитий у пункті 2 частини першої статті 4 КАС України, означає, що такі функції суб`єкта спрямовані на задоволення публічного інтересу; зміст поняття "владні" полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин. Управлінські функції - це основні напрями діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта (пункт 19 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18).

При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі (постанова Великої Палати Верховного Суду від 27 листопада 2018 року у справі № 820/3534/17).

Для визначення предметної юрисдикції адміністративних судів Верховний Суд виходить зі змісту та природи спірних відносин: яке право чи інтерес підлягає захисту; чи пов`язаний спір зі здійсненням суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій; чи є спір наслідком застосування або незастосування адміністративної процедури.

Водночас приватноправові відносини ґрунтуються на юридичній рівності та майновій самостійності учасників, а предметом спору виступає майновий чи немайновий особистий інтерес суб`єкта. Спір набуває приватноправового характеру, коли він зумовлений порушенням приватного права, зазвичай майнового, конкретного суб`єкта, яке підлягає захисту способами, передбаченими законодавством для сфери приватноправових відносин.

Сама по собі участь суб`єкта владних повноважень у правовідносинах або формальне оскарження прийнятого ним акта не є самостійною підставою для віднесення спору до публічно-правових. Для визначення юрисдикції ключове значення має фактичний зміст спірних правовідносин, характер порушеного права, а також правові наслідки, на досягнення яких спрямовані позовні вимоги.

Отже, до виключної компетенції адміністративних судів належать розгляд адміністративних справ, які стосуються публічно-правових відносин між особами та суб`єктами владних повноважень (органами державної влади чи місцевого самоврядування), що включає оскарження рішень, дій чи бездіяльності таких суб`єктів, які впливають на права та інтереси осіб, і забезпечує ефективний контроль за законністю адміністративних процедур.

Пункт 34 частини 1 статті 26 Закону № 280/97-ВР передбачає, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить вирішення відповідно до закону питань з врегулювання земельних відносин.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Згідно з ч.10 ст.59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Таким чином, органи місцевого самоврядування наділені повноваженнями з врегулювання земельних відносин шляхом прийняття відповідних рішень, а судові органи здійснюють контроль за законністю таких рішень через механізм їх оскарження у випадку невідповідності конституційним чи законодавчим нормам.

У постановах Великої Палати Верховного Суду від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц, від 30 травня 2018 року у справі № 826/5737/16 сформульовано правову позицію про те, що спори щодо оскарження рішень органів місцевого самоврядування про надання або відмову в наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою розглядаються в порядку адміністративного судочинства, оскільки орган місцевого самоврядування у відповідних правовідносинах реалізовує свої контрольні функції у сфері управлінської діяльності.

Водночас у постановах від 12 грудня 2018 року у справі № 685/1346/15-а, від 20 червня 2018 року у справі № 727/10968/17, від 15 травня 2018 року у справі № 809/739/17 Велика Палата Верховного Суду наголосила на тому, що спір, обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило, майнового), має приватноправовий характер навіть за участі суб`єкта владних повноважень.

Проте зазначені правові позиції стосуються випадків, коли особа, яка звертається до суду, вже набула речове право на відповідну земельну ділянку (право власності, право оренди тощо) і оскаржує рішення органу місцевого самоврядування, яке порушує це набуте право.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин належить розпорядження землями комунальної власності, територіальних громад.

Згідно з ч.1 ст.122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

За приписами ч.1 ст.123 ЗК України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.

Рішення зазначених органів приймається на підставі: проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання) та/або надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; технічних документацій із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок у разі поділу та/або об`єднання земельних ділянок.

Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за документацією із землеустрою, звертається з заявою про надання дозволу на розробку документації із землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки (ч.2 ст.123 ЗК України).

За приписами ч.3 ст.123 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає заяву і дає дозвіл на розроблення документації із землеустрою або надає мотивовану відмову у його наданні.

Пунктом 6 частини 3 статті 186-1 ЗК України передбачено, що проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Відповідно до ч.6 ст.123 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання документації із землеустрою приймає рішення про надання земельної ділянки у користування.

Суд зауважує, що позов у цій справі обумовлений неприйняттям органом місцевого самоврядування рішення за клопотанням ТОВ "СК "ПЕТРОЛІУМ" про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, тобто з підстав порушення процедури розгляду питання щодо погодження та затвердження проекту землеустрою, а не внаслідок порушення набутого речового права позивача на спірну земельну ділянку.

Оцінюючи вид цього правового спору, слід враховувати наступні критерії адміністративної юрисдикції:

- присутність у спірних публічно-правових відносинах суб`єкта владних повноважень - у спорі суб`єктом владних повноважень є Одеська міська рада;

- спірні відносини мають саме адміністративно-правову природу - у цій справі існують відносини з приводу завершення процедури отримання у користування земельної ділянки;

- суб`єкт владних повноважень у спірних публічно-правових відносинах, здійснює адміністративні повноваження - вирішує земельні питання;

- спірні публічно-правові відносини регулюються нормами адміністративного права, зокрема, Законами України "Про місцеве самоврядування", Земельним кодексом України.

Отже, усі критерії адміністративної юрисдикції притаманні цьому спору.

Аналогічний правовий висновок зі спірного питання викладено у постанові Верховного Суду від 16.02.2022 р. по справі № 620/1915/21, який відповідно до ч.5 ст.242 КАС України підлягає застосуванню у даній справі.

На користь публічно-правового характеру цього спору також вказують положення Закону України від 17.02.2022 р. № 2073-IX "Про адміністративну процедуру" (далі - Закон № 2073-IX), який набрав чинності 15.12.2023 р. та регулює відносини органів місцевого самоврядування з фізичними та юридичними особами щодо розгляду і вирішення адміністративних справ шляхом прийняття та виконання адміністративних актів.

За визначенням, наведеним у ст.2 Закону № 2073-IX, адміністративна справа - справа, що стосується публічно-правових відносин щодо забезпечення реалізації права, свободи чи законного інтересу особи та/або виконання нею визначених законом обов`язків, а адміністративний акт - як рішення або юридично значущу дію індивідуального характеру, спрямовану на набуття, зміну чи припинення прав та обов`язків особи.

Відповідно до ч.1 ст.18 Закону № 2073-IX особа має право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності адміністративного органу в порядку адміністративного оскарження відповідно до цього Закону та/або в судовому порядку.

Принципи адміністративного судочинства, зокрема ті, що закріплені у Рекомендації Rec(2004)20 від 15 грудня 2004 року Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо судового перегляду адміністративних актів, передбачають широкий доступ до адміністративного правосуддя для всіх осіб, чиї права можуть бути порушені рішеннями органів публічної влади.

Тому обмеження юрисдикції адміністративних судів шляхом віднесення спорів про оскарження дій, бездіяльності, рішень органів державної влади та місцевого самоврядування до цивільної або господарської юрисдикції може створити правову невизначеність щодо механізмів судового контролю за публічною адміністрацією.

Отже, з набранням чинності 15.12.2023 р. Законом № 2073-ІХ такі спори, як цей, вирішуються в адміністративному судочинстві, оскільки стосуються адміністративної процедури прийняття адміністративним органом адміністративних актів у сфері надання земельних ділянок комунальної власності у користування та підлягають судовому контролю за правилами, визначеними КАС України.

Даний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 26 лютого 2026 року по справі № 560/9936/25, від 24 лютого 2026 року по справі № 240/25110/24.

Підсумовуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до компетенції адміністративного суду, у зв`язку з чим клопотання представника відповідача не підлягає задоволенню.

Керуючись ст.ст.19, 243, 248 КАС України, суд -

ухвалив:

Відмовити в задоволенні клопотання представника відповідача про закриття провадження у справі.

Ухвала оскарженню не підлягає та набирає законної сили з моменті іі підписання.

Суддя О.І. Бездрабко