Ухвала суду № 134508062, 02.03.2026, Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі

02 березня 2026 року м. Київ № 320/63846/25

Суддя Київського окружного адміністративного суду Дудін С.О., розглянувши позовну заяву ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України та Державної організації «Агенція з питань підтримки державного приватного партнерства» про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії,

в с т а н о в и в:

До Київського окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 з позовом до Кабінету Міністрів України та Державної організації «Агенція з питань підтримки державного приватного партнерства», в якому просить суд:

- визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України та Державної організації «Агенція з питань підтримки державного приватного партнерства» щодо неоприлюднення додаткових угод, уладених в рамках ратифікованої Угоди між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки про створення Американсько-Українського інвестиційного фонду відбудови 08.05.2025 на підставі Закону України «Про ратифікацію Угоди між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки про створення Американсько-Українського інвестиційного фонду відбудови»;

- зобов`язати відповідачів оприлюднити засекречені додаткові угоди у спосіб, встановлений законом, укладені в рамках ратифікованої Угоди між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки про створення Американсько-Українського інвестиційного фонду відбудови від 08.05.2025 на підставі Закону України «Про ратифікацію Угоди між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки про створення Американсько-Українського інвестиційного фонду відбудови».

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 05.02.2026 позовну заяву залишено без руху та встановлено позивачу 10-денний строк з дня отримання копії ухвали суду, протягом якого позивачу необхідно було усунути недоліки позовної заяви, а саме:

- привести позовну заяву у відповідність до вимог статті 160 КАС України з урахуванням вказаних судом зауважень;

- уточнити склад учасників справи, з урахуванням вказаних судом зауважень;

- надати уточнену позовну заяву (три примірника), з урахуванням вказаних судом зауважень;

- надати суду обґрунтування порушення оскаржуваними діями суб`єктів владних повноважень прав, свобод, інтересів позивача;

- надати суду докази вжиття позивачем ним заходів для отримання зазначеного у клопотанні про витребування доказів доказу самостійно та (або) причини неможливості самостійного отримання цього доказу.

09 лютого 2026 року на адресу суду від позивача надійшла заява про усунення недоліків позовної заяви з додатками, а саме: надано уточнену позовну заяву.

Відповідно до пунктів 3, 4 та 6 частин першої, другої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.

Вирішуючи питання щодо наявності правових підстав для відкриття провадження в адміністративній справі, суд зауважує наступне.

Згідно з положеннями частини другої статті 55 КАС України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Разом з цим у рішенні Конституційного Суду України від 14.12.2011 №19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відповідно до частини першої і третьої статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди; юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення; у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно з частиною першою та п`ятою статті 125 Конституції України, судоустрій в Україні будується, зокрема, за принципом спеціалізації, відповідно до якого з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

Тобто для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

При цьому частиною першою статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;

2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;

4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;

5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;

6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Згідно з позицією Європейського суду з прав людини, процедурні гарантії, закріплені в статті 6 Конвенції, гарантують кожному право подання скарги щодо його прав та обов`язків цивільного характеру до суду чи органу правосуддя. Таким чином втілюється право на звернення до суду, одним із аспектів якого є право доступу, тобто право розпочати провадження у судах з цивільних питань. Кожен має право на подання до суду скарги, пов`язаної з його або її правами та обов`язками; на це право, що є одним з аспектів права на доступ до суду, може посилатися кожен, хто небезпідставно вважає, що втручання у реалізацію його або її прав є неправомірним (рішення у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom), серія А №18, п. 28 36).

Згідно з частиною першою статті 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється, зокрема, на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб з суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів.

Відповідно до положень пунктів 18, 19 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Між тим, порядок укладення, виконання та припинення дії міжнародних договорів України з метою належного забезпечення національних інтересів, здійснення цілей, завдань і принципів зовнішньої політики України, закріплених у Конституції України та законодавстві України врегульовано Законом України «Про міжнародні договори» від 29.06.2004 №1906-IV (далі по тексту також Закон № 1906-IV).

Відповідно до статті 2 Закону № 1906-IV міжнародний договір України - укладений у письмовій формі з іноземною державою або іншим суб`єктом міжнародного права, який регулюється міжнародним правом, незалежно від того, міститься договір в одному чи декількох пов`язаних між собою документах, і незалежно від його конкретного найменування (договір, угода, конвенція, пакт, протокол тощо).

Укладення міжнародного договору України - дії щодо підготовки тексту міжнародного договору, його прийняття, встановлення його автентичності, підписання міжнародного договору та надання згоди на його обов`язковість для України.

Повноваження - документ, яким одній або декільком особам у встановленому цим Законом порядку доручено представляти Україну з метою підготовки тексту міжнародного договору, його прийняття, встановлення його автентичності, підписання міжнародного договору та, у випадках, передбачених міжнародним договором, надання згоди на його обов`язковість для України.

Сторона - держава, інший суб`єкт міжнародного права, які погодились на обов`язковість для них договору і для яких договір є чинним.

Частиною третьою статті 3 Закону № 1906-IV регламентовано, що від імені Уряду України укладаються міжнародні договори України з економічних, торговельних, науково-технічних, гуманітарних та інших питань, віднесених до відання Кабінету Міністрів України.

Судом встановлено, що 30.04.2025 у Вашингтоні, округ Колумбія, укладено Угоду між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки про створення Американсько-Українського інвестиційного фонду відбудови. Означену Угоду ратифіковано Україною 30.04.2025, дата набрання чинності для України - 23.05.2025.

Означена Угода в розумінні положень Закону № 1906-IV, є міжнародним договором, оскільки укладена Урядом України з іноземною державою США.

В свою чергу, предметом позову є дії відповідачів щодо неоприлюднення додаткових угод до Угоди між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки про створення Американсько-Українського інвестиційного фонду відбудови, а саме: Угоди про обмежене партнерство та Угоди про товариство з обмеженою відповідальністю.

За правилами, визначеними положеннями статті 19 Закону № 1906-IV, чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства.

Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.

Отже, Законом № 1906-IV визначено певні особливості як порядку укладання міжнародного договору, так і його дотримання та виконання.

Таким чином, на переконання суду, оскаржувані в межах цієї позовної заяви дії відповідачів щодо неоприлюднення додатків до міжнародного договору, який не є актом управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, не встановлює, не змінює, не припиняє (не скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, та не є актом (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданого (прийнятого) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк, не є ані нормативно-правовим актом, ані актом індивідуальної дії, в розумінні положень КАС України.

Разом з цим, суд зазначає, що відповідно до частини першої статті 19 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Пунктом 4 частини першої статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» передбачено, що Кабінет Міністрів України у сфері зовнішньої політики: забезпечує у межах своїх повноважень зовнішньополітичну діяльність України, розробляє та затверджує державні програми в цій сфері, погоджує програми перебування офіційних закордонних делегацій, до складу яких входять представники Кабінету Міністрів України, та інші пов`язані з цим документи; забезпечує відповідно до закону про міжнародні договори вирішення питань щодо укладення та виконання міжнародних договорів України; приймає рішення про придбання за кордоном у власність України нерухомого майна (будівництво, реконструкцію об`єктів) для потреб закордонних дипломатичних установ України.

Системний аналіз наведених правових норм дає суду підстави для висновку, що Кабінет Міністрів України, зокрема, вирішує питання державного управління у сфері зовнішньої політики шляхом забезпечення відповідно до закону про міжнародні договори вирішення питань щодо укладення та виконання міжнародних договорів України.

Водночас, слід зауважити, що публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (абзац перший пункту 2 частини першої статті 4 КАС України).

Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Отже, до справ адміністративної юрисдикції належать публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закон установив інший порядок судового вирішення.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала думку про те, що публічно-правовим вважається, зокрема, спір, в якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні, і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.

Така позиція викладена, зокрема, у постановах від 23.05.2018 у справі №914/2006/17, від 04.09.2018 у справі №823/2042/16, від 18.12.2019 у справі №826/2323/17.

Стосовно терміну «владні управлінські функції», зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої він може впливати на розвиток правовідносин, а «управлінські функції» - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта.

З огляду на вказане, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, в яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.

Аналогічні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі №914/2006/17 (пункт 5.7), від 04.09.2018 у справі №823/2042/16 (пункти 28-30), від 18.09.2018 у справі №823/218/17 (пункти 24-25), від 12.03.2019 у справі №911/3594/17 (пункти 4.8-4.10), від 02.04.2019 у справі №137/1842/16-а, від 18.12.2019 у справі №826/2323/17 (пункти 18-19), від 18.12.2019 у справі №263/6022/16-ц (пункти 21-23), від 19.02.2020 у справі №520/5442/18 (пункти 18-20), від 26.02.2020 у справі №1240/1981/18 (пункти 16-17), від 01.04.2020 у справі № 520/13067/17 (пункти 19-21), від 23.06.2020 у справі №680/214/16-ц(пункт 29), від 15.09.2020 у справі №469/1044/17 (пункт 21), від 29.09.2020 у справах №712/5476/19 (пункт 19) та №368/561/19 (пункт 22), від 13.10.2020 у справі №640/22013/18 (пункт 19), від 09.02.2021 у справі №520/17342/18 (пункт 7.18), від 23.11.2021 у справі №175/1571/15 (пункт 46), від 12.05.2022 у справі №9901/459/21 (пункт 22).

Відповідно до статті 2 Віденської конвенції про право міжнародних договорів (далі по тексту також Конвенція) «повноваження» означають документ, який виходить від компетентного органу держави і за допомогою якого одна чи кілька осіб призначаються репрезентувати цю державу з метою ведення переговорів, прийняття тексту договору або встановлення його автентичності, вираження згоди цієї держави на обов`язковість для неї договору або з метою вчинення будь-якого іншого акта, що стосується договору.

Суд наголошує, що предметом спору є оскарження дій щодо неоприлюднення додатків до Угоди, укладеної Урядом України (КМУ) з іноземною державою США. Тобто стосується реалізації Кабінетом Міністрів України наданих йому повноважень у сфері зовнішньої політики.

При цьому слід зауважити, що Держави - учасниці Конвенції, серед іншого, відзначаючи, що принципи вільної згоди і добросовісності та норма pacta sunt servanda здобули загальне визнання домовилися про умови, викладені в Конвенції.

Отже даний спір стосується додатків до угоди, укладеної між двома суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у сфері зовнішньої політики та у такому спорі відсутній хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні), відповідно, зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень, оскільки укладена на принципі вільної згоди.

Окрім наведеного, суд також зазначає, що відповідно до пункту 16 частини першої статті 4 КАС України адміністративний договір - спільний правовий акт суб`єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону:

а) для розмежування компетенції чи визначення порядку взаємодії між суб`єктами владних повноважень;

б) для делегування публічно-владних управлінських функцій;

в) для перерозподілу або об`єднання бюджетних коштів у випадках, визначених законом;

г) замість видання індивідуального акта;

ґ) для врегулювання питань надання адміністративних послуг.

В межах предмету спору, судом не вбачається правових підстав для ототожнення міжнародного договору додатків до Угоди, із адміністративним договором, незважаючи на ідентичну форму їх укладення, оскільки така Угода не передбачає розмежування компетенції чи визначення порядку взаємодії між суб`єктами владних повноважень; не делегує публічно-владні управлінські функції; не передбачає перерозподілу або об`єднання бюджетних коштів у випадках, визначених законом; не замінює видання індивідуального акта та не спрямована на врегулювання питань надання адміністративних послуг.

Беручи до уваги викладене, суд резюмує, що предметом спору не є нормативно-правовий або індивідуальний акти та адміністративний договір, а Угода, дії щодо неоприлюднення додатків до якої є предметом позову у цій справі, підписана Урядом України в особі Кабінету Міністрів України не під час реалізації ним владно-управлінських повноважень, а шляхом забезпечення виконання останнім виключно наданих Кабінету Міністрів України владних повноважень у сфері зовнішньої політики.

Відтак, на переконання суду, даний спір не є публічно-правовим спором, а тому не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

За приписами частини шостої статті 170 КАС України у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

Водночас, суд зауважує, що при вирішенні питання щодо наявності підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі за пункту 1 частини першої статті 170 КАС України поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Подібна правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22.03.2018 у справі №800/559/17, від 03.04.2018 у справі №9901/152/18, від 30.05.2018 у справі №9901/497/18, від 05.02.2019 у справі №9901/638/18, від 27.02.2019 у справі №9901/798/18.

Згідно зі статтею 42 Конвенції дійсність договору або згода держави на обов`язковість для неї договору може оспорюватись тільки на основі застосування цієї Конвенції.

Припинення договору, його денонсація або вихід з нього учасника можуть мати місце тільки в результаті застосування положень самого договору або цієї Конвенції. Це ж правило застосовується до зупинення дії договору.

Беручи до уваги викладене, суд зазначає даний спір не підпадає під юрисдикцію адміністративного суду, як і взагалі не підлягає судовому розгляду.

Резюмуючи зазначене, суд приходить до висновку про наявність правових підстав для відмови у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України.

Керуючись статтями 170, 241, 243, 248, 256 КАС України, -

у х в а л и в :

Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України та Державної організації «Агенція з питань підтримки державного приватного партнерства» про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії.

Роз`яснити позивачу, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

Копію ухвали суду надіслати учасникам справи (їх представникам).

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її складання (підписання).

Суддя Дудін С.О.