Рішення № 127026474, 01.05.2025, Чернігівський окружний адміністративний суд

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

01 травня 2025 року м. Чернігів Справа № 620/2272/25

Чернігівський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Виноградової Д.О., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін в приміщенні суду справу за адміністративним позовом Пенітенціарної академії України до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання протиправними та скасування вимоги, попередження, розпорядження,

У С Т А Н О В И В:

Пенітенціарна академія України (далі також Академія, позивач) звернулася до суду з позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області (далі також Управління, відповідач) у якому просить:

визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 17.02.2025 № 262508-14/561-2025;

визнати протиправним та скасувати попередження Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про неналежне виконання бюджетного законодавства від 17.02.2025 № 262508-14/550-2025;

визнати протиправним та скасувати розпорядження Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про зупинення операцій з бюджетними коштами від 17 лютого 2025 № 4.

В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що оскаржувані акти індивідуальної дії - попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства, вимога щодо усунення порушень та розпорядження відповідача про зупинення операцій з бюджетними коштами Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області не відповідають критеріям обґрунтованості, вмотивованості, винесені з порушенням вимог закону щодо їх змісту, є неконкретизованими, а тому такі рішення не можуть вважатися правомірними.

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 25.02.2025 позовну заяву Пенітенціарної академії України до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання протиправними та скасування вимоги, попередження, розпорядження - залишено без руху та надано позивачу 5-денний строк з дня вручення копії ухвали про залишення позовної заяви без руху для усунення недоліків позовної заяви.

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 05.03.2025 відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання за наявними у справі матеріалами. Ухвалою суду надано термін для подачі відзиву на позовну заяву, відповіді на відзив та заперечень.

Відповідачем у межах встановленого судом строку подано відзив на позовну заяву, в якому останній просить відмовити позивачу у задоволенні позову в повному обсязі та зазначає, що оскаржувана вимога, розпорядження та попередження винесені у відповідності до чинного законодавства України та у межах повноважень відповідача.

Позивачем надіслано суду відповідь на відзив, у якому заперечено аргументи відповідача.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.

Відповідно до п. 6.3 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Державної аудиторської служби на ІVквартал 2024 року Управлінням Північного офісу Держаудитслжби в Чернігівській області проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Пенітенціарної академії України за період з 01.01.2022 по 30.09.2024, якою встановлено порушення, що відображені в акті ревізії від 23.01.2025 № 262508-30/1 (далі Акт ревізії) (а.с.25- 176 том 1), на який позивачем направлено письмові заперечення (а.с. 1-38 т. 2).

Листом від 13.02.2025 вих. №262508-14/509-2025 позивачу надійшли з Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області висновки на заперечення до Акта ревізії, затверджені начальником управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області Олександром Кондрашовим, відповідно до яких заперечення не прийняті, оскільки не спростовують викладеного в Акті ревізії (а.с. 177-252 т.1, а.с. 40 т.2).

У зв`язку з тим, що під час проведення ревізії виявлені відповідачем порушення не усунуті Пенітенціарній академії України направлено вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 17.02.2025 № 262508-14/561-2025 зі строком зворотного інформування до 17.03.2025 (а.с. 41-46, т. 2).

У вимозі зазначено, що під час ревізії виявлено та не усунуто, такі порушення:

1. В порушення ст. 74 Закону України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 № 580-VIII зі змінами, Порядку відшкодування особами витрат, пов`язаних з їх утриманням у вищих навчальних закладах із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12.04.2017 № 261 (далі - Порядок № 261), абз. 5 п. 3 розділу II Контракту про здобуття освіти у закладах вищої освіти, які здійснюють підготовку фахівців для потреб Міністерства юстиції України, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 06.12.2017 № 3888/5 не відшкодовано до державного бюджету 7-ма випускниками, що навчались за державним замовленням, коштів в сумі 831 628,12 грн, що призвело до недоотримання коштів Академією.

2. В порушення вимог Постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану», зі змінами Академією здійснювалось нарахування та виплата додаткової винагороди в розмірі до 100000,0 грн (в розрахунку на місяць пропорційно часу участі в таких діях та заходах) особам рядового та і начальницького складу Академії, без документального підтвердження безпосередньої участі у бойових діях або забезпечення здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходах за період з 24.02.2022 по 31.08.2022 на загальну суму 16 010 219,26 грн (в тому числі: нарахування ЄСВ - 2 586 265,70 грн), чим завдано збитків (шкоди) Академії на вказану суму.

3. В порушення статті 193 Господарського кодексу України, статті 526 Цивільного кодексу України та пункту 5 Методики розрахунку орендної плати на державне майно, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28 квітня 2021 року № 630 зі змінами, пункту 9.2 розділу І договорів оренди майна, укладених Академією з орендарями: КЕВ в м. Чернігів, КЕВ м. Біла Церква та КЕВ м. Дніпро, Академією до розрахунків за спожиті комунальні послуги не включено вартість експлуатаційних витрат, пов`язаних з обслуговуванням наданих в оренду приміщень, що призвело до покриття Академією витрат сторонніх юридичних осіб на загальну суму 1 448 087,56 грн, в тому числі: КЕВ м. Біла Церква (прибирання прибудинкової території, прибирання приміщень, обслуговування обладнання та очисних споруд тощо), на суму 691 584,17 грн, КЕВ м. Дніпро (охорона, обслуговування обладнання котелень тощо), на суму 601 139,53 грн, КЕВ м. Чернігів (прибирання -службових приміщень та технічне доглядання) на суму 155 363,86 грн, чим завдано збитків Академії на вказану суму.

4. В порушення вимог пункту 2 частини 5 статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII, у редакції, чинній на момент проведення процедури закупівлі, Академією здійснено оплату за електричну енергію по ціні більшій ніж передбачено у Договорах про закупівлю електричної енергії, в результаті укладення додаткових угод щодо підвищення ціни електричної енергії без належно підтвердженого коливання ціни, в результаті чого Академією зайво сплачено коштів державного бюджету на загальну суму 311 299,45 грн, чим нанесено збитків Академії на вказану вище суму.

5. В порушенням вимог ст. 13 Бюджетного кодексу та п. 23 Постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 «Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ» Академією за рахунок коштів державного бюджету загального фонду кошторису за 2022 рік та 9 місяців 2024 року здійснювалось покриття видатків спеціального фонду за статтями витрат «холодне водопостачання», «водовідведення», «електроенергія» «опалення (постачання теплової. енергії)», які були включені до вартості платних послуг на загальну гуму 122 157,45 гривень.

6. В порушення ч.1 ст. 49 Бюджетного кодексу України, розділу 1 додатку 3 Методичних рекомендацій з формування собівартості будівельно-монтажних робіт від 31.12.2010 № 573, стаття «Адміністративні витрати» Положення стандарту) бухгалтерського обліку 16 «Витрати», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31.12.1999 № 318, внаслідок безпідставного включення ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 до актів приймання виконаних будівельних робіт адміністративних витрат, призвело до завищення вартості виконаних ремонтно-будівельних робіт -на загальну суму 7 161,47 гри, чим завдано збитків Академії.

7. В порушення пункту 3.1.4 Методичних рекомендацій з нормування витрат палива, електричної енергії, мастильних, інших експлуатаційних матеріалів автомобілями та технікою ухвалені науково-технічною радою розроблено Державним підприємством «Державний автотранспортний науково- дослідний і проектний інститут» від 17.11.2023 та «Базові норми витрат», доповнення до Методичних рекомендацій з нормування витрат палива, електричної енергії, мастильних, інших експлуатаційних матеріалів автомобілями та технікою, редакція 1 від 17.11.2023, ухвалені Науково- технічною радою ДП «ДержавтотрансНДІпроект», протокол від 17.11.2023 №3 ; частини 3 статті 8, частини 7 статті 8 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» від 16.07.1999 № 996, зі змінами, Академією понаднормово списано пального на загальну суму 927,12 гривень.

8. В порушення ст. 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» від 16.07.1999 № 996 занижена в обліку Академії дебіторська заборгованість за розрахунками з ПрАТ «ДТЕК Київські регіональні електричні мережі» на суму 464,19 гривень та кредиторська заборгованість за розрахунками з ТОВ «Хмельницькенергозбут» на суму 16,44 грн та з ТОВ «Київська обласна енергопостачальна компанія» на загальну суму 2 260,23 гривень.

9. В порушення вимог п. 5 ст. 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» від 16.07.1999 № 996-XIV зі змінами у частині обов`язковості відображення усіх господарських операцій в облікових регістрах тому звітному періоді, в якому вони були здійснені, та п. 5 Розділу 1 Положення про інвентаризацію активів та зобов`язань, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02.09.2014 № 879, зі змінами, у частині досягнення основної мети проведення інвентаризації, в ході проведення ревізії, інвентаризаційною комісією Академії в присутності працівників Управління Північного. офісу Держаудитслужби в Чернігівській області проведено вибіркову інвентаризацію основних засобів Пенітенціарної академії України, за результатами якої виявлені матеріальні цінності, а саме: паркан з декоративних бетонних плит довжиною 18 метрів та металеві ворота з хвірткою довжиною 4,67 метрів, паркан з плоского шиферу довжиною 81,89 м/п, дерев`яний паркан довжиною 17 метрів (матеріально - відповідальна особа - начальник експлуатаційно - технічного відділу навчального корпусу № 2 з гуртожитком Ребенок П.Г.) за адресою: м. Чернігів, вул. Шевченка, 103, які відсутні в інвентаризаційному опису необоротних активів станом на 01 листопада 2023 року.

Крім того, у вимозі від 17.02.2025 № 262508-14/561-2025 Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області зазначено про вимогу:

1. розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників, винних у допущених порушеннях;

2. вжити заходів по відшкодуванню на користь Академії випускниками, які не відпрацювали 3 роки після закінчення навчання за державним замовленням, витрат, пов`язаних з їх утриманням в загальній сумі 831 628,12 грн у відповідності до вимог Порядку № 261;

3. забезпечити відшкодування на користь Академії безпідставно здійснених витрат внаслідок неправомірного нарахування і виплати додаткової винагороди за участь у бойових діях в сумі 13 423 953,56 грн, відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України.

Також забезпечити відшкодування сум належного єдиного соціального внеску нарахованого на безпідставно виплачену додаткову винагороду в сумі 2 586 265,70 грн, шляхом проведення взаємозвірок з органом Пенсійного фонду та корегувань на наступні звітні періоди пов`язаних з цим перерахувань соціальних внесків;

4. забезпечити відшкодування на користь Академії здійсненого покриття витрат сторонніх юридичних осіб (орендарів) - експлуатаційних витрат, пов`язаних з утриманням працівників, які обслуговують будинки та прибудинкові території, як це передбачено умовами договорів оренди, у відповідності до вимог статей 16, 22 Цивільного кодексу України, а саме: КЕВ м. Біла Церква (прибирання прибудинкової території, прибирання приміщень, обслуговування обладнання та очисних споруд тощо), на суму 691 584,17 грн, КЕВ м. Дніпро (охорона, обслуговування обладнання та котелень тощо), на суму 601 139,53 грн, КЕВ м. Чернігів (прибирання службових приміщень та технічне доглядання) на суму 155 363,86 гривень.

У випадку неможливості забезпечення відшкодування у вищезгаданому порядку, розглянути питання щодо відшкодування шкоди (збитків) з винної особи відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України;

5. забезпечити відшкодування на користь Академії коштів зайво витрачених на закупівлю електричної енергії через необґрунтоване збільшення ціни постачальником TOB «ЕНЕРА ЧЕРНІГІВ» в сумі 311 299,45 грн, у відповідності до норм статі 193 Господарського кодексу України та 526, 629, 653 Цивільного кодексу України;

6. забезпечити відшкодування за рахунок коштів спеціального фонду кошторису Академії на користь державного бюджету, вартість безпідставні здійсненого покриття за рахунок коштів загального фонду кошторису Академії видатків на комунальні послуги, сплачені мешканцями гуртожитку у складі вартості проживання в гуртожитку в сумі 122 157,45 грн;

7. забезпечити відшкодування на користь Академії коштів зайво витрачених на оплату ремонтно-будівельних робіт через необґрунтоване завищення адміністративних витрат ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 в сумі 7 161,47 грн, відповідно до норм статті 193 Господарського кодексу України та статей 526, 611,629 Цивільного кодексу України;

8. забезпечити відшкодування з винних осіб на користь Академії понаднормово списаного пального на загальну суму 927,12 грн, відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України;

9. провести інвентаризацію зобов`язань з ПрАТ «ДТЕК Київські регіональні електричні мережі», ТОВ «Хмельницькенергозбут», ТОВ «Київська обласна енергопостачальна компанія» у відповідності до вимог пункту 5 розділу І «Положення про інвентаризацію активів та зобов`язань» затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02.09.2014 № 879 та відобразити дебіторську, та кредиторську заборгованість за даними бухгалтерського обліку;

10. забезпечити оприбуткування встановлених інвентаризацією лишків з урахуванням вимог пункту 4 розділу IV «Положення про інвентаризацію активів та зобов`язань», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02.09.2014 № 879.

За наслідками ревізії Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області склало і направило позивачу попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 17.02.2025 № 262508-14/550-2025, а саме:

Пенітенціарною академією України за 2022 рік та 9 місяців 2024 року за рахунок коштів державного бюджету на порушення статті 13 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 №2456-VI та п. 23 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228, здійснювалось за рахунок коштів загального фонду кошторису покриття видатків спеціального фонду за статтями витрат «холодне водопостачання», «водовідведення», «електроенергія», «опалення (постачання теплової енергії)», які були включені до вартості платних послуг на загальну суму 122,16 тис. гривень. Вищевказане є бюджетним правопорушенням в трактуванні пункту 40 частини 1 статті 116 Бюджетного кодексу України (а.с.47-48 т.2).

За вищевказане правопорушення, відповідно до пункту 2 частини 1 статті 117 Бюджетного кодексу України, відповідачем відповідно до розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами від 17.02.2025 №4 зобов`язано позивача зупинити операції з бюджетними коштами на рахунку № НОМЕР_1 (спеціальний) за КПКВК ДБ 3601020 «Виконання покарань установами і органами Державної кримінально-виконавчої служби України» (а.с. 50 т. 2).

Вважаючи вказані вище вимогу, попередження та розпорядження протиправними, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав та охоронюваних законом інтересів.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, суд зазначає таке.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до положень статті 1 Закону України від 26.01.1993 №2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-XII - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (далі - Положення №43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до статті 2 Закону №2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю шляхом проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 1 статті 10 Закону №2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надається право перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо).

Згідно пункту 1 частини першої статті 113 Бюджетного кодексу України до повноважень органів державного фінансового контролю з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю, зокрема, за цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (включаючи проведення державного фінансового аудита).

Згідно із пунктами 1, 2 частини першої статті 117 Бюджетного кодексу України за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу, зокрема, як: попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства; зупинення операцій з бюджетними коштами - застосовується за порушення бюджетного законодавства, визначені пунктами 1 - 3, 10, 11, 14 - 29, 32 - 36, 38 і 40 частини першої статті 116 цього Кодексу, у порядку, встановленому статтею 120 цього Кодексу.

За правилами частини першої статті 118 Бюджетного кодексу України попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства може застосовуватися учасниками бюджетного процесу, уповноваженими цим Кодексом на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

Згідно із підпунктом 9 пункту 4 Положення №43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Пунктом 6 Положення №43 передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 16); призупиняти в межах повноважень, передбачених законом, бюджетні асигнування, зупиняти операції з бюджетними коштами в установленому законодавством порядку, а також застосовувати та ініціювати застосування відповідно до закону інших заходів впливу в разі виявлення порушень законодавства (підпункт 18); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункт 23) .

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пунктів 7, 10 та 13 статті 10 Закону №2939-ХІІ, згідно із якими органу державного фінансового контролю надано право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Частиною другою статті 15 Закону №2939-ХІІ обумовлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Наведені законодавчі норми неодноразово аналізувались Верховним Судом у постановах: від 02.02.2020 у справі №804/2282/16, від 20.03.2020 у справі №814/380/17, від 02.04.2020 у справі №820/3534/16, від 09.04.2020 у справі №0940/1822/18 та від 30.07.2020 у справі №817/663/18, в тому числі його Великою Палатою (зокрема, постанова від 21.11.2018 у справі №820/3534/16), у яких Верховний Суд зазначив, що орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень; при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави про стягнення збитків, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання; що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Отже в органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави про стягнення збитків, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Суд зауважує, що у пунктах оскаржуваної вимоги вказано на допущені позивачем порушення, у результаті яких заподіяні збитки, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідних порушень згідно з вимогами законодавства.

Натомість позивач, звертаючись до суду з позовом, фактично не погодився з висновками акта ревізії щодо допущених ним порушень та, як наслідок, з вимогами про відшкодування збитків.

Відтак збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про стягнення цих збитків. Наявність збитків, законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною.

Як випливає з матеріалів справи, Пенітенціарна академія України просить скасувати вимогу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 17.02.2025 № 262508-14/561-2025.

Разом з тим суд наголошує, що предметом оскарження в порядку адміністративного судочинства може бути лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

Натомість у справі, яка розглядається, Управління Північного офісу Держаудитслужби у Чернігівській області пред`явило позивачу вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії фінансово-господарської діяльності позивача, при цьому зі змісту вказаної вимоги встановлено, що вона вказує на виявлені збитки та їхній розмір.

Разом з цим дії відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей самі по собі не створюють та не припиняють права чи обов`язків особи, а лише фіксують певні факти.

Отже відповідно до сталої судової практики застосування законодавства у спірних правовідносинах оскаржувана вимога не породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата - підконтрольної установи і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи.

Вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі та самостійно не змінює обсяги прав та обов`язків позивача.

Зі змісту оскаржуваної вимоги вбачається, що її єдиною метою є спонукання позивача (підконтрольної установи) до добровільного відшкодування у визначений строк збитків, виявленої останнім.

У зв`язку з цим звернення позивача з позовною вимогою про визнання протиправною та скасування вимоги щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 17.02.2025 № 262508-14/561-2025, які за своїм змістом спрямовані на відшкодування збитків, є неналежним способом захисту порушеного права, а тому позовна вимога в цій частині не підлягає задоволенню.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 23.04.2019 у справі №820/339/17, від 11.02.2020 у справі №804/2282/16, від 17.06.2021 у справі №0440/6907/18 та від 22.07.2021 у справі № 520/1039/19.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову в частині визнання протиправною та скасування вимоги, оскільки вона не містить імперативного характеру та не створює правових наслідків для позивача.

Стосовно позовної вимоги про визнання протиправним та скасування розпорядження відповідача від 17.02.2025 №4 про зупинення операцій з бюджетними коштами, суд зазначає таке.

Бюджетним кодексом України регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу (стаття 1 Бюджетного кодексу України).

Відповідно до пункту 20 частини першої статті 116 Бюджетного кодексу України одним з порушень бюджетного законодавства визнається взяття зобов`язань без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом чи законом про Державний бюджет України.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 117 Бюджетного кодексу України за вказане порушення бюджетного законодавства застосовується такий захід впливу, як зупинення операцій з бюджетними коштами, у порядку, встановленому статтею 120 цього Кодексу

Положеннями статті 120 Бюджетного кодексу України встановлено, що зупинення операцій з бюджетними коштами полягає у зупиненні будь-яких операцій із здійснення платежів з рахунку порушника бюджетного законодавства. Механізм зупинення операцій з бюджетними коштами визначається Кабінетом Міністрів України.

Так, на виконання положень статті 120 Бюджетного кодексу України постановою Кабінету Міністрів України від 19 січня 2011 року №21 затверджено Порядок зупинення операцій з бюджетними коштами (далі по тексту - Порядок №21), яким визначено механізм застосування Мінфіном, органами Державної казначейської служби, Держаудитслужби, місцевими фінансовими органами, головними розпорядниками бюджетних коштів (далі - уповноважений орган) у межах наданих їм повноважень до розпорядників та/або одержувачів бюджетних коштів (далі - розпорядники та/або одержувачі) такого заходу впливу, як зупинення операцій з бюджетними коштами.

Пунктом 2 Порядку №21 регламентовано, що розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами (далі - розпорядження про зупинення операцій) приймається уповноваженим органом, зокрема, на підставі акта ревізії протягом трьох робочих днів з дня його надходження за формою згідно з додатком 1.

У разі прийняття уповноваженим органом розпорядження про зупинення операцій зупиненню підлягають операції з бюджетними коштами на рахунках розпорядників та/або одержувачів за бюджетною програмою (кодом тимчасової класифікації видатків та кредитування місцевих бюджетів), за якою виявлено порушення вимог бюджетного законодавства.

Підставою для складення розпорядження слугували висновки відповідача стосовно порушення позивачем пункту 40 частини 1 статті 116 Бюджетного кодексу України, а саме:

Пенітенціарною академією України за 2022 рік та 9 місяців 2024 року за рахунок коштів загального фонду кошторису здійснювалось покриття видатків спеціального фонду за статтями витрат «холодне водопостачання», «водовідведення», «електроенергія», «опалення (постачання теплової енергії)», які були включені до вартості платних послуг на загальну суму 122,16 тис. гривень. , що є порушенням ст. 13 Бюджетного кодексу України та п. 23 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228.

Відповідно до положень частини 4 статті 13 Бюджетного кодексу України власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і включаються до спеціального фонду бюджету.

Власні надходження бюджетних установ використовуються на господарські потреби бюджетних установ, включаючи оплату комунальних послуг і енергоносіїв (за рахунок надходжень підгруп 2 і 4 першої групи).

Власні надходження бюджетних установ поділяються на дві групи. У складі першої групи виділяються такі підгрупи: підгрупа 1 - плата за послуги, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю; підгрупа 2 - надходження бюджетних установ від додаткової (господарської) діяльності; підгрупа 3 - плата за оренду майна бюджетних установ, що здійснюється відповідно доЗакону України"Про оренду державного та комунального майна"; підгрупа 4 - надходження бюджетних установ від реалізації в установленому порядку майна (крім нерухомого майна).

Пунктом 23 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, передбачено, що планування та проведення видатків спеціального фонду кошторису за рахунок власних надходжень здійснюється у такій послідовності: за встановленими напрямами використання, на погашення заборгованості установи з бюджетних зобов`язань за спеціальним та загальним фондом кошторису та на проведення заходів, пов`язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду.

З матеріалів справи судом встановлено, що Академією надаються платні послуги, в тому числі, за проживання в гуртожитку за кодом доходів 25010200 «Надходження бюджетних установ від додаткової (господарської) діяльності» (підгрупа 2 першої групи відповідно до Бюджетного кодексу). Надходженнями від надання таких послуг Академія, згідно Статуту, має право самостійно розпоряджатись, а тому вони були спрямовані на господарські потреби: оплату комунальних послуг, покращення матеріально-технічної бази (поточні ремонти, закупівля обладнання для аудиторій тощо), для забезпечення більш якісних умов надання освітніх послуг та проживання їх отримувачів у гуртожитках Академії, а також на оплату заходів, пов`язаних з ліквідацією наслідків руйнувань, яких зазнала Академія з початку повномасштабного вторгнення на територію України, тобто на оплату заходів, пов`язаних з виконанням основних функцій, які не забезпечені (або частково забезпечені) видатками загального фонду.

З огляду на викладене, судом встановлено відсутність порушення позивачем пункту 40 частини 1 статті 116 Бюджетного кодексу України в частині здійснення покриття видатків спеціального фонду за статтями витрат «холодне водопостачання», ««водовідведення», «електроенергія», «опалення (постачання теплової енергії)», які були включені до вартості платних послуг на загальну суму 122,16 тис. гривень.

За вказаних обставин, позовні вимоги Академії в частині визнання протиправним та скасування розпорядження відповідача від 17.02.2025 №4 про зупинення операцій з бюджетними коштами є підтвердженими, а тому підлягають задоволенню.

Стосовно вимоги позивача про скасування попередження відповідача від 17.02.2025 № 262508-14/550-2025 про неналежне виконання бюджетного законодавства суд зазначає, що наявність в діях позивача ознак вчинення правопорушення в трактуванні пункту 40 частини 1 статті 116 Бюджетного кодексу України повністю спростовується вищенаведеним.

З огляду на зазначення, позовна вимога Пенітенціарної академії України про визнання протиправним та скасування попередження Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про неналежне виконання бюджетного законодавства від 17.02.2025 № 262508-14/550-2025 також підлягає задоволенню, зазначене попередження - скасуванню.

Частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно вимог частини 1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною 2 статті 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У силу вимог положень статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Відповідно до п.29 рішення ЄСПЛ у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09..12.1994 ст.6 п.1 Конвенції не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.

Стосовно інших посилань відповідача, то суд критично оцінює такі з огляду на їх необґрунтованість, та зазначає, що згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість доводів сторін, оцінивши докази суб`єкта владних повноважень на підтвердження правомірності свого рішення та докази, надані позивачем, суд доходить висновку, що встановлені у справі обставини підтверджують позицію позивача, покладену в основу позовних вимог, а відтак, адміністративний позов належить задовольнити частково.

Відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

При частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог (частини третя статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України).

Тому, за рахунок бюджетних асигнувань Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області на користь позивача підлягає стягненню сплачений ним при поданні позовної заяви судовий збір в розмірі 4037,00 грн.

Керуючись статтями 139, 241, 243, 244-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

Позов Пенітенціарної академії України до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання протиправними та скасування вимоги, розпорядження та попередження - задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати попередження Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про неналежне виконання бюджетного законодавства від 17.02.2025 № 262508-14/550-2025.

Визнати протиправним та скасувати розпорядження Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про зупинення операцій з бюджетними коштами від 17 лютого 2025 № 4.

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити.

Стягнути на користь Пенітенціарної академії України понесені ним витрати по сплаті судового збору у розмірі 4037,00 грн за рахунок бюджетних асигнувань Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду може бути подана безпосередньо до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Позивач: Пенітенціарна академія України, вул. Гонча, 34, м. Чернігів, Чернігівська обл., Чернігівський р-н, 14000, код ЄДРПОУ 08571788.

Відповідач: Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області, вул. Єлецька, 11, м. Чернігів, Чернігівська обл., Чернігівський р-н, 14000, код ЄДРПОУ 40919597.

Повний текст рішення виготовлено 01 травня 2025 року.

Суддя Дар`я ВИНОГРАДОВА