Рішення № 127023811, 30.04.2025, Львівський окружний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

30 квітня 2025 рокусправа № 380/25512/24

Львівський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого-судді Мартинюка В.Я.

секретар судового засідання Матулкіна О.К..

за участю:

представника позивача - Куть Н.В.,

представника відповідача - Калиновська А.Ю.,

представника третьої особи - Амельченко Ю.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м.Львові адміністративну справу за позовом Національного природного парку "Північне Поділля" до Західного офісу Державної аудиторської служби України за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України про визнання протиправними дій, -

В С Т А Н О В И В :

Національний природний парк "Північне Поділля" (далі - позивач) звернувся в суд з позовом до Західного офісу Державної аудиторської служби України (далі - відповідач), в якому просить, з урахуванням уточнених позовних вимог від 25.04.2025 року, визнати протиправними та скасувати вимоги від 28.11.2024 року № 131307-14/9244-2024.

В обґрунтування позову зазначає, що фінансові порушення визначені відповідачем не в установленому законодавством порядку, а на власний розсуд та не підтверджені належними фінансовими документами. Вказані висновки аудиторської служби неправомірними, зробленими на підставі оціночних суджень (правових підстав для цього немає), всупереч чинному законодавству. Зазначає, що приписи вимоги, у яких зазначено суми збитків, не мають зобов`язального характеру для об`єкта контролю, оскільки не є виконавчим документом, на підставі якого ці кошти можуть бути стягнуто інакше, ніж за рішенням суду. Вимога контролюючого органу в частині усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ є обов`язковою до виконання лише у частині, яка не передбачає можливості примусового стягнення сум завданих збитків, відшкодування яких здійснюється через суд або у добровільному порядку, в зв`язку з чим вимога в частині, де зазначено конкретні суми збитків, не є рішенням, що безпосередньо породжує права та обов`язки для підприємства, що було об`єктом перевірки.

Відповідач у відзиві вказав, що іншої вимоги як усунути виявлені порушення законодавства Держаудитслужба не може пред`явити, оскільки протилежного чи альтернативного не визначено Законом. Вказує, що вимога вжиття заходів для відшкодування матеріальної шкоди (збитків), заподіяної через подання позову до суду на колишнього директора Парку ОСОБА_1 не стосується порушення вимог законодавства про оплату праці, а стосується іншого порушення, яке викладено на сторінці 2 Вимоги та яке позивачем по суті не оскаржується. Вказує, що навіть зазначення у посадових інструкціях головного бухгалтера, провідного економіста, провідного фахівця з кадрів, провідного юрисконсульта, провідного бухгалтера, провідного програміста, водія та прибиральника Парку обов?язку щодо забезпечення виконання природоохоронних, науково-дослідних, еколого-освітніх, рекреаційних функцій, а також функцій з охорони територій та об?єктів природно-заповідного фонду, не дає законного права позивачу здійснювати виплату надбавки за вислугу років, оскільки Довідником №336 для даних посад не передбачено кваліфікаційні вимоги, так і спеціальні завдання та обов?язки щодо забезпечення та безпосереднього виконання природоохоронних, науково-дослідних, еколого-освітніх, рекреаційних функцій, а також функцій з охорони територій природно-заповідного фонду, а передбачено кваліфікаційні характеристики (завдання та обов?язки, кваліфікаційні вимоги) професій працівників, що є загальним для всіх видів економічної діяльності. Спір щодо виявленої за результатами ревізії заподіяної позивачем шкоди, правильність обчислення її розміру повинен перевіряти суд, який розглядатиме відповідний позов органу державного фінансового контролю, а не адміністративний суд при розгляді позову підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Представник позивача просить позов задовольнити з урахуванням наведених мотивів.

Представник третьої особи просить прийняти законне рішення по суті спору.

Представник відповідача проти позову заперечує, просить в його задоволенні відмовити повністю.

Ухвалою суду від 08.01.2025 року відкрито загальне позовне провадження.

Ухвалою суду занесеною до протоколу судового засідання від 24.02.2025 року продовжено підготовче провадження на 30 днів.

Ухвалою суду занесеною до протоколу судового засідання від 07.04.2025 року закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.

Розглянувши матеріали справи та дослідивши докази, судом встановлено такі обставини.

Відповідачем за наслідками проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.01.2017 по 31.12.2023 складено акт №131307-21/14 від 24.10.2024 року.

У вказаному акті встановлені наступні порушення:

- утворений фонд економії оплати праці (в частині згаданих вакансій) використаний на виплату стимулюючих виплат - премій та надбавок. З 01.12.2023 року введено в дію новий штатний розпис НПП «Північне Поділля» в якому такий структурний підрозділ, як науково-дослідний розсадник не числиться. Новий штатний розпис затверджений Державним секретарем Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України 01 грудня 2023 року. Тобто вказане проблемне питання і недоліки при планування частково усунені шляхом внесення змін до штатного розпису. Крім того, керівниками Парку (директором, головним бухгалтером), які підписали відповідні документи на попередні роки (бюджетні запити, накази на преміювання) у відповідні періоди нарахована та виплачена премія, враховуючи ЄСВ, в загальній сумі 72 132,40 гривень.

- ревізією штатної дисципліни, видатків на оплату праці працівників та нарахування на заробітну плату встановлено порушення вимог законодавства з оплати праці на загальну суму 183648 грн. 86 коп. (враховуючи ЄСВ), а саме: проведення безпідставних та завищених витрат на оплату праці внаслідок встановлення непередбачених законодавством надбавок і доплат або їх завищення.

- зважаючи на відсутність затвердженого Міндовкілля Проекту організації території Парку, який поданий їм на затвердження ще у грудні 2019 року, всупереч вимогам п. 1.2, п.3.1, п. 3.2 та Додатку №1 Положення про Проект організації території №245, всупереч вимогам п.2.1, п.6.2.4, п.6.3.2 та п. 7.2 договору від 06.11.2015 №1/2015 ТЕК-ПІ, зокрема неповне (неякісне) виконання умов договору від 06.11.2015 №1/2015 IEK-II, в тому числі не надання Виконавцем всіх необхідних картографічних та інших матеріалів, незважаючи на суттєві зауваження, Парком безпідставно перераховано кошти в сумі 499 000,00 грн., що призвело до матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму, чим порушено ст. 629, п. 1 ст. 901, п. 1 ст.905 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-IV та ч. 8 ст. 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» від 16.07.1999 №996-XIV .

Відповідачем було надіслано позивачу лист «Про пред`явлення обов`язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства» №131307-14/9244-2024 від 28.11.2024 року, в якому зазначено наступне:

«Проведеною ревізією встановлено порушень, які призвели до втрат фінансових ресурсів на загальну суму 682,6 тис грн.. та інші недоліки та проблемні питання на загальну суму 5096,6 тис, гривень. На даний час Парком не забезпечено усунення виявлених недоліків та порушень. Так, ревізією встановлено, що в період з 04.09.2018 по 31.12.2023 внаслідок порушення Парком вимог ст. 98 КЗпП, ст. 13 Закону №108/95-ВР, п.3 Порядку №686, призвело до завищених виплат окремим працівникам Парку на оплату праці, які безпосередньо не виконують природоохоронні, науково-дослідні, еколого-освітні, рекреаційні функції, а також функції з охорони територій та об?єктів природно-заповідного фонду, зокрема: головному бухгалтеру, провідному економісту, провідному фахівцю з кадрів, провідному юрисконсульту, провідним бухгалтерам, провідному програмісту, водієві та прибиральникам, внаслідок встановлення непередбачених законодавством надбавок за вислугу років, на загальну суму 155,4 тис. грн. та, як наслідок, до зайво нарахованого та сплаченого єдиного соціального внеску на суму 28,2 тис. гривень.

З метою усунення вказаного порушення вимагаємо забезпечити стягнення (повернення) Парку зайво витрачених коштів із врахуванням вимог статей 130-136 Кодексу Законів про працю України та ст. 1212 Цивільного кодексу.

Крім того, ревізією встановлено, що відповідно до договору від 06.11.2015 №1/2015 ІЕК-ПП Інститут екології Карпат НАН України повинен був надати Парку послуги за темою «Розроблення проекту організації території національного природного парку «Північне Поділля», охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об?єктів» до кінця 2019 року на суму 499,0 тис. гривень.

Слід зазначити, що вказаний Проект організації території Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України не прийнято та не затверджено ні в 2020 році ні на час завершення ревізії по причині суттєвих зауважень практично до кожного розділу та відсутності карт, картографічних матеріалів у форматі геоінформаційних систем та окремих інших визначених додатків.

Крім того, вказаний документ практично втратив свою актуальність для Парку, оскільки відповідно до ст. 14 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» від 16.06.1992 №2456-XII метою визначення та обгрунтування заходів щодо провадження відповідно до законодавства та вимог міжнародних договорів природоохоронної, науково-дослідної, рекреаційної господарської діяльності, охорони, відтворення та використання природних комплексів та об?єктів, які передбачається здійснити протягом п?яти років, а також стратегії розвитку об?єкта природно-заповідного фонду на десять років розробляється проект організації території об?єкта природно-заповідного фонду.

Таким чином, усупереч вимогам пп. 1.2, 3.1, 3.2 та Додатку №1 Положення про Проект організації території національного природного парку охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об?єктів, затверджено наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 06.07.2005 №245 (редакції наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 21.08.2014 №273), пп. 2.1, 6.2.4, 6.3.2 та 7.2 договору від 06.11.2015 №1/2015 ТЕК-ПІ та ст. 629, п. 1 ст. 901, п. 1 ст. 905 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-IV Парком в період 2015, 2017 та 2019 років безпідставно перераховано кошти Інституту екології Карпат НАН України у загальній сумі 499,0 тис. грн. за виготовлення Проекту організації території НП «Північне Поділля».

З метою усунення вказаного порушення вимагаємо вжити достатні заходів згідно наданої Вам компетенції щодо повернення стягнення коштів за неналежно виконану роботу або доопрацювання вказаного проекту (належного виконання договірних зобов?язань інститутом).

Також з метою усунення вказаного порушення вимагаємо вжити заходів для відшкодування матеріальної шкоди (збитків), заподіяної Парку через подання позову до суду на колишнього директора Парку ОСОБА_2 .

Ревізією також встановлено випадки включення до штатного розпису НП «Північне Поділля» окремих посад, які протягом ревізійного періоду були вакантними робота по їх заповненню належним чином не проводилась, чим не в повній мірі при плануванні потреби в коштах дотримано вимог чинного законодавства.

Зважаючи на вищевикладене та надані документи, необхідно зазначити, що утворений фонд економії оплати праці в сумі 5 207,6 тис. грн. (в частині відповідних вакансій) використаний на виплату стимулюючих виплат премій та надбавок.

Необхідно зазначити, що з 01.12.2023 року введено в дію новий штатний розпис НПП «Північне Поділля», в якому такий структурний підрозділ, як науково-дослідний розсадник не числиться. Новий штатний розпис затверджений Державним секретарем Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України 01 грудня 2023 року.

З метою недопущення подібних недоліків надалі та проблемних питань в діяльності, вимагаємо при розрахунку потреби в бюджетних асигнуваннях неухильно дотримуватись вимог чинного законодавства.

Крім цього, всупереч пункту 7.2. вищевказаного договору від 06.11.2015 №1/2015 IEK, Парком не подавались вимоги про сплату Інститутом екології Карпат НАНУ штрафних санкцій за порушення строків виконання зобов?язань. Таким чином Парком недоотримано можливих додаткових надходжень (термін позовної давності яких не сплив) на загальну суму 34,9 тис. гривень.

З метою недопущення подібних недоліків надалі, вимагаємо забезпечити виконання укладених договорів відповідно до їх вимог та вимог законодавства, положення Парку».

З урахуванням аргументів, викладених у заявах позивача по суті спору, та пояснень представника позивача щодо предмету спору, змістом спірних правовідносин є вимоги, щодо забезпечення стягнення (повернення) Парку зайво витрачених коштів із врахуванням вимог статей 130-136 Кодексу Законів про працю України та ст. 1212 Цивільного кодексу та щодо повернення стягнення коштів за неналежно виконану роботу або доопрацювання вказаного проекту (належного виконання договірних зобов?язань інститутом).

Даючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд врахував наступні обставини справи та норми чинного законодавства.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 року №2939-XII (з наступними змінами та доповненнями; далі - Закон № 2939-XII).

Згідно із ч.1 ст.1 Закону №2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Частиною 1 ст.2 Закону № 2939-XII встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Пунктом 7 ст.10 Закону № 2939-XII передбачено, що органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року №550 (з наступними змінами та доповненнями; далі - Порядок №550).

Відповідно до п.2 Порядку №550 інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

У міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому (п.45 Порядку №550).

Згідно із п.46 Порядку №550 якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, та у разі надходження заперечень до нього - не пізніше ніж 10 робочих днів після надсилання висновків на такі заперечення об`єкту контролю надсилається вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до п.50 Порядку №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Проаналізувавши зазначені норми законодавства суд зазначає, що відповідач як орган державного фінансового контролю має повноваження здійснювати контроль за ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності, зокрема, позивача та у разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Додатково слід акцентувати увагу на тому, що контролюючий орган має повноваження встановлювати порушення саме законодавства.

Щодо вимог, які стосуються відшкодування позивачем завданих ним збитків (коштів) та стягнення коштів.

Суд звертає увагу, що про відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю може бути зазначено контролюючим органом у вказаній вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття цієї вимоги.

Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Відтак, пункти або частини вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження.

Проте, пункти або частини вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 року у справі №820/3534/16, постановах Верховного Суду від 30.07.2019 року у справі №0740/1005/18, від 28.02.2020 року у справі №1340/5972/18, від 10.11.2022 року у справі №826/12663/18, від 03.11.2023 року у справі №160/13920/20.

Суд зазначає, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з оскарженням позивачем в частині необхідності відшкодування матеріальної шкоди (збитків) та стягнення відповідних коштів.

Тобто, звертаючись до суду з позовом позивач фактично не погодився із висновками акту перевірки щодо завданих збитків та з відповідними вимогами про їх відшкодування.

Суд звертає увагу, що оскаржуваними вимогами позивача зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку.

Збитки ж, у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування, стягуватимуться примусово в судовому порядку з особи (осіб), яка їх заподіяла, і правильність обчислення збитків перевірятиметься судом, який буде розглядати позов про їх стягнення.

Суд наголошує, що наділяючи органи державного фінансового контролю правом пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, Закон №2939-XII не встановлює за необхідне зазначати будь-яких застережень щодо способу виконання підконтрольною особою вимоги.

Окрім того, такі застереження не передбачають також й інші чинні нормативно-правові акти, які регулюють спірні правовідносини.

З огляду на те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування будуть стягуватись примусово в судовому порядку з особи (осіб), яка їх заподіяла, питання щодо наявності цих збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядатиме позов про їх стягнення, а не судом за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Іншими словами, законність та правильність обчислення розміру збитків, раявності правових підстав для їх стягнення, може бути предметом перевірки судом у справі за позовом державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною.

Беручи до уваги встановлені обставини, суд вважає за необхідне зазначити, що позивач, звертаючись до суду із позовом про визнання протиправними та скасування вимог, зокрема, з приводу забезпечення стягнення (повернення) зайво витрачених коштів, вжиття заходів щодо повернення (стягнення) коштів за неналежно виконану роботу або доопрацювання вказаного проекту, обрав невірний спосіб захисту.

Враховуючи, що перевірку обґрунтованості оскаржуваних вимог відповідача має здійснювати суд, що розглядає позов контролюючого органу про стягнення відповідних збитків, визначених у них, підстави для задоволення позовних вимог у цій частині відсутні.

При цьому, судом не беруться до уваги інші твердження позивача та дослідженні судом докази, з огляду на встановлені обставини.

З огляду на викладене, судом не встановлено порушень оскаржуваними вимогами критеріїв правомірності, визначених ч.2 ст.2 КАС України, а тому у задоволенні позову слід відмовити повністю.

Щодо судових витрат, то відповідно до ч.1 ст.139 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки у задоволенні позову відмовлено, вказані витрати належить присудити з позивача.

Керуючись ст.ст.2, 6, 8-10, 13, 14, 72-77, 139, 241-246, 250, підп.15.5 п.15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В :

У задоволенні позову відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення через Львівський оружний адміністративний суд, а у разі реєстрації офіційної електронної адреси в Єдиній судовій інформаційно-телекомунікаційній системі безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.

Повне рішення складено 01 травня 2025 року.

СуддяМартинюк Віталій Ярославович