Рішення № 122194599, 09.10.2024, Одеський окружний адміністративний суд

Справа № 420/19844/23

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 вересня 2024 року Одеський окружний адміністративний суд

у складі головуючого судді Завальнюка І.В.,

при секретарі Гоменюк Р.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі в порядку загального позовного провадження справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Одеської обласної ради про визнання протиправними та нечинними окремих положень регламенту, зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

У серпні 2023 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Одеської обласної ради, в якому, з урахуванням заяви про збільшення розміру позовних вимог, просила визнати протиправними та нечинними окремі положення Регламенту Одеської обласної ради VІІІ скликання, зокрема: п. 3 підрозділ 2.2.6. Голова ради, розділ 2. Депутати, посадові особи та органи обласної ради; п.п. 2.3.1. - 2.3.6. підрозділ 2.3. Перший заступник, заступники голови обласної ради, розділ 2. Депутати, посадові особи та органи обласної ради; п. 2.5.3. підрозділ 2.5. Погоджувальна рада обласної ради, розділ 2. Депутати, посадові особи та органи обласної ради; п.п. 3.4.1., 3.4.3., 3.4.4. підрозділ 3.4. Порядок скликання сесії обласної ради, розділ 3. Організація роботи обласної ради; п. 3.11.1. підрозділу 3.11. Ведення пленарних засідань обласної ради, розділ 3. Організація роботи обласної ради; зобов`язати Одеську обласну раду привести Регламент Одеської обласної ради у відповідність до вимог ст. 56 Закону України «Про місцеве самоврядування».

В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що спірні положення Регламенту не відповідають вимогам законодавства України, мають дискримінаційний характер, порушують права позивача, так як не дають повноцінну можливість виражати і захищати інтереси територіальної громади Одеської області, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування на пленарних засіданнях ради, обмежують повноту прав депутатів обласної ради, необхідних для забезпечення реальної участі у діяльності обласної ради. З огляду на те, що оскаржувані положення Регламенту в оспорюваній редакції згідно з рішеннями від 24 грудня 2020 року № 28-VIІІ, від 16 квітня 2021 року № 120-III, від 18 червня 2021 року № 187-VIII, погіршили умови для ефективного здійснення депутатами Одеської обласної ради своїх повноважень, не створили відповідних умов, необхідних для ефективного здійснення депутатських повноважень, позивач звернулася до суду із даним позовом. Законодавець достатньо доступно, чітко та передбачуваному у своєму застосуванні визначив, що у голови обласної ради є лише один перший заступник та лише один заступник, виходячи з вживання терміну «першого заступника» та «заступника голови обласної ради» в межах закону виключно в однині. Це об`єктивно зумовлено вимогою єдності та стійкості термінології в межах одного акту та у всьому масиві вже чинних актів, особливо тих, що стосуються однієї сфери регулювання. Ідентичні поняття мають бути виражені однаковими термінами, наскільки це можливо, без відхилення від їх значення у звичайній, юридичній чи технічній мові. Відповідно до пункту 14 Міжінституційної угоди, якщо терміни, що використовуються в акті не є однозначними, вони мають бути визначені разом в одній статті на початку нормативного акта. До того ж, збільшення обласною радою кількості заступників одеського обласного голови законодавцем у ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» не передбачено. Отже, жодної законодавчої підстави, яка б передбачала можливість збільшення Одеською обласною радою кількості заступників голови обласної ради в юридичній площині не існує. Відсутність передбаченої законом підстави збільшувати кількість заступників голови одеської обласної ради зумовлює відсутність у обласної ради способу встановленого законом, процедури, форми і засобів прийняття рішення, яким передбачено збільшення кількості заступників голови обласної ради.

Ухвалою судді від 15.08.2023 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі за позовною заявою ОСОБА_1 до Одеської обласної ради про визнання протиправними та нечинними окремих положень регламенту; постановлено справу розглядати за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання; зобов`язано Одеську обласну раду опублікувати оголошення про оскарження окремих положень Регламенту Одеської обласної ради VІІІ скликання у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

04.09.2023 до суду від Одеської обласної ради до суду надійшов відзив на позовну заяву, відповідно до якого відповідач позовні вимоги не визнав у повному обсязі, в задоволенні позову просив відмовити, зазначивши, що рішення від 24 грудня 2020 року № 28-VIІІ, від 16 квітня 2021 року № 120-III, від 18 червня 2021 року № 187-VIII не мають жодного відношення до питання збільшення кількості заступників голови обласної ради, а стосуються процедури розгляду депутатських запитів. Оскаржувані положення Регламенту стосуються заступників голови обласної ради, тобто вони не стосуються прав та обов`язків позивачки, як депутатки Одеської обласної ради, оскільки внесені зміни до Регламенту не мають впливу на можливість позивачки реалізовувати свої депутатські повноваження. Водночас, суть позову зводиться до незгоди позивачки зі змістом деяких положень Регламенту обласної ради, які не стосуються її прав, як депутатки. Позивачка не є суб`єктом та безпосереднім учасником правовідносин, в яких застосовуються чи будуть застосовані оскаржувані положення Регламенту обласної ради, оскільки вони стосуються заступників голови обласної ради, до яких позивачка не належить. В позові не вказано жодної конкретної обставини щодо того, як саме та чим оскаржувані положення Регламенту порушують права та законні інтереси позивачки, а також не вказано, які саме права позивачки порушені даними положеннями Регламенту. Крім того, у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» чітко визначено, що питання затвердження структури виконавчого апарату ради, його чисельності, витрат на утримання ради та її виконавчого комітету виноситься на розгляд пленарного засідання сесії обласної ради виключно за пропозицією голови обласної ради. В даному випадку орган місцевого самоврядування вбачає потребу у введенні додаткової посади у керівництві і така кількість посад (заступників голови обласної ради) задовольняє політичні інтереси партій у складі органу місцевого самоврядування, та йому це не заборонено.

В підготовчому судовому засіданні 04.09.2023 представницею позивачки надано до суду додаткові пояснення (т.І, а.с. 189-198), а 18.09.2023 такі пояснення від представниці позивачки надійшли до суду засобами підсистеми «Електронний суд».

26.09.2024 до суду від Одеської обласної ради надійшли заперечення (т.І, а.с. 219-222), згідно з якими 24.12.2020 обласною радою прийнято рішення № 28-VIII, яким внесено зміни до Регламенту Одеської обласної ради VIII скликання, відповідно до яких словосполучення «заступник голови обласної ради» стало вживатися у множині «заступників голови обласної ради» у відповідних відмінках. При цьому ОСОБА_1 сама голосувала «за» прийняття відповідних змін до Регламенту. Після прийняття цих змін минуло вже більше двох років, протягом яких позивачка безперешкодно могла виражати і захищати інтереси територіальної громади Одеської області, брати участь у здійсненні місцевого самоврядування на пленарних засіданнях обласної ради та ін. Однак тільки зараз її права стали порушуватися спірними пунктами Регламенту. Покладені в основу позову доводи є абстрактними та жодним чином не обґрунтовують негативного впливу спірних пунктів Регламенту на конкретні реальні індивідуально виражені права позивачки.

06.10.2024 до суд від представниці позивачки надійшла заява про збільшення розміру позовних вимог, згідно з якою додано похідну позовну вимогу про зобов`язання Одеської обласної ради привести Регламент Одеської обласної ради у відповідність до вимог ст. 56 Закону України «Про місцеве самоврядування».

Ухвалою суду від 09.10.2023 закрито підготовче провадження та справу призначено до судового розгляду по суті.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 07.11.2023, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24.01.2024, позов ОСОБА_1 залишено без розгляду на підставі пункту 4 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України.

Постановою ВС/КАС від 06.08.2024 касаційну скаргу ОСОБА_2 , яка діє в інтересах ОСОБА_1 , задоволено; ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 07.11.2023 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 24.01.2024 в цій справі скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції Одеського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

29.08.2024 зазначена справа надійшла до Одеського окружного адміністративного суду та передана раніше визначеному складу суду.

Ухвалою судді від 03.09.2024 справу прийнято до розгляду та призначено судове засідання.

В судовому засіданні представниця позивачки позовні вимоги із викладених вище підстав підтримала у повному обсязі та просила задовольнити позов.

Представниця відповідача в судовому засіданні позовні вимоги не визнала у повному обсязі, в задоволенні позову просила відмовити з підстав, викладених у відзиві на адміністративний позов та запереченнях.

Вислухавши пояснення представниць сторін та дослідивши матеріали справи, суд дійшов висновку про часткову обґрунтованість адміністративного позову та наявність підстав для його часткового задоволення, з огляду на наступне.

Відповідно до пункту 5 частини 1 статті 43 та частини 14 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Одеська обласна рада рішенням від 18.12.2020 № 10-VIII «Про затвердження Регламенту Одеської обласної ради VІІІ скликання» затвердила Регламент Одеської обласної ради VІІІ скликання.

В подальшому в Регламент неодноразово вносилися зміни (рішення від 24 грудня 2020 року № 28-VIІІ, від 16 квітня 2021 року № 120-III, від 18 червня 2021 року № 187-VIII, від 07 вересня 2022 року № 454-VIII, від 23 червня 2023 року № 528-VIII, від 03 листопада 2023 року № 587-VIII, від 21 червня 2024 року № 651-VIII).

В редакції Регламенту зі змінами згідно з рішеннями від 24 грудня 2020 року № 28-VIІІ, від 16 квітня 2021 року № 120-III, від 18 червня 2021 року № 187-VIII передбачено збільшення кількості заступників голови Одеської обласної ради з одного заступника, на відміну від первинної редакції Регламенту від 18.12.2020, яка передбачала, що голова обласної ради має першого заступника та заступника (в однині).

На переконання позивачки, яка є депутаткою Одеської обласної ради, спірні положення Регламенту не відповідають вимогам законодавства України, мають дискримінаційний характер, порушують права позивача, так як не дають повноцінну можливість виражати і захищати інтереси територіальної громади Одеської області, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування на пленарних засіданнях ради, обмежують повноту прав депутатів обласної ради, необхідних для забезпечення реальної участі у діяльності обласної ради.

Згідно з пп. 3 пп. 2.2.6 п. 2.2 «Голова обласної ради» Регламенту голова ради представляє раді кандидатури для обрання на посаду першого заступника та заступників голови ради; вносить на затвердження ради пропозиції щодо структури органів ради, її виконавчого апарату, витрат на їх утримання.

Відповідно до пп. 2.3.1 2.3.6 п. 2.3 « 2.3. Перший заступник, заступники голови обласної ради» Регламенту:

2.3.1. Обласна рада обирає з числа депутатів обласної ради таємним голосуванням у межах строку її повноважень першого заступника, заступників голови обласної ради.

2.3.2. Повноваження та обов`язки першого заступника, заступників голови обласної ради визначаються законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», іншими законами та розпорядженнями голови обласної ради.

2.3.3. Повноваження першого заступника, заступників голови обласної ради можуть бути достроково припинені без припинення повноважень депутата відповідної ради за рішенням відповідної ради, що приймається шляхом таємного голосування більшістю депутатів від загального складу ради. Питання про дострокове припинення їх повноважень може бути внесено на розгляд обласної ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради або голови ради.

2.3.4. Повноваження першого заступника, заступників голови обласної ради також вважаються достроково припиненими без припинення повноважень депутата відповідної ради в разі звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень заступника (першого заступника) голови ради.

Зазначені повноваження заступника (першого заступника) голови ради припиняються з дня прийняття обласною радою рішення, яким береться до відома зазначений факт.

2.3.5. Перший заступник голови обласної ради здійснює повноваження голови відповідної ради за відсутності голови ради на підставі його розпорядження, а також у разі неможливості виконання головою ради своїх обов`язків з інших причин.

2.3.6. Один із заступників голови обласної ради здійснює повноваження першого заступника голови обласної ради за відсутності першого заступника голови обласної ради або неможливості виконання ним своїх обов`язків з інших причин відповідно до функціональних повноважень, затверджених головою обласної ради.

Згідно з пп. 2.5.3 п. 2.5 «Погоджувальна рада обласної ради» Регламенту, до складу погоджувальної ради входять голова обласної ради, перший заступник, заступники голови обласної ради, керівники депутатських фракцій обласної ради, голови постійних комісій обласної ради.

Відповідно до п.п. 3.4.1, 3.4.3, 3.4.4 п. 3.4 «Порядок скликання сесії обласної ради» Регламенту:

3.4.1. Сесії скликаються головою обласної ради, а у період його відсутності у зв`язку з хворобою або відпусткою, першим заступником, одним із заступників голови обласної ради, який виконує його обов`язки на період відсутності.

3.4.3. У разі, якщо голова обласної ради, його перший заступник або один із заступників у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу не менш як однієї третини депутатів від загального складу обласної ради або голови обласної державної адміністрації, або у разі, якщо такі посади є вакантними сесія може бути скликана депутатами обласної ради, які становлять не менше як одну третину від загального складу ради.

3.4.4. Рішення про скликання сесії головою обласної ради або першим заступником, одним із заступників голови обласної ради, який його заміщує у разі його відсутності, оформляється у вигляді розпорядження.

Згідно з пп. 3.11.1 п. 3.11 «Ведення пленарних засідань обласної ради» Регламенту, пленарне засідання обласної ради відкриває та веде голова обласної ради, а у разі його відсутності перший заступник, один із заступників голови обласної ради. У випадку, передбаченому пунктами 3.4.2. 3.4.3. цього Регламенту, пленарне засідання відкриває за дорученням групи депутатів, за ініціативою якої скликано сесію, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням обласної ради один з депутатів обласної ради, обраний більшістю від загального складу депутатів шляхом відкритого поіменного голосування.

На момент звернення позивачки до суду, посаду першого заступника голови Одеської обласної ради займав ОСОБА_3 (рішення ООР № 6-VIII від 04.12.2020), а посади заступників голови Одеської обласної ради займали ОСОБА_4 (рішення ООР № 32-VIII від 24.12.2020) та ОСОБА_5 (рішення ОРР № 31-VIII від 24.12.2020).

На переконання позивачки, наявність в обласній раді двох заступників голови ради порушує законодавство України, так як за приписами ст. ст. 55, 56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» обласна рада обирає першого заступника, заступника голови ради, тобто в однині.

З огляду на те, що оскаржувані положення Регламенту в оспорюваній редакції згідно з рішеннями від 24 грудня 2020 року № 28-VIІІ, від 16 квітня 2021 року № 120-III, від 18 червня 2021 року № 187-VIII, погіршили умови для ефективного здійснення депутатами Одеської обласної ради своїх повноважень, не створили відповідних умов, необхідних для ефективного здійснення депутатських повноважень, позивачка звернулася до суду із даним позовом.

Оцінивши належність, допустимість, достовірність наданих сторонами доказів, а також достатність та взаємний зв`язок у їх сукупності, суд вважає позовні вимоги підлягаючими частковому задоволенню у зв`язку з наступним.

Між сторонами відсутній спір щодо фактичних обставин справи та різночитання оспорюваних положень Регламенту. Фактично ж спір зводиться до законності окремих положень Регламенту, що збільшують кількість посад заступника голови обласної ради з однієї до двох одиниць. При цьому відповідач, заперечуючи проти позову, стверджує, що оскаржувані положення Регламенту не стосуються прав та інтересів позивачки.

З цього приводу суд зазначає, що критерії для визначення законного інтересу, що підлягає судовому захисту, викладені в постанові Верховного Суду від 20.02.2019 у справі №522/3665/17. У цій постанові Верховний Суд зазначив, що законний інтерес характеризується такими ознаками: (а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання; (б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом; (в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; (г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»); (д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Законний інтерес може бути захищено судом, якщо позивач вважає, що його законний інтерес, за захистом якого він звернувся до суду: а) порушено (щодо протиправних діянь, які мали місце і припинилися) або б) порушується (щодо протиправних діянь, які тривають); або в) створюються перешкоди для його реалізації (щодо протиправних діянь, які тривають і є перешкодами для реалізації права в теперішньому або в майбутньому часі) або г) мають місце інші ущемлення законних інтересів.

З наведеного слідує необхідність з`ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень.

Отже можливо виокремити такі ознаки «потерпілого» від порушення законного інтересу: (а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов; (б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності;(в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду); (г) існує причинно-наслідковий взаємозв`язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням.

Зазначені критерії не мають застосовуватись механічно та негнучким способом. Суд повинен захищати усе розмаїття законних інтересів особи, а тому у кожній конкретній справі дослідження інтересу особи через призму наведених критеріїв буде слугувати гарантією захисту таких інтересів».

У відповідності до вимог ч.2 та 3 ст. 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Як зазначено Верховним Судом у постанові від 14.11.2018 у справі № 826/24498/15, поняття "юридичного спору" має розглядатися не суто технічно, йому слід надавати сутнісного, а не формального значення.

Позивачка зазначає, що, як громадянка, звернулася суду з метою захисту та відновлення своїх порушених суб`єктивних та індивідуально виражених прав, що охороняються Конституцією України та законами України від окремих положень Регламенту Одеської обласної ради, що були застосовані щодо неї та будуть застосовані у правовідносинах, в яких вона має обов`язок брати участь, так як є депутаткою Одеської обласної ради.

Зокрема, для того, щоб ефективно, з користю, з усією повнотою наданих прав та головним чином законно депутат використовували можливості свого мандату й виконував покладені на нього законом обов`язки, нормативні акти органів місцевого самоврядування, головним чином регламент, мають відповідати нормам чинного законодавства та забезпечувати належний рівень легітимності при цьому.

Отже зважаючи на правові позиції сторін по справі, суд вважає за необхідне розглянути даний спір по суті, адже сторона позивача напряму пов`язує свій інтерес із депутатськими повноваженнями, в ході виконання яких позивачка повинна дотримуватися прямо чи опосередковано положень Регламенту.

Розпорядженням голови Одеської обласної ради від 17.01.2023 № 20/2023-ОР «Про затвердження штатного розпису апарату Одеської обласної ради на 2023 рік» затверджено штатний розпис апарату Одеської обласної ради на 2023 рік, згідно з яким передбачено 2 заступника голови обласної ради (код професії відповідно до Національного класифікатора професій України ДК 003:2010).

Відповідно до ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ст. 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Відповідно до ч.2 ст.10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», обласна рада є органом місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Відповідно до п.1, ч. 1, ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до питань, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях обласної та районної ради, належить, зокрема, питання обрання: голови обласної ради, його першого заступника та заступника, а також голови районної та районної у місті ради та його заступника.

Механізм обрання голови визначений у п. 1, ст. 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що голова районної, обласної, районної у місті (у разі її створення) ради обирається відповідною радою шляхом таємного голосування з числа її депутатів.

Механізми обрання заступників голови обласної, районної та районної у місті ради визначені у п. 3 ч. 6, ст. 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», зокрема визначено, що серед повноважень голови ради: представлення раді кандидатури для обрання на посаду відповідно заступника голови районної, районної у місті ради чи першого заступника, заступника голови обласної ради.

Відповідно до абз. 2 п. 1 ст. 56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» обласна рада обирає першого заступника, заступника голови ради.

Пунктом 2 цієї ж статті визначено, що заступник голови районної, районної у місті (у разі її створення) ради, перший заступник, заступник голови обласної ради обираються відповідною радою в межах строку її повноважень з числа депутатів цієї ради шляхом таємного голосування і здійснюють свої повноваження до припинення ними повноважень депутата ради відповідного скликання, крім випадків дострокового припинення їх повноважень у порядку, встановленому частинами третьою та четвертою цієї статті.

Надалі по всіх пунктах цієї статті посада заступника голови ради застосована в однині, що дозволяє погодитись із твердженням позивача про те, що спеціальним нормативно-правовим актом дійсно встановлено обрання тільки одного заступника голови ради, а збільшення кількості таких посад Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не передбачає.

Згідно з ч. 3 ст. 58 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий апарат ради утворюється відповідною радою. Його структура, чисельність, визначена відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, та витрати на утримання встановлюються радою за поданням її голови.

7 лютого 2007 р. КМУ України прийнято постанову № 174 «Про затвердження типових штатів працівників органів місцевого самоврядування», якою були затверджено типові штати працівників органів місцевого самоврядування згідно з додатками 1-6.

Додатком 1 було визначено типовий штат апарату обласних та Севастопольської міської рад, в якому посаді «Заступник голови ради» відповідала кількість штатних одиниць - « 1».

В подальшому постановою КМУ від 4 лютого 2007 р. N 55-р зупинено дію постанови Кабінету Міністрів України від 7 лютого 2007 р. N 174 ( 174-2007-п ) "Про затвердження типових штатів працівників органів місцевого самоврядування".

Отже на сьогодні, Урядом не регламентовано типових штатів виконавчих апаратів рад, у зв`язку із чим при вирішенні спорів належить застосовувати граматичний спосіб тлумачення норм права, який полягає в граматичному, лексичному, морфологічному та синтаксичному аналізі тексту норми права і з`ясуванні на цій основі її змісту.

В цьому аспекті ст. 56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» дозволяє виснувати, що посада заступника голови ради передбачена в одній одиниці та збільшення кількості таких посад Закон не передбачає.

Цільовий спосіб тлумачення норм права полягає в з`ясуванні змісту норми права на основі виявлення її цілей і за цим методом тлумачення приписи абз. 2 ч. 1 ст. 56 Закону також дозволяє дійти висновку про регламентацію обрання обласною радою саме однієї одиниці посади «заступник голови ради».

Комплексний аналіз зазначених норм даного Закону дозволяє дійти висновку, що його нормами опосередковано визначено граничну кількість посадових осіб місцевого самоврядування для обрання в обласній раді 1 голови, 1 першого заступника та 1 заступника, а в районній, районній у місті раді 1 голови та 1 заступника.

У контексті спірних правовідносин, які виникли у зв`язку із запровадженням оспорюваних положень Регламенту, суд зауважує, що прийняття таких рішень є законодавчо передбаченим правом відповідної обласної ради, реалізація якого має відбуватися у порядку та спосіб, визначені законом.

Такі повноваження є дискреційними, а тому адміністративний суд при розгляді цієї справи не може здійснювати переоцінку позиції (волевиявлення) депутатів обласної ради, які проголосували за необхідність додавання відповідних положень до Регламенту.

Водночас суд наголошує, що здійснення таких дискреційних повноважень, як утворення структури, чисельності виконавчого апарату ради має відбуватися з дотриманням критеріїв правової (справедливої) процедури, як складової принципу верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України) і принципу законності (частина друга статті 19 Конституції України).

Верховний Суд у своїй практиці, зокрема, у постанові від 25 липня 2019 року у справі №826/13000/18, вже звертав увагу, що встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права, є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.

Ураховуючи завдання адміністративного судочинства та юрисдикцію адміністративних судів під час розгляду та вирішення адміністративної справи, суд наділений усією повнотою повноважень щодо перевірки оспорюваного рішення суб`єкта владних повноважень не лише на предмет його законності, тобто чи було таке рішення прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, але й з точки зору дотримання інших критеріїв, перелік яких наведено у частині другій статті 2 КАС України.

Отже спірне рішення відповідача повинне бути перевірене адміністративним судом на предмет законності та легітимності, а не доцільності його прийняття.

Указані висновки відповідають позиції Верховного Суду, наведеній у постановах від 16 квітня 2020 року у справі №495/5105/17, від 21 жовтня 2021 року у справі №240/6076/18, від 04 квітня 2020 року у справі №802/1463/18-а, від 22 квітня 2020 року у справі №360/2169/19, від 16 травня 2023 року у справі № 240/44129/21, від 22.06.2023 у справі №160/14672/21.

У контексті викладеного суд зазначає, що надання законодавцем обласній раді повноважень на утворення виконавчого апарату, його структури, чисельності, витрат на утримання тощо не означає, що реалізація цього права нічим не обмежена.

Поряд із тим, згідно з пп.1.6.1. Регламенту Одеської обласної ради, у разі наявності розбіжностей норм Регламенту з нормами чинного законодавства України діють норми законодавства України незалежно від внесених змін до Регламенту.

Зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону №280/97-ВР слідує, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Оскаржувані пункти Регламенту Одеської обласної ради прийнято всупереч абз. 2 ч. 1 ст. 56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а тому вони не можуть вважатися такими, що прийняті відповідачем на підставі, у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Зважаючи на це, а також контекст спірних правовідносин, що склались між сторонами, суд вважає за необхідне вказати, що правова процедура («fair procedure» - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.

Правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій.

Ця правова процедура спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.

У Рішенні від 11 жовтня 2018 року № 7-р/2018 (справа № 1- 123/2018(4892/17) Конституційний Суд України зазначив, що принцип юридичної визначеності як один із елементів верховенства права не виключає визнання за органом публічної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними.

Згідно з Рекомендацією № R (80) 2 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року під дискреційним слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.

Європейська Комісія «За демократію через право» на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25- 26 березня 2011 року) (CDL-AD(2011)003rev) схвалила Доповідь «Верховенство права» (далі - Доповідь), у якій до елементів верховенства права віднесено, зокрема, юридичну визначеність та заборону свавілля (пункт 41).

У пункті 45 Доповіді зазначено, що потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними; у цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції; не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади; отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої дискреції та на спосіб її здійснення з достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій влади.

Щодо заборони свавілля у пункті 52 Доповіді зазначено, що хоча дискреційні повноваження є необхідними для здійснення всього діапазону владних функцій у сучасних складних суспільствах, ці повноваження не мають здійснюватись у свавільний спосіб; їх здійснення у такий спосіб уможливлює ухвалення суттєво несправедливих, необґрунтованих, нерозумних чи деспотичних рішень, що є несумісним з поняттям верховенства права.

З огляду на практику ЄСПЛ, за загальним правилом національні суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості адміністративних актів, однак все ж суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, не підтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (рішення у справі «Дружстевні заложна пріа та інші проти Чеської Республіки» від 31 липня 2008 року, рішення у справі «Брайєн проти Об`єднаного Королівства» від 22 листопада 1995 року, рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд проти Кіпру» від 21 липня 2011 року, рішення у справі «Путтер проти Болгарії» від 2 грудня 2010 року).

Перевіряючи обґрунтованість та законність дій та рішень суб`єкта владних повноважень, суд враховує наведене нормативне регулювання та вимоги частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури.

Суд також враховує встановлений ст.3 Конституції України, ст. 6 КАС України принцип верховенства права, який в адміністративному судочинстві зобов`язує суд надавати законам та іншим нормативно-правовим актам тлумачення у спосіб, який забезпечує пріоритет прав людини при вирішенні справи. Тлумачення законів та нормативно-правових актів не може спричиняти несправедливих обмежень прав людини.

Вирішуючи спір, суд також враховує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (див. рішення у справі Суомінен проти Фінляндії (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року).

Суд акцентує увагу на приписах ч. 2 ст. 77 КАС України, відповідно до якої в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

При цьому суд не приймає до уваги доводи відповідача щодо позитивного голосування за зміни до Регламенту позивачки та контраргументи останньої про необізнаність за зміст голосування через порушення процедури голосування, оскільки вони не мають правового значення та не спростовують незаконність внесених змін до Регламенту обласної ради в частині збільшення кількості посад заступника голови ради. Отже оспорювані положення Регламенту обласної ради в цій частині є протиправними.

Разом із тим, положення п. 2.3.5. підрозділу 2.3 Перший заступник, заступники голови обласної ради, розділу 2. Депутати, посадові особи та органи обласної ради не стосується предмету спору, так як ним врегульовано здійснення повноважень першим заступником голови обласної ради, у зв`язку із чим в цій частині в задоволенні позову слід відмовити.

Крім того, згідно ч.5 ст. 245 КАС України, якщо судом визнано нормативно-правовий акт протиправним і нечинним повністю або в окремій частині і при цьому виявлено недостатню правову врегульованість відповідних публічно-правових відносин, яка може потягнути за собою порушення прав, свобод та інтересів невизначеного кола осіб, суд має право зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти новий нормативно-правовий акт на заміну нормативно-правового акта, визнаного незаконним повністю або у відповідній частині. А тому позовні вимоги про зобов`язання відповідача привести Регламент обласної ради у відповідність до вимог ст. 56 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

Таким чином, зважаючи на встановлені у справі обставини та з огляду на приписи норм чинного законодавства, які регулюють спірні правовідносини, суд дійшов висновку про часткову обґрунтованість адміністративного позову та наявність підстав для його часткового задоволення.

Судові витрати розподілити відповідно до ст. 139 КАС України.

При зверненні до суду позивачем помилково сплачено судовий збір в розмірі 2147,20 грн, тоді як за подання цього позову підлягала сплаті сума 858,88 грн ((0,4 х 2684 грн) х 0,8). Отже надмірно сплачена сума в розмірі 1288,32 грн підлягає поверненню позивачу на підставі п. 1 ч. 1 ст. 7 Закону України «Про судовий збір».

У позовній заяві зазначено, що позивачем понесені витрати на правничу допомогу в розмірі 37700 грн, проте на момент вирішення справи до суду не надано договору, рахунків, актів приймання виконаних робіт та ін., які б підтверджували понесення позивачкою таких витрат на правничу допомогу.

Керуючись ст.ст. 139, 242-246, 264 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ; РНОКПП НОМЕР_1 ) до Одеської обласної ради (м. Одеса, пр-т. Шевченка, 4, 65032; ЄДРПОУ 25042882) про визнання протиправними та нечинними окремих положень регламенту, зобов`язання вчинити певні дії задовольнити частково.

Визнати протиправними та нечинними окремі положення Регламенту Одеської обласної ради VІІІ скликання, зокрема: п. 3 підрозділ 2.2.6. Голова ради, розділ 2. Депутати, посадові особи та органи обласної ради; п.п. 2.3.1. - 2.3.4., 2.3.6 підрозділ 2.3. Перший заступник, заступники голови обласної ради, розділ 2. Депутати, посадові особи та органи обласної ради; п. 2.5.3. підрозділ 2.5. Погоджувальна рада обласної ради, розділ 2. Депутати, посадові особи та органи обласної ради; п.п. 3.4.1., 3.4.3., 3.4.4. підрозділ 3.4. Порядок скликання сесії обласної ради, розділ 3. Організація роботи обласної ради; п. 3.11.1. підрозділу 3.11. Ведення пленарних засідань обласної ради, розділ 3. Організація роботи обласної ради в частині, що стосується збільшення кількості посади заступника голови Одеської обласної ради.

Зобов`язати Одеську обласну раду привести Регламент Одеської обласної ради у відповідність до вимог ст. 56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

В іншій частині позовних вимог відмовити.

Стягнути з бюджетних асигнувань Одеської обласної ради на користь ОСОБА_1 судовий збір в розмірі 858,88 грн (вісімсот п`ятдесят вісім грн. 88 коп.)

Повернути з Державного бюджету України через Головне управління Державної казначейської служби України в Одеській області (65001, вул. Садова, 1-А, м. Одеса; ЄДРПОУ 37607526) на користь ОСОБА_1 судовий збір в розмірі 1288,32 грн (одну тисячу двісті вісімдесят вісім грн 32 коп.).

Зобов`язати Одеську обласну раду після набрання рішенням законної сили невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання нормативно-правового акта частково протиправним та нечинним у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено.

Рішення суду набирає законної сили в порядку, передбаченому ст. 255 КАС України.

Рішення може бути оскаржене до П`ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повний текст рішення складено 09.10.2024.

Суддя І.В. Завальнюк