Рішення № 120352562, 05.07.2024, Харківський окружний адміністративний суд

Харківський окружний адміністративний суд 61022, м. Харків, майдан Свободи, 6, inbox@adm.hr.court.gov.ua, ЄДРПОУ: 34390710

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Харків

05 липня 2024 року № 520/10096/24

Харківський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Мельникова Р.В., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом керівника Красноградської окружної прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі: Міністерства культури та інформаційної політики України, Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної (військової) адміністрації до Красноградської міської ради Красноградського району Харківської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

Керівник Красноградської окружної прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі: Міністерства культури та інформаційної політики України та Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної (військової) адміністрації звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом, в якому просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Красноградської міської ради (ЄДРПОУ: 04058686, що знаходиться за адресою: вул. Бєльовська 94, м. Красноград, Харківська область, 63304), яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного місця м. Красноград;

- зобов`язати Красноградську міську раду (ЄДРПОУ: 04058686, що знаходиться за адресою: вул. Бєльовська, 94, м. Красноград, Харківська область, 63304) вжити заходів щодо розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця м. Красноград.

В обґрунтування позову керівник Красноградської окружної прокуратури Харківської області зазначив, що Красноградською міською радою було допущено бездіяльність, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного місця м. Красноград. Невжиття визначених законодавством заходів щодо виконання вимог чинного пам`яткоохоронного законодавства може призвести до існування загрози самовільної, хаотичної або неконтрольованої забудови історичних центрів на території громади, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини громади.

Ухвалою суду від 23.04.2024 року прийнято адміністративний позов до розгляду та відкрито спрощене провадження у справі за вищевказаним позовом.

Представником відповідача Красноградської міської ради Красноградського району Харківської області через канцелярію суду було подано відзив на позов, в якому останній проти заявленого позову заперечував та зазначив, що позовні вимоги позивача є необґрунтованими та такими, що ґрунтуються на помилкових висновках позивача. Представником відповідача вказано, що відповідачем було вжито вичерпних заходів у межах власної компетенції на виконання вимог Закону України «Про основи містобудування» та Закону України «Про охорону культурної спадщини», а тому у даному випадку прокурором не доведено належними доказами у чому саме полягала бездіяльність міської ради.

Представником Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної (військової) адміністрації через канцелярію суду подано додаткові пояснення, в яких зазначено, що постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 до списку історичних населених місць по Харківській області включено м. Красноград. У 2018 році органом охорони культурної спадщини були направлені листи до голів селищних та міських рад тих населених пунктів, які ввійшли до Списку історичних населених місць України відповідно до Постанови стосовно необхідності розроблення ними історико-архітектурних опорних планів історично населених місць, у зв`язку із прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 №92 «Про внесення змін до Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць» (зміна умов розробки проектної документації). Зокрема, такий лист був направлений і адміністрації Красноградської міської ради, проте до теперішнього часу інформація щодо намірів розробки ІАОП м. Красноград до Департаменту не надходила. Представником Департаменту із посиланням на положення Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318, Порядку розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту, який затверджено наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 02.06.2011 № 64, вказано, що з урахуванням внесених законодавчих змін, з 01.01.2019, за умови відсутності історико-архітектурного опорного плану, будь-яке нове будівництво, реконструкція та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) в історичних населених місцях, у тому числі в тих, в яких визначені історичні ареали, є неможливими. З матеріалів справи вбачається, що всупереч вимог законодавства України Красноградською міською радою не вжито жодних заходів, спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану м. Красноград. В той же час повідомлено про те, що Департамент не уповноважувався Мінкультури на затвердження даної документації. Таким чином, затвердження генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації належить до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад. В свою чергу, Департаментом, в межах наданих повноважень, вживалися відповідні заходи реагування, що підтверджується наявною в матеріалах справи інформацією.

Також представником Міністерства культури та інформаційної політики України через канцелярію суду було подано пояснення щодо позову, в яких зазначено, що позовні вимоги підлягають задоволенню у повному обсязі. При цьому зазначено, що постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 затверджений Список історичних населених місць України, до якого, зокрема, увійшло місто Красноград Харківської області. Представником Міністерства вказано, що Міністерство зверталося до голови Красноградської міської ради листом від 30.09.2020 №11941/6.11.1, в якому наголошувало на необхідність виконання вимог чинного пам`яткоохоронного законодавства та обов`язковості розроблення історико-архітектурного опорного плану, але відповідь на вказаний лист не надходила, відповідна науково-проектна документація на розгляд Міністерства як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини, наразі не подана. Крім того, у попередні роки Міністерство неодноразово зверталося з подібними ініціативними листами до відповідних органів місцевого самоврядування усіх історичних населених місць, які наразі не мають чинних історико-архітектурних опорних планів, а також до місцевих органів охорони культурної спадщини, наголошуючи на необхідність виконання вимог чинного пам`яткоохоронного законодавства та обов`язковості розроблення історико-архітектурних опорних планів. Водночас наголошено на обставинах того, що оскільки згідно з вимогами Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада, а виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради, необхідним є вжиття невідкладних заходів щодо розробки і затвердження в установленому порядку історико-архітектурного опорного плану міста Красноград з метою дотримання вимог статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини». Відсутність затвердженого історико-архітектурного опорного плану сприяє як порушенням законодавства про охорону культурної спадщини, що можуть призвести до невідворотних змін у вигляді та традиційному характері міського середовища, так і неможливості контролю Міністерством стану збереження характерного міського середовища, цінної історичної забудови та притягнення винних у порушенні законодавства про охорону культурної спадщини осіб до відповідальності.

Суд зазначає, що відповідно до положень ст.257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження розглядаються справи незначної складності. За правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.

Відповідно до ч.5 ст.262 КАС України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. За клопотанням однієї із сторін або з власної ініціативи суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.

Отже, враховуючи вищевикладене, дана справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними в матеріалах справи доказами.

Дослідивши наявні в матеріалах справи докази, проаналізувавши доводи позову і заперечень проти нього, суд встановив таке.

Зі змісту позовної заяви встановлено доводи стосовно того, що Красноградською окружною прокуратурою опрацюванням даних, розміщених у вільному доступі на сайті Харківської обласної державної адміністрації, виявлено факт порушення законодавства в сфері охорони культурної спадщини на території Красноградської міської ради Харківської області, яке підлягає усуненню в судовому порядку.

Так, керівником Красноградської окружної прокуратури вказано, що постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України» до вказаного Списку по Харківській області включені наступні історично населені місця: м. Харків, м. Балаклія, м. Богодухів, м. Валки, м. Вовчанськ, м. Зміїв, смт. Золочів, м. Ізюм, смт. Кегичівка, м. Красноград, смт. Краснокутськ, м. Купянськ, м. Люботин, м. Мерефа, м. Чугуїв, смт. Шарівка.

Однак, згідно з інформацією Міністерства культури та інформаційної політики України від 06.12.202023 № 06/35/10696-23 історико-архітектурний опорний план м. Красноград не виготовлявся.

Міністерство культури та інформаційної політики України зверталося до Красноградської міської ради листом від 30.09.2020 № 11941/6.11.1, в якому наголошувалося на необхідності виконання вимог чинного пам`яткоохоронного законодавства та обов`язковості розроблення історико-архітектурного опорного плану, але відповіді на адресу Міністерства культури та інформаційної політики України на вказаний лист не надходило, відповідна проектно-кошторисна документація на розгляд центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини наразі не подана.

Як зазначено керівником Красноградської окружної прокуратури, Міністерство культури та інформаційної політики України і в попередні роки неодноразово зверталося до органів місцевого самоврядування усіх історичних населених місць, які не мають наразі чинних історико-архітектурних опорних планів, а також до місцевих органів охорони культурної спадщини з подібними ініціативними листами, в яких наголошувало на необхідності виконання вимог чинного пам`яткоохоронного законодавства та обов`язковості розроблення історико-архітектурного опорного плану.

Обставини невиготовлення історико-архітектурного опорного плану м. Красноград також підтверджуються листом Департаменту культури та туризму Харківської обласної військової адміністрації № 05-23/428 від 21.02.2024, згідно якого у 2018 році органом охорони культурної спадщини були направлені листи до голів селищних та міських рад тих населених пунктів, які увійшли до Списку історичних населених місць України відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 «Про затвердження Списку історично населених місць України» стосовно необхідності розроблення ними історико-архітектурних опорних планів історично населених місць, у зв`язку із прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 № 92 «Про внесення змін до Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць» (зміна умов розробки проектної документації).

Як вказано у позовній заяві, такий лист, зокрема, був направлений і до адміністрації Красноградської міської ради, проте за увесь цей час інформація щодо намірів розробити історико-архітектурний опорний план м. Красноград до Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної (військової) адміністрації не надходила.

Крім того, керівником Красноградської окружної прокуратури вказано, що моніторингом відкритих джерел даних на офіційному веб-сайті Красноградської міської ради Харківської області встановлено, що історико-архітектурний опорний план в історично населеному місці м. Красноград не розроблявся та не погоджувався, проте 25.05.2023 рішенням сесії № 3460-VІІІ Красноградської міської ради розглянуто питання та затверджено Програму розроблення містобудівної документації населених пунктів Красноградської територіальної громади Красноградського району Харківської області на 2023-2025 роки. Згідно розділу 6 вказаної Програми очікується створення топографо-геодезичної основи території міста Красноград та виготовлення генерального плану міста Красноград з історико-архітектурним опорним планом у його складі.

Вказані обставини стали підставою для звернення керівника прокуратури до суду з даним позовом.

Під час розгляду справи зі змісту поданого до суду представником Красноградської міської ради Красноградського району Харківської області відзиву на позов встановлено доводи стосовно того, що на виконання вказаної програми розроблення містобудівної документації проведено аналіз території м. Краснограда по ортофотопланам, розробленим у минулих роках для розроблення топографо-геодизичних основ для містобудівної документації масштабу 1:2000 в цифровій і графічній формі в системі координат УСК-2000, на території населеного пункту м. Красноград.

Також представником відповідача зазначено, що на даний час виконавцем робіт, а саме Приватним підприємством «Земстройпроект» вирішується питання погодження геодезичної документації з Харківською філією ТОВ «Газорозподільні мережі України», а наступним кроком відповідно до Програми розроблення містобудівної документації буде виготовлення історико-архітектурного опорного плану взамін існуючого у відповідності до ДБН Б. 2.2.-3:2021.

В той же час представником відповідача повідомлено суду, що з 01.01.2024 року діє заборона на фінансування із вільних залишків коштів будь-яких інших статей видатків, ніж визначені у цьому пункті, а тому наразі здійснення фінансування заходів Програми розроблення містобудівної документації населених пунктів Красноградської територіальної громади Красноградського району Харківської області на 2023-2025 роки, якою передбачене зокрема і виготовлення історико-архітектурного опорного плану, в силу закону, тимчасово - неможливе, і буде відновлене за наявності скасування зазначеної заборони.

Надаючи оцінку заявленим позовним вимогам та запереченням проти них, суд зазначає таке.

Відповідно до ст. 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом, держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність.

В силу вимог ст. 5 Закону України «Про основи містобудування» однією із основних вимог до містобудівної діяльності є охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів.

Законом України «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-ІІІ) визначено, що цей Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь. Об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Крім того, Законом № 1805-ІІІ визначено, зокрема, наступні поняття:

- охорона культурної спадщини - це система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини;

- історичний ареал населеного місця - це частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку;

- історичне населене місце - це населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Згідно зі ст. 6 Закону № 1805-ІІІ до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, серед іншого належить: забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини; надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об`єктів культурної спадщини; підготовка пропозицій та проектів розпоряджень щодо проведення робіт з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування об`єктів культурної спадщини, відповідного використання пам`яток та подання їх на розгляд відповідному органу виконавчої влади; виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об`єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини.

Згідно із положеннями ч. 1 ст.32 Закону № 1805 з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій та об`єктів всесвітньої спадщини визначаються зони охорони (охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару) і буферні зони.

Межі та режими використання зон охорони визначаються науково-проектною документацією, що складається за результатами проведених досліджень.

Рішення про затвердження науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання зони охорони приймається: центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, - щодо зон охорони пам`яток національного значення, історико-культурних заповідників державного значення, історико-культурних заповідних територій; органом охорони культурної спадщини Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями - щодо пам`яток місцевого значення; історико-культурних заповідників місцевого значення.

У відповідності до ч. 4 ст. 32 Закону № 1805 з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, затверджується Кабінетом Міністрів України.

У кожному історичному населеному місці визначається один або більше історичний ареал.

З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України, на виконання статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" постановою Кабінету Міністрів України № 878 від 26.07.2001 "Про затвердження Списку історичних населених місць України" (далі - Постанова №878) затверджено Список історичних населених місць України та зобов`язано Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики разом з обласними державними адміністраціями забезпечити протягом 2001 - 2003 років розроблення та затвердження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до зазначеного Списку.

Згідно з п. 5 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318, межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць.

Відповідно до ч.ч. 3, 4, 5, 6, 7, 8 ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Розробником генерального плану населеного пункту може бути суб`єкт господарювання, який має право здійснювати розроблення містобудівної документації відповідно до Закону України "Про архітектурну діяльність" та документації із землеустрою відповідно до Закону України "Про землеустрій". Генеральні плани населених пунктів можуть поєднуватися з детальними планами всієї території населених пунктів або її частин.

Для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини та зони їх охорони.

Склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації. Відомості про зазначені в історико-архітектурному опорному плані: об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території вносяться до Державного земельного кадастру в порядку, встановленому відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр" як обмеження у використанні земель у сфері забудови.

Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації у встановлений строк: 1) подають пропозиції до проекту відповідного місцевого бюджету на наступний рік або про внесення змін до бюджету на поточний рік щодо потреби у розробленні генерального плану населеного пункту; 2) визначають у встановленому законодавством порядку розробника генерального плану населеного пункту, встановлюють строки розроблення та джерела його фінансування; 3) звертаються до обласної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури (для міст Києва та Севастополя, обласних центрів, міст обласного значення), щодо визначення державних інтересів для їх врахування під час розроблення генерального плану населеного пункту; 4) повідомляють через місцеві медіа про початок розроблення генерального плану населеного пункту та визначають порядок і строк внесення пропозицій до нього фізичними та юридичними особами; 5) організовують проведення громадського обговорення проекту генерального плану; 6) забезпечують попередній розгляд проекту генерального плану населеного пункту архітектурно-містобудівною радою відповідного рівня; 7) узгоджують проект генерального плану населеного пункту з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад; 8) забезпечують розроблення проекту генерального плану населеного пункту з урахуванням обмежень у використанні земель, у тому числі обмежень використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України; 9) забезпечують здійснення стратегічної екологічної оцінки.

Відповідно до загальних положень ДБН Б.2.2-3:2012 "Склад та зміст історико-архітектурного опорного плану населеного пункту" історико-архітектурний опорний план виконують в установленому порядку для всіх населених пунктів, що занесені до Списку історичних населених місць України. Матеріали історико-архітектурного опорного плану є підґрунтям для визначення меж історичних ареалів та розроблення або коригування зон охорони пам`яток культурної спадщини.

В свою чергу, підпункт 6 пункту «а» ч.1 ст.31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) передбачає, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад серед власних (самоврядних) повноважень передбачені, у тому числі, підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Окрім цього, серед делегованих повноважень згідно з підпунктом 5 пункту б вказаної статті Закону № 280/97-ВР визначені повноваження виконавчого органу сільської, селищної, міської ради щодо організації охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.

В силу вимог підпункту 7 пункту а ч. 1 ст. 32 Закону № 280/97-ВР серед власних (самоврядних) повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради також передбачені повноваження щодо створення умов для розвитку культури, сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел.

Підпунктом 10 пункту «б» вказаної статті Закону № 280/97-ВР до делегованих повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, віднесено забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Відповідно до пунктів 1, 4, 5, 6, 7 «Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 (далі - Порядок № 318) історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України. Відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини. Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць. Історичний ареал - це найбільш освоєна в минулому і добре збережена частина території населеного місця, що відрізняється традиційним характером середовища і значною кількістю об`єктів культурної спадщини від інших, менш освоєних або погано збережених частин населеного місця. Межі історичних ареалів слід проводити вздовж розпланувальних і природних рубежів, що відокремлюють історичний ареал від решти міських територій, і визначати історико-архітектурним опорним планом населеного місця. Історико-архітектурні опорні плани розробляються на основі комплексних досліджень усієї території історичного населеного місця та його найближчого оточення.

Збереження традиційного характеру середовища історичних ареалів, охорона і раціональне використання розташованих в їх межах нерухомих об`єктів культурної спадщини, збереження її містоформуючої ролі є пріоритетним напрямом містобудівної діяльності в межах історичних ареалів.

Окрім цього, варто зауважити, що з урахуванням внесених законодавчих змін до вищезазначеного Порядку з 01.01.2019 за умови відсутності історико-архітектурного опорного плану будь-яке нове будівництво, реконструкція та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об`ємно-просторових характеристик) в історичних населених місцях, у тому числі в тих, в яких визначені історичні ареали, є неможливим.

Листом Міністерства культури України від 26.04.2018 № 638 надані роз`яснення обласним державним адміністраціям щодо неможливості здійснення нового будівництва в населених пунктах, віднесених до Списку історичних населених місць України.

Згідно з інформацією Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації, викладеною у листі №05-23/428 від 21.02.2024 зазначений вище лист направлено до органів управління адміністративних одиниць, віднесених до історичних населених місць.

Також, Міністерством культури та інформаційної політики України на адреси обласних державних адміністрацій скеровано лист від 11.08.2020 № 9996/6.11.6 щодо необхідності додержання вимог ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та ст. 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини, інших законодавчих вимог в частині розробки та затвердження в установленому порядку історико-архітектурного опорного плану.

Крім того, Департаментом містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації до Красноградської міської ради Харківської області неодноразово направлялися листи щодо вжиття відповідних заходів в межах компетенції із розробки та затвердження у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку історико-архітектурного опорного плану, зокрема, №2421-24 від 20.03.2024 року.

Однак, всупереч вищевказаних вимог законодавства України виконавчим органом Красноградської міської ради не вжито вичерпних заходів, спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану м. Красноград, що слугувало підставою для звернення до суду з даним адміністративним позовом, оскільки у зв`язку із бездіяльністю органу місцевого самоврядування, невжиття заходів спрямованих на розроблення та затвердження історико- архітектурного опорного плану, існує загроза самовільної, хаотичної або неконтрольованої забудови історичних центрів на території громади, руйнування пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини громади.

Суд зазначає, що відповідачем надано до суду докази відносно вчинення дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця м. Красноград, проте останні станом на час розгляду цієї справи не призвели до норм діючого законодавства та виготовлення історико-архітектурного опорного плану м. Красноград.

Відтак, враховуючи вищевикладене, суд приходить до висновку про те, що саме на Красноградську міську раду Харківської області покладається обов`язок із вчинення дій щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця м. Красноград, а також здійснення контролю за його виготовленням, однак судом встановлена триваюча бездіяльність відповідача з вказаного питання, доказів зворотнього представником відповідача до суду не надано.

Відносно підстав для представництва прокурора у справі, суд зазначає наступне.

За приписами ч.3, 4, 5 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру».

Згідно з ч.1 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Аналіз частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише в одному з двох випадків:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд зазначає, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Зазначений висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17, від 10 квітня 2019 року у справі № 813/661/17, від 28.04.2021 року по справі № 160/13338/20.

Відповідно до ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

У пункті 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

У пункті 4 вказаного Рішення передбачено, що інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Вказані висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак, суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 17.10.2019 у справі № 569/4123/16-а.

Таким чином, враховуючи вищевикладене, суд приходить до висновку, що у цьому випадку прокурором доведено правомірність самостійного звернення до суду в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України та Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної (військової) адміністрації.

Отже, надаючи правову оцінку доводам прокурора, наведеним в обґрунтування позовних вимог, суд приходить до висновку про наявність підстав для їх задоволення.

Згідно положень ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

З урахуванням встановлених обставин, суд приходить до висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог керівника Красноградської окружної прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі: Міністерства культури та інформаційної політики України та Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної (військової) адміністрації.

Розподіл судових витрат здійснити в порядку ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України.

Керуючись ст.ст. 243-246, 250, 255, 257-262, 295, 297 КАС України, суд

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов керівника Красноградської окружної прокуратури Харківської області (вул. Бєльовська. буд. 73-А, м Красноград, Харківська обл., 63304) в інтересах держави в особі: Міністерства культури та інформаційної політики України (пров. Франка Івана, 19, м. Київ, 01601), Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної (військової) адміністрації (майдан Свободи, буд.5,Держпром, 1-й під.,4-й пов., м. Харків, 61022) до Красноградської міської ради Красноградського району Харківської області (вул. Бєльовська, буд. 94,м Красноград, Харківська обл., 63304) про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Красноградської міської ради (ЄДРПОУ: 04058686, що знаходиться за адресою: вул. Бєльовська 94, м. Красноград, Харківська область, 63304), яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану історичного місця м. Красноград.

Зобов`язати Красноградську міську раду (ЄДРПОУ: 04058686, що знаходиться за адресою: вул. Бєльовська, 94, м. Красноград, Харківська область, 63304) вжити заходів щодо розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного місця м. Красноград.

Рішення може бути оскаржено в апеляційному порядку до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, або спрощеного позовного провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Суддя Мельников Р.В.