Рішення № 119303986, 27.05.2024, Чернігівський окружний адміністративний суд

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

27 травня 2024 року Чернігів Справа № 620/4199/24

Чернігівський окружний адміністративний суд під головуванням судді Житняк Л.О., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Бобровицької міської ради Чернігівської області, Виконуючого обов`язки голови Бобровицької міської ради Чернігівської області Іванюка Геннадія Івановича про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправним дій,

В С Т А Н О В И В:

Позивач звернувся до суду з позовом до Бобровицької міської ради Чернігівської області (далі відповідач-1), Виконуючого обов`язки голови Бобровицької міської ради Чернігівської області ОСОБА_2 (далі відповідач-2), в якому просить:

визнати протиправним та скасувати рішення 33 сесії Бобровицької міської ради Чернігівської області VIII скликання від22.02.2024 №1767-33/VIII «Про запит депутатів Бобровицької міської ради Чернігівської області до Голови Верховної Ради України ОСОБА_3 щодо діяльності народного депутата України ОСОБА_1 »;

визнати протиправними дії виконуючого обов`язки голови Бобровицької міської ради Чернігівської області Іванюка Геннадія Івановича , які виразились у підписанні рішення 33 сесії Бобровицької міської ради Чернігівської області VIII скликання від 22.02.2024 №1767-33/VIII «Про запит депутатів Бобровицької міської ради Чернігівської області до Голови Верховної Ради України ОСОБА_3 щодо діяльності народного депутата України ОСОБА_1 » та направлення його на адресу Голови Верховної Ради України ОСОБА_3 .

Обґрунтовуючи вимоги, позивач вказує, що відповідно до комплексного аналізу статтей 21 та 22 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» запит депутата(ів) місцевих рад не може бути адресовано до Верховної Ради України. Місцеві ради не наділені повноваженнями схвалювати такі запити та направляти їх відповідно. Отже - прийняття оскаржуваного рішення відповідачем прямо суперечить положенням статтей 21 та 22 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» і частині 1 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і є протиправним. Відтак, таке рішення підлягає скасуванню. Також вказує, що відповідач-2 наділений повноваженнями організовувати роботу відповідної Ради лише в межах, визначених цим Законом. А отже, оскільки прийняття відповідачем-1 оскаржуваного рішення було здійснено поза межами наданих Законом повноважень, послідуюча реалізація відповідачем-2 незаконного рішення є також протиправними явищем, що виразилося його діями.

Суд ухвалою від26.03.2024 прийняв позовну заяву до розгляду та відкрив провадження у справі в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання, за наявними у справі матеріалами. В подальшому, суд ухвалою від19.04.2024 відмовив у задоволенні клопотання Бобровицької міської ради Чернігівської області та Виконуючого обов`язки голови Бобровицької міської ради Чернігівської області ОСОБА_2 про проведення розгляду справи з викликом (повідомленням) сторін.

Відповідачами подано до суду аналогічні за змістом відзиви на позов, в якому вону не визнають позовних вимог та просять суд відмовити в їх задоволенні в повному обсязі. Зазначають, що позивач звернувся з цим позовом як депутат, однак у позові не навів жодних доводів на обґрунтування того, які саме його права (індивідуально-виражені) були порушені оскаржуваним рішенням. Позивачем не наведено обґрунтованих доводів і не надано відповідних доказів стосовно того, яким чином на момент звернення до суду першої інстанції діями відповідачів були порушені його права та законні інтереси та яким чином Бобровицькою міською радою здійснюється втручання в його депутатську діяльність. Додатково зазначаємо, що Комітетом Верховної Ради України з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України від20.03.2024 №04-28/13-2024/61280 надано відповідь на запит депутатів Бобровицької міської ради із зазначеним роз`ясненням що такий запит не є запитом в розумінні Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» і має розглядатись у строки та порядку, визначеному Законом України «Про звернення громадян». Водночас, Комітетом надано відповідь з питань, порушених у зверненні.

Представником позивача подано відповідь на відзив, в якій він зазначає, що Бобровицька міська рада здійснила пряме втручання в депутатську діяльність позивача. Також зазначає, що з аналізу тієї ж відповіді Комітету ВР України з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України від20.03.2024 відомо, що на підставі оскаржуваного рішення Комітет звернув вимогу до позивача щодо надання відповідної інформації, яка зачіпається цим протиправним рішенням, тобто, прийняття та направлення цього рішення у незаконний спосіб мало своїм наслідком втручання в роботу народного депутата, який має право та інтерес в тому, що всі рішення та дії по відношенню до нього відбувалися лише у законний спосіб на в межах повноважень.

Розглянувши подані документи і матеріали, з`ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд зазначає про таке.

Позивач є народним депутатом України (дата набуття депутатських повноважень 29.08.2019), підтвердженням чому слугує належним чином завірена копія посвідчення народного депутата України ОСОБА_1 №411.

22.02.2024 відповідач-1 прийняв рішення щодо позивача, а саме рішення №1767-33/VIII «Про запит депутатів Бобровицької міської ради Чернігівської області до Голови Верховної Рдаи України Стефанчука P.O. щодо діяльності народного депутата України ОСОБА_1 ».

Цим рішенням вирішено:

-схвалити текст запиту до Голови Верховної Ради України Стефанчука P.O. щодо діяльності діяльності народного депутата України ОСОБА_1 ;

-направити запит Голові Верховної ради України ОСОБА_4 ;

-оприлюднити рішення на офіційному сайті Бобровицької міської ради;

-еонтроль за виконанням рішення покласти на постійну комісію з питань фінансів, бюджету, соціально-економічного розвитку, містобудування, житлово-комунального господарства та місцевого самоврядування.

Підставою прийняття рішення зазначено ст. 40 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

В подальшому, вказане рішення було підписано Відповідачем-2 та направлено ним на адресу Голови Верховної Ради України Р.Стефанчука.

Комітетом Верховної Ради України з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України звернення відповідача-1 розглянуто в порядку та у строки, визначені Законом України «Про звернення громадян» та надано відповідь від 20.03.2024 №04-28/13-2024/61280 (а.с.40-44) в тому числі, з порушених у зверненні питань.

Надаючи правову оцінку вказаним обставинам справи, суд зважає на таке.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, який побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Вчинення ж державним органом чи органом місцевого самоврядування, їх посадовою особою дій у межах компетенції, але не передбаченим способом, у не передбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.

Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другоюстатті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10)своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Зазначені критерії є вимогами для суб`єкта владних повноважень, який приймає відповідне рішення, вчиняє дії чи допускається бездіяльності.

Так, частиною 3 ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Правова природа та порядок розгляду депутатського запиту, який покладено в основу оскаржуваного рішення, регулюється положеннями ст.21 та 22 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».

Відповідно до ч. 1 ст. 21 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» Депутатський запит - це підтримана радою вимога депутата місцевої ради до посадових осіб ради і її органів, сільського, селищного, міського голови, керівників підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, які розташовані або зареєстровані на відповідній території, а депутата міської (міста обласного значення), районної, обласної ради - також до голови місцевої державної адміністрації, його заступників, керівників відділів і управлінь з питань, які віднесені до відання ради.

Тобто, Законом встановлено, що коло осіб, на яких може бути адресовано такий запит (вимога депутата місцевої ради), є обмеженим, а саме: лише до посадових осіб ради і її органів, сільського, селищного, міського голови, керівників підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, які розташовані або зареєстровані на відповідній території, а депутата міської (міста обласного значення), районної, обласної ради - також до голови місцевої державної адміністрації, його заступників, керівників відділів і управлінь з питань, які віднесені до відання ради.

Частиною 1 ст. 22 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» передбачено, що Депутатський запит може бути внесений депутатом місцевої ради або групою депутатів попередньо або на пленарному засіданні ради у письмовій чи усній формі. Запит підлягає включенню до порядку денного пленарного засідання ради.

Згідно з положеннями ч.3 та 4 ст.22 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», - Рада може зобов`язати відповідний орган подати у встановлений нею строк звіт про виконання рішення по запиту депутата місцевої ради. Орган або посадова особа, до яких звернуто депутатський запит, зобов`язані у встановлений радою строк дати офіційну письмову відповідь на нього відповідній раді і депутату місцевої ради. Якщо запит з об`єктивних причин не може бути розглянуто у встановлений радою строк, то орган або посадова особа зобов`язані письмово повідомити раді та депутатові місцевої ради, який вніс запит, і запропонувати інший строк, який не повинен перевищувати один місяць з дня одержання запиту. Відповідь на запит у разі необхідності розглядається на пленарному засіданні ради.

Однак, в порушення цієї норми, Рада не може зобов`язати відповідний орган або посадову особу дати офіційну відповідь на такий запит, якщо такий орган або посадова особа не передбачені Законом як можливі адресати таких запитів депутатів місцевих рад, що також вказує на незаконність та протиправність оскаржуваного рішення відповідача.

Тож схвалений рішенням Бобровицької міської ради восьмого скликання від 22.02.2024 №1767-33/VIII акт не є депутатським запитом в розумінні Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», а зазначене рішення Бобровицької міської ради не ґрунтується на положеннях Конституції та Законів України.

Звертаючись до суду з даним позовом, позивач вважає, що оскаржуване рішення відповідача-1 та протиправні дії відповідача-2 прямо зачіпають його права та законні інтереси, в тому числі інтереси як народного депутата України щодо недопустимості втручання в його діяльність у незаконний та не передбачений законом спосіб з боку інших осіб, в тому числі з боку суб`єктів владних повноважень.

З цього приводу варто зазначити, що стаття 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конструкцією цієї конституційної норми передбачено можливість застосування способів захисту права, в тому числі, не передбачених процесуальними нормами.

Такий підхід відповідає проявам верховенства права, що не обмежується лише законодавством, а містить і інші соціальні регулятори, норми моралі, традиції, звичаї тощо. Всі ці елементи права відповідають ідеології справедливості, що значною мірою відображені у ст. 3, 6, 8, 55 Конституції України.

Позаяк, гарантоване ст.55 Конституції України право на захист можливе лише у разі його порушення, тому вимогою при захисті такого права є обґрунтування такого порушення.

Отже, порушення права має бути реальним, стосуватися індивідуально вираженого права або інтересів особи, яка стверджує про його порушення, а саме право конкретизоване у законах України.

Аналогічну ідею закріплено Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод. Стаття 13 Конвенції під назвою «Право на ефективний засіб юридичного захисту» проголошує: «Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження».

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті і є підставами для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово підкреслював необхідність ефективного захисту прав заявників. Наприклад, у п.75 рішення від05.04.2005у справі «Афанасьєв проти України» (заява №38722/02) ЄСПЛ зазначає, що засіб захисту, який вимагається згаданою статтею, повинен бути «ефективним», як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави.

Конституційний Суд України у рішенні від30.01.2003 №3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абз.10 п.9).

Науковці визначають способи захисту права, як передбачені законом дії, що безпосередньо спрямовані на захист права. Такі дії є завершальними актами захисту у вигляді матеріально-правових дій або юрисдикційних дій щодо усунення перешкод на шляху здійснення суб`єктами своїх прав або припинення правопорушень, відновлення становища, яке існувало до порушення. Саме застосування конкретного способу захисту порушеного чи запереченого права і є результатом діяльності по захисту прав.

Таким чином, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Тому ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

Ряд положень Конвенції отримали своє відтворення у нормах Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАСУ), що регулює судовий захист публічно-правових прав, свобод, інтересів фізичних та юридичних осіб. Такими положеннями є, наприклад, право кожного на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і неупередженим судом (ст.6 Конвенції), право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження (ст.13 Конвенції) тощо.

Отже, адміністративний суд, отримавши позовну заяву, повинен встановити наявність факту порушення права та застосувати конкретний спосіб захисту порушеного права, що залежить як від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення.

Загальні способи звернення до адміністративного суду та захисту права у публічно-правових відносинах визначені ч.1 ст.5 та ч.2 ст.245 КАС України. Якщо особа вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, така особа має право звернутися до суду та просити про їхній захист шляхом, зокрема:

визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій.

Вирішуючи справу по суті, суд може задовольнити позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю.

А у разі задоволення позову суд може прийняти рішення, зокрема, про:

визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій.

Водночас ч.3 ст.245 КАС України встановлює спеціальні способи захисту порушених прав, які застосовуються за наявності встановлених судом певних обставин, індивідуально в кожному окремому випадку.

Так, у разі скасування нормативно-правового або індивідуального акта суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.

Таким чином, обираючи між загальними способами захисту права (передбаченими законодавством) або спеціальними, адміністративним судам необхідно чітко встановлювати межі порушених прав та способи їх відновлення. Тобто, встановивши порушене право заявника, суд має захистити його право, а з іншого боку, суд не повинен допустити хаосу у правозастосуванні.

З наведеного слідує, що для ефективного поновлення порушеного права необхідно, щоб існував чіткий зв`язок між правопорушенням та способом захисту права. Іншими словами, метою заявлених позовних вимог має бути усунення перешкод у здійсненні права, а її досягненням визначений спосіб захисту права, який би вичерпував себе.

З огляду на наведене та враховуючи, що Комітетом Верховної Ради України з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України звернення відповідача-1 розглянуто та надано відповідь по суті порушених у зверненні питань, а отже рішення 33 сесії Бобровицької міської ради Чернігівської області VIII скликання від22.02.2024 №1767-33/VIII «Про запит депутатів Бобровицької міської ради Чернігівської області до Голови Верховної Ради України ОСОБА_3 щодо діяльності народного депутата України ОСОБА_1 » є реалізованим та таким, що вичерпало свою дію, суд вважає, що його оскарження не призводить до відновлення порушених прав позивача, про які йдеться в позові, а тому приходить до висновку, що позивачем обрано невідповідний спосіб захисту порушеного права.

Згідно з ч.1 ст.77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст.78 цього Кодексу.

Частиною 2 ст.77 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість доводів сторін, оцінивши докази надані сторонами, суд дійшов висновку, що позов задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями139,227,241-243,246,250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

У позові ОСОБА_1 до Бобровицької міської ради Чернігівської області, Виконуючого обов`язки голови Бобровицької міської ради Чернігівської області Іванюка Геннадія Івановича про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправним дій відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили в порядку статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення суду. Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції.

Позивач: ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ).

Відповідач-1: Бобровицька міська рада Чернігівської області (вул.Незалежності, буд.46, м.Бобровиця, Ніжинський район, Чернігівська область, 17400, код ЄДРПОУ 04061990).

Відповідач-2: Виконуючий обов`язки голови Бобровицької міської ради Чернігівської області ОСОБА_2 ( АДРЕСА_2 , РНОКПП НОМЕР_2 )

Повне рішення суду складено 27.05.2024.

Суддя Л.О. Житняк