Рішення № 116987915, 06.02.2024, Вінницький окружний адміністративний суд

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

м. Вінниця

06 лютого 2024 р. Справа № 125/2067/23

Вінницький окружний адміністративний суд у складі

головуючого судді Комара П.А.,

за участі

секретаря судового засідання: Левчук В.О.

позивачів: ОСОБА_1 ,

ОСОБА_2

представника відповідача: Куцого О.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу

за позовом: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4

до: Барської міської ради

про: визнати нечинним та скасувати рішення в частині

ВСТАНОВИВ:

З Барського районного суду до Вінницького окружного адміністративного суду надійшли матеріали позовної заяви ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 до Барської міської ради про визнання нечинним та скасувати рішення в частині.

В прохальній частині позову позивачі просили суд:

- визнати нечинним та скасувати рішення №22 від 31.05.2023 про затвердження "Правил розміщення зовнішньої реклами на території Барської міської територіальної громади" в частині додатку №2 "Порядок визначення розміру плати за тимчасове користування місцем для розташування об`єктів зовнішньої реклами, яке перебуває у комунальній власності Барської територіально громади".

Ухвалою від 06.12.2023 відкрито провадження у справі, вирішено розгляд справи проводити у порядку спрощеного позовного провадження з викликом сторін. Призначено судове засідання на 20.12.2023 о 13:00 год.

У зв`язку із перебуванням головуючого судді у відпустці 20.12.2023 справу знято з розгляду, наступне судове засідання призначено на 26.12.2023 о 10:00 год.

25.12.2023 та 26.12.2023 відповідачем подано до суду відзив на позовну заяву згідно якого заперечив проти позовних вимог та просив відмовити у їх задоволенні. Зазначено, до компетенції органів місцевого самоврядування належить питання регулювання правовідносин щодо розміщення зовнішньої реклами і законодавством передбачено повноваження виконавчого комітету міської ради на прийняття Правил розміщення зовнішньої реклами та Порядку визначення розміру плати за тимчасове користування місцем для розташування об`єктів зовнішньої реклами, які врегульовують правовідносини з питань видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами та плати за користуванням місцем під неї.

04.01.2024 позивачі скористалися правом та подали до суду відповідь на відзив згідно якого просили відхилити відзив.

05.01.2024 представник відповідача подав до суду заперечення на відповідь на відзив, просив у задоволенні позову відмовити.

У ході судового розгляду позивачі просили адміністративний позов задовольнити у повному обсязі.

Представник відповідача просив відмовити у задоволенні позову.

Дослідивши матеріали справи, оцінивши інші докази в їх сукупності, судом встановлено наступне.

Рішенням Виконавчого комітету Барської міської ради Жмеринського району Вінницької області №22 від 31.05.2023 затверджено Правила розміщення зовнішньої реклами на території Барської міської територіальної громади.

Пунктом 2 зазначеного рішення затверджено Порядок визначення розміру плати за тимчасове користування місцем для розташування об`єктів зовнішньої реклами, яке перебуває у комунальній власності Барської міської територіальної громади , що є додатком 2 до рішення.

Позивачі не погоджуються із рішенням Виконавчого комітету Барської міської ради №22 від 31.05.2023 в частині додатку №2, що стало підставою для звернення до суду.

Даючи правову оцінку обставинам вказаної справи, суд зважає на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»: нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Тому, перевіряючи законність рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого на виконання своїх управлінських функцій, судам з метою уникнення істотних порушень норм процесуального права необхідно розмежовувати поняття «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт».

До нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21.12.2019 у справі № 826/14366/15, від 09.04.2020 у справі № 807/150/16, від 09.12.2020 у справі № 813/746/18, від 24.06.2021 у справі № 560/3160/20 та від 01.02.2022 у справі № 160/1936/21.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а)спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б)поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

Крім того, в абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23.06.1997 № 2-зп вказано, що «… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію».

У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі №1-10/2008 зазначено, що при визначенні природи «правового акта індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.

Рішення Барської міської ради №22 від 31.05.2023 «Про затвердження Правил розміщення зовнішньої реклами на території Барської міської територіальної громади та Порядку визначення розміру плати за тимчасове користування місцем для розташування об`єктів зовнішньої реклами, яке перебуває у комунальній власності Барської територіальної громади" містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

За правилами статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, власні (самоврядні) повноваження щодо: управління об`єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв`язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню; надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами.

Частиною дванадцятою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Підготовка аналізу регуляторного впливу врегульована статтею 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», згідно із якою стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них; визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта; визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин; аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати запропонований строк чинності ре порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Якщо проект регуляторного акта одночасно містить норми, що регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами чи іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, та норми, що регулюють інші суспільні відносини, а також індивідуально-конкретні приписи, то аналіз регуляторного впливу готується лише щодо норм, які регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

Частинами першою четвертою статті 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Частиною другою статті 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих медіа розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих медіа, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

При цьому, згідно зі статтею 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений. У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

Отже, чинним законодавством передбачено порядок підготовки, опрацювання, оцінки та оприлюднення регуляторного акту, забезпечення виконання зазначеного порядку є зазвичай обов`язковою передумовою прийняття всіх регуляторних актів. Недотримання процедури прийняття регуляторного акта є підставою для визнання його протиправним та скасування.

Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 12.05.2022 у справі № 140/2017/18, у постанові від 13 березня 2023 року у справі № 620/4460/21.

Як вбачається з матеріалів справи, Рішенням 18 сесії Барської міської ради 8 скликання від 06.12.2021 №10 «Про затвердження плану діяльності Барської міської ради з підготовки проєктів регуляторних актів на 2022 рік» затверджено план діяльності Барської міської ради з підготовки проєктів регуляторних актів на 2022.

Пунктом 1 Плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів Барської міської ради на 2022 рік визначено проект регуляторного акту з назвою «Про затвердження Правил розміщення зовнішньої реклами на території Барської міської територіальної громади та Порядку визначення плати за тимчасове користування місцем розташування рекламних засобів, що перебуває у комунальній власності Барської міської територіальної громади» та встановлено термін підготовки I-IV квартал 2022 року.

Рішенням 30 сесії Барської міської ради 8 скликання від 29.11.2022 №13«Про затвердження плану діяльності Барської міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2023 рік» затверджено план діяльності Барської міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2023 рік. Пунктом 1 Плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів Барської міської ради на 2023 рік визначено проект регуляторного акту з назвою «Про затвердження Правил розміщення зовнішньої реклами на території Барської міської територіальної громади та Порядку визначення плати за тимчасове користування місцем розташування рекламних засобів, що перебуває у комунальній власності Барської міської територіальної громади» та встановлено термін підготовки 1-11 квартал 2023 року.

На виконання вказаних рішень, апаратом міської ради підготовлено проект рішення виконавчого комітету Барської міської ради «Про затвердження Правил розміщення зовнішньої реклами на території Барської міської територіальної громади та Порядку визначення розміру плати за тимчасове користування місцем для розташування об`єктів зовнішньої реклами, яке перебуває у комунальній власності Барської міської територіальної громади» та надісланий до Державної регуляторної служби України та Південно-західного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України для його погодження.

Державна регуляторна служби України листом від 28.03.2023 вих. №1056/20-23 "Щодо проекту регуляторного акту" надала пропозиції щодо удосконалення проекту рішення відповідно до визначених Законом принципів державної регуляторної політики, зокрема, нас сторінці 6 у Розділі "Додаток 2 до проекту рішення враховуючи положення пукту 32 Типових правил.

19.04.2023 Барська міська рада звернулась до голови Державної регуляторної служби України із листом "Про погодження проекту регулярного акту" із врахуванням пропозицій Державної регуляторної служби України. Звернуто увагу , що Порядок визначення розміру плати за тимчасове користування місцем для розташування об`єктів зовнішньої реклами, яке перебуває у комунальній власності Барської міської територіальної громади визначений органом місцевого самоврядування з врахуванням пункту 32 Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 №2067.

Листом від 08.05.2023 вих.№1693/20-23 Державна регулятора служба України за результатами повторного опрацювання надано пропозиції щодо удосконалення проекту рішення, а саме в частині п. 2.5 Розділу 2, п. 3.1 Розділу 3 та виключити Розділ 4.

Листом Південно-західного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України за №12-02/595 від 14.03.2023 за результатами розгляду проекту Рішення погоджено наданий проект Рішення в запропонованій редакції.

Судом також встановлено та не заперечувалося сторонами, що проект оскаржуваного рішення було розміщено на офіційній сторінці Барської міської ради в мережі Інтернет, позивачами надавалися зауваження.

Таким чином, як вбачається з матеріалів справи оскаржуваний регуляторний акт відповідача прийнятий з урахуванням належного аналізу регуляторного впливу та з оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій.

Засади рекламної діяльності в Україні визначає Закон України "Про рекламу" від 03 липня 1996 року №270/96-ВР, який регулює відносини, що виникають у процесі виробництва, розповсюдження та споживання реклами.

Порядок розміщення зовнішньої реклами регулюється Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами, які затверджено постановою КМУ від 29.12.2003 №2067 (Далі - Правила). Пунктом 32 Правил визначено, що плата за тимчасове користування місцем розташування рекламних засобів, що перебуває у комунальній власності, встановлюється у порядку, визначеному органами місцевого самоврядування, а місцем, що перебуває у державній або приватній власності, - на договірних засадах з його власником або уповноваженим ним органом (особою). При цьому площа місця розташування рекламного засобу визначається як сума площі горизонтальної проекції рекламного засобу на це місце та прилеглої ділянки завширшки 0,5 метра за периметром горизонтальної проекції цього засобу. Для неназемного та недахового рекламного засобу площа місця дорівнює площі вертикальної проекції цього засобу на уявну паралельну їй площину.

Доводи позивачів зводяться до того, що дії відповідача при прийнятті оскаржуваного рішення №22 від 31.05.2023 в частині додатку №2 "Порядок визначення розміру плати за тимчасове користування місцем для розташування об`єктів зовнішньої реклами, яке перебуває у комунальній власності Барської міської територіальної громади" трактування на власний розсуд п. 32 Типових правил розміщення зовнішньої реклами та нехтуючи принципами ст. 4, 8 ЗУ "Про засади Державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Позивачі вважають, що п. 32 Типових правил не забороняє при обчисленні розміру орендної плати брати за основу нормативно-грошову оцінку землі, що, на їх думку, миттєво вирішило би спірне питання та порівняло їх конституційні права з іншими підприємцями.

В контексті наведеного суд вважає за необхідне звернути увагу позивачів, що з аналізу п. 32 Типових правил розміщення зовнішньої реклами - встановлення плати за тимчасове користування місцем розташування рекламних засобів, що перебуває у комунальній власності належить до виключної компетенції органів місцевого самоврядування та є їх дискреційними повноваженнями.

Як випливає зі змісту Рекомендації № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за окремих обставин.

Отже, під дискреційним повноваженням розуміють таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

Відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 31.08.2022 року у справі №640/22426/20, адміністративний суд, перевіряючи правомірність рішень, дій чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Резюмуючи викладене, судом не виявлено ознак протиправності у діях відповідача при обранні способу визначення розміру плати за тимчасове користування місцем для розташування об`єктів зовнішньої реклами, яке перебуває у комунальній власності Барської міської територіальної громади.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною 2 ст. 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

За змістом ч. ч. 1- 3 ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Зважаючи на доведення відповідачем правомірності оскаржуваного рішення, позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Відповідно до вимог ст. 139 КАС України відсутні підстави для розподілу судових витрат.

Керуючись ст.ст. 73, 74, 75, 76, 77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, -

ВИРІШИВ:

у задоволенні позову відмовити.

Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.

Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.

Інформація про учасників справи:

Позивач: ОСОБА_2 ( АДРЕСА_1 , ІНН НОМЕР_1 )

ОСОБА_3 ( АДРЕСА_1 , ІНН НОМЕР_2 )

ОСОБА_4 ( АДРЕСА_2 , ІНН НОМЕР_3 )

Відповідач: Барська міська рада Барського району Вінницької області (Вінницька обл., Жмеринський р-н., м.Бар, вул. Майдан Святого Миколая, 18, ЄРДПОУ 04051017)

СуддяКомар Павло Анатолійович