Рішення № 115449196, 05.12.2023, Одеський окружний адміністративний суд

Справа № 420/23218/23

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 грудня 2023 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд в складі головуючого судді Хурси О.О., розглянувши у письмовому провадженні справу за адміністративним позовом заступника керівника Малиновської окружної прокуратури м. Одеси в інтересах держави до Департаменту культури, міжнародного співробітництва та європейської інтеграції Одеської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

До суду надійшов адміністративний позов заступника керівника Малиновської окружної прокуратури м. Одеси в інтересах держави до Департаменту культури, міжнародного співробітництва та європейської інтеграції Одеської міської ради, в якому позивач просить суд:

-визнати протиправною бездіяльність Департаменту культури, міжнародного співробітництва та європейської інтеграції Одеської міської ради щодо не подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня Департаменту культури, національностей та релігій Одеської обласної державної адміністрації про занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, об`єкту культурної спадщини місцевого значення, а саме: будинок житловий (арх. Оттон Л.Ц.) вул. Б. Хмельницького (Госпітальна), 41, 1891 р., рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; будинок дитячого садку Бродської (арх. Мінкус А.Б.) вул. Богдана Хмельницького (Госпитальна), 62, 1913 р., рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; будинок прибутковий вул. Болгарська (Будьоного), 49, кін. ХІХ ст. рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; будівля вокзалу станції «Одеса-Мала» вул. Люстдорфська дор. (Чорноморська дор.), 2, 1904-1906 рр., Рішення Одеського облвиконкому № 580 від 27.12.1991р.; Дмитрієвська церква (арх. Дмитренко Ю.М.) - Люстдорфська дор. (Чорноморська дор.), 6, кладовище, 1888 р., рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; комплекс будівель Тюремного замку у складі: головний корпус з жіночим відділенням;- будівля колишньої колонії малолітніх злочинців (арх. Томишко А.О., Влодек Л.Л) вул. Люстдорфська дор. (Чорноморська дор.), 7, 11, 1894 р. - 1891-1894 рр., Рішення Одеського облвиконкому № 580 від 27.12.1991р.;

-зобов`язати Департамент культури, міжнародного співробітництва та європейської інтеграції Одеської міської ради подати пропозиції до органу охорони культурної спадщини вищого рівня Департаменту культури, - національностей та релігій Одеської обласної державної адміністрації про занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, об`єкту культурної спадщини місцевого значення, а саме: будинок житловий (арх. Оттон Л.Ц.) вул. Б. Хмельницького (Госпітальна), 41, 1891 р., рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; будинок дитячого садку Бродської (арх. Мінкус А.Б.) вул. Богдана Хмельницького (Госпитальна), 62, 1913 р., рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; будинок прибутковий АДРЕСА_1 , кін. ХІХ ст. рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; будівля вокзалу станції «Одеса-Мала» вул. Люстдорфська дор. (Чорноморська дор.), 2, 1904-1906 рр., Рішення Одеського облвиконкому № 580 від 27.12.1991р.; Дмитрієвська церква (арх. Дмитренко Ю.М.) - Люстдорфська дор. (Чорноморська дор.), 6, кладовище, 1888 р., рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; комплекс будівель Тюремного замку у складі: головний корпус з жіночим відділенням;- будівля колишньої колонії малолітніх злочинців (арх. Томишко А.О., Влодек Л.Л) вул. Люстдорфська дор. (Чорноморська дор.), 7, 11, 1894 р. - 1891-1894 рр., Рішення Одеського облвиконкому № 580 від 27.12.1991р.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Малиновською окружною прокуратурою м. Одеси при виконанні повноважень, визначених ст. 131 Конституції України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», встановлено порушення інтересів держави у сфері дотримання законодавства про охорону культурної спадщини, зокрема виявлено ряд недоліків щодо неподання пропозиції до уповноваженого органу охорони культурної спадщини вищого рівня Департаменту культури, національностей та релігій Одеської обласної державної адміністрації (нині Одеська обласна військова адміністрація) про занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення, що знаходиться на території Малиновського району м. Одеси до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, як це передбачено п. 2 ч. 2 ст. 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини». Дана обставина негативно впливає на організацію належного утримання та раціонального використання об`єктів культурної спадщини, будівель та інженерних споруд та можуть привести, у разі їх не усунення, до настання негативних наслідків, таких як незаконне відчуження, передання у власність або оренду.

Моніторингом Державного реєстру нерухомих пам`яток України місцевого значення встановлено, що до Державного реєстру нерухомих пам`яток України не занесені відомості стосовно пам`яток нерухомості місцевого значення, що вказані у позовних вимогах.

Таким чином, відомості на вказані вище об`єкти культурної спадщини місцевого значення, які включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам`яток історії та культури», та які визнаються пам`ятками культурної спадщини місцевого значення відповідно до пункту 3 розділу Х Закону України «Про охорону культурної спадщини», підлягають включенню до Державного реєстру нерухомих пам`яток архітектури без облікової документації, як передбачено пунктом 3 розділу ІХ Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженому наказом Міністерства культури України № 158 від 11.03.2013 (зі змінами, внесеними наказом Мінкульта України №501 від 27.06.2019).

Крім цього, перебування вказаних об`єктів культурної спадщини на державному обліку, як пам`ятки архітектури та містобудування відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Закону України «Про охорону культурної спадщини» без внесення його до Державного реєстру нерухомих пам`яток України не у повній мірі відповідає меті вказаного Закону, а саме, збереженню, використанню об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

Ухвалою суду від 12.09.2023 відкрито провадження у справі та вирішено розглядати її в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін.

Ухвалою суду від 05.10.2023 відмовлено в задоволенні клопотання відповідача про розгляд справи №420/23218/23 в порядку загального позовного провадження.

Відповідач надав відзив на позов, в якому позовні вимоги не визнав та просив відмовити в їх задоволенні з огляду на те, що орган прокуратури належним чином не обґрунтовує та не зазначає необхідних та достатніх причин, щодо необхідність такого представництва. Прокурором не надано доказів щодо наявності порушень інтересів держави. Докази щодо відсутності у Державному реєстрі нерухомих пам`яток України зазначеного у позовній заяві об`єкту відсутні. Лише вказано, що «за наслідками моніторингу Реєстру виявлено, що у Реєстрі містяться дані лише щодо однієї пам`ятки історії місцевого значення..».

Відповідач зазначає, що для щойно виявленого об`єкта культурної спадщини передбачено його занесення до Реєстру, а щодо об`єкту культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом, його включення (невключення) до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Таким чином, законодавством передбачено дві окремі процедури щодо занесення до Реєстру щойно виявленої пам`ятки культурної спадщини, та включення (не включення) до Реєстру об`єктів культурної спадщини, які взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом.

Зазначені у позовній заяві будівлі-пам`ятки прийняті на облік та під охорону держави як пам`ятки архітектури та містобудування місцевого значення відповідно до рішення Одеського облвиконкому № 580 від 27.12.1991.

Отже, дані об`єкти культурної спадщини набули юридичного статусу «пам`ятки» в часи СРСР, згідно з Законом Української РСР «Про охорону і використання пам`яток історії та культури».

У зв`язку з чим щодо цих пам`яток діє розділ ІХ Порядку, яким передбачено процедуру включення до Реєстру об`єктів культурної спадщини, які взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом, який не передбачає надання пропозиції щодо занесення об`єкту культурної спадщини від органу місцевого самоврядування.

Таким чином, Департамент взагалі є неналежним відповідачем в даній справі, адже до його повноважень не відноситься ведення Реєстру та включення (не включення) до Реєстру об`єктів культурної спадщини, які взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом України «Про охорону об`єктів культурної спадщини».

Участь Департаменту у процедурі занесення до Реєстру об`єктів культурної спадщини не передбачена, його дії щодо подання пропозицій саме в цьому випадку, відповідно до п. 3 розділу Х «Прикінцеві положення» Закону України «Про охорону об`єктів культурної спадщини» законодавчо не закріплені саме щодо об`єктів, які включені до списків (переліків).

09.10.2023 позивач подав відповідь на відзив, в якій підтримав позовні вимоги та наполягав на їх задоволенні.

19.10.2023 відповідач подав заперечення на відповідь на відзив, в яких наполягав на безпідставності і необґрунтованості позову, з огляду на що просив відмовити у задоволенні позову.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.

Моніторингом Державного реєстру нерухомих пам`яток України місцевого значення встановлено, що до Державного реєстру нерухомих пам`яток України не занесені відомості стосовно пам`яток нерухомості місцевого значення, а саме: будинок житловий (арх. Оттон Л.Ц.) АДРЕСА_2 , 1891 р., рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; будинок дитячого садку Бродської (арх. Мінкус А.Б.) вул. Богдана Хмельницького (Госпитальна), 62, 1913 р., рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; будинок прибутковий АДРЕСА_1 , кін. ХІХ ст. рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; будівля вокзалу станції «Одеса-Мала» вул. Люстдорфська дор. (Чорноморська дор.), 2, 1904-1906 рр., Рішення Одеського облвиконкому № 580 від 27.12.1991р.; Дмитрієвська церква (арх. Дмитренко Ю.М.) - Люстдорфська дор. (Чорноморська дор.), 6, кладовище, 1888 р., рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; комплекс будівель Тюремного замку у складі: головний корпус з жіночим відділенням;- будівля колишньої колонії малолітніх злочинців (арх. Томишко А.О., Влодек Л.Л) вул. Люстдорфська дор. (Чорноморська дор.), 7, 11, 1894 р. - 1891-1894 рр., Рішення Одеського облвиконкому № 580 від 27.12.1991р.

10.01.2023 Малиновською окружною прокуратурою м. Одеси до Управління з питань охорони об`єктів культурної спадщини Одеської міської ради та 17.02.2023 до Департаменту культури, міжнародного співробітництва та європейської інтеграції Одеської міської ради скеровано запит про те, чи зверталася міська рада з поданням пропозицій до органу культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, національностей та релігії Одеської обласної державної адміністрації про внесення вищевказаних об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, а також чи виготовлялася облікова документація на вищезгадані пам`ятки культури.

Листом від 20.03.2023 за №06-02/13/56 Департамент культури, міжнародного співробітництва та європейської інтеграції повідомив, що звернень до Департаменту культури, у національностей та релігії Одеської ОДА про внесення згаданих у запиті об`єктів культурної спадщини не було.

Не погоджуючись з бездіяльністю відповідача щодо не подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня Департаменту культури, національностей та релігій Одеської обласної державної адміністрації про занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, об`єкту культурної спадщини місцевого значення, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Відтак, суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 01 лютого 2023 року у справі № 260/2284/21.

Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

У позовній заяві прокурор зазначив, що він звернувся з метою захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, а саме - об`єкта культурної спадщини місцевого значення, загроза руйнування або заподіяння шкоди якому виникла внаслідок протиправної бездіяльності відповідача.

Прокурор зазначає, що у зв`язку із неподанням відповідачем до Департаменту культури, національностей та релігій ОДА пропозиції про занесення вказаних об`єктів до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, виникла ситуація, за якої не забезпечується належний захист, збереження, утримання, відповідне користування, своєчасна консервація, реставрація, ремонт, реабілітація, пристосування та музеєфікація відповідного об`єкта культурної спадщини. В свою чергу, це може призвести до руйнування об`єктів культурної спадщини місцевого рівня.

Суд вважає, що таке обґрунтування є сумісним з поняттям «інтереси держави», з огляду на наступне.

Частинами четвертою та п`ятою статті 54 Конституції України визначено, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Конституція України також закріплює за кожним обов`язок не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки (стаття 66).

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини», у преамбулі до якого зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність; нерухомий об`єкт культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який не може бути перенесений на інше місце без втрати його цінності з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду та збереження своєї автентичності.

Відповідно до статті 13 Закону об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки.

На цій підставі суд доходить висновку про те, що обов`язком державних органів та органів місцевого самоврядування є створення належних умов для забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини, зокрема, шляхом взяття їх на облік та занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки.

Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави, суд зазначає наступне.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень, а він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Суд також враховує, що у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Чинним законодавством України не визначено органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовом до Департаменту культури, міжнародного співробітництва та європейської інтеграції Одеської міської ради з позовними вимогами, що становлять предмет спору у даній справі.

Таким чином, у даних правовідносинах відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції, а бездіяльність відповідача порушує норми діючого законодавства, що регулює відносини у сфері охорони культурної спадщини.

Стосовно права на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, суд звертає увагу, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.

Частина перша статті 140 Конституції України визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Відповідно до частини третьої цієї ж статті місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Також статтею 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Відповідно до частини другої статті 71 цього ж Закону органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

Крім того, суд враховує, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах, зокрема, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб (стаття 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Суть цього принципу розкривається у статтях 74, 75 вищевказаного Закону, за змістом яких органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами. Органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами.

Проаналізувавши викладені вище норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Верховний Суд у постанові від 5 березня 2020 року (справа № 806/179/16) дійшов висновку про те, що ухилення від обов`язку захищати інтереси відповідної громади може бути розцінено як невиконання органом місцевого самоврядування та його посадовими особами своїх функціональних обов`язків.

Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

Аналогічний висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20.

Крім того, суд враховує, що у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював висновки про те, що положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:

- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.

Правовий висновок про те, що прокурор має право звертатися до суду в інтересах держави у сфері охорони культурної спадщини, висловлений Верховним Судом, зокрема, у постанові від 17 листопада 2022 року у справі № 640/16767/21.

Враховуючи встановлені обставини справи та виходячи з характеру спірних правовідносин, суд доходить висновку, що прокурором дотримано встановлений статтею 53 КАС України та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» порядку звернення до суду з позовом для захисту інтересів держави та про наявність підстав для такого захисту.

Водночас надаючи оцінку доводам та запереченням сторін по суті позовних вимог, суд звертає увагу на наступне.

Зі змісту Закону України «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон) вбачається, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Відповідно до абз.6 ст.1 Закону охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

Згідно з ст.13 Закону об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки.

Так, з Державного реєстру нерухомих пам`яток України вбачається, що будинок житловий (арх. Оттон Л.Ц.) вул. Б. Хмельницького (Госпітальна), 41, 1891 р., рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; будинок дитячого садку Бродської (арх. Мінкус А.Б.) вул. Богдана Хмельницького (Госпитальна), 62, 1913 р., рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; будинок прибутковий АДРЕСА_1 , кін. ХІХ ст. рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; будівля вокзалу станції «Одеса-Мала» вул. Люстдорфська дор. (Чорноморська дор.), 2, 1904-1906 рр., Рішення Одеського облвиконкому № 580 від 27.12.1991р.; Дмитрієвська церква (арх. Дмитренко Ю.М.) - Люстдорфська дор. (Чорноморська дор.), 6, кладовище, 1888 р., рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; комплекс будівель Тюремного замку у складі: головний корпус з жіночим відділенням;- будівля колишньої колонії малолітніх злочинців (арх. Томишко А.О., Влодек Л.Л) вул. Люстдорфська дор. (Чорноморська дор.), 7, 11, 1894 р. - 1891-1894 рр., Рішення Одеського облвиконкому № 580 від 27.12.1991р., як об`єкти культурної спадщини, до реєстру не внесені.

Згідно з ч.1 ст. 3 Закону до спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належить, зокрема, виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до ст.1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи рад - органи, які створюються радами для здійснення виконавчих функцій, повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Стаття 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає, що до системи місцевого самоврядування входять виконавчі органи рад.

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (ч.1 ст.11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Підпунктом 10 пунктом «б» ст.32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад делеговано повноваження у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту. При цьому, частиною 2 статті 6 Закону передбачено, що до повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить: 1) забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; 2) подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; 5) забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; 6) організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини.

Відсутність в чинному законодавстві конкретних строків для такого подання зумовлено специфікою об`єктів культурної спадщини, які потребують постійної (без визначення будь-яким строком) охорони культурної спадщини в розумінні ст. 1 Закону.

З урахуванням вищезазначених норм чинного законодавства, суд вказує, що у даному випадку саме на відповідача покладається обов`язок подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, національностей та релігій Одеської обласної державної адміністрації про занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України наступних об`єктів:

будинок житловий (арх. Оттон Л.Ц.) вул. Б. Хмельницького (Госпітальна), 41, 1891 р., рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; будинок дитячого садку Бродської (арх. Мінкус А.Б.) вул. Богдана Хмельницького (Госпитальна), 62, 1913 р., рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; будинок прибутковий АДРЕСА_1 , кін. ХІХ ст. рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; будівля вокзалу станції «Одеса-Мала» вул. Люстдорфська дор. (Чорноморська дор.), 2, 1904-1906 рр., Рішення Одеського облвиконкому № 580 від 27.12.1991р.; Дмитрієвська церква (арх. Дмитренко Ю.М.) - Люстдорфська дор. (Чорноморська дор.), 6, кладовище, 1888 р., рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; комплекс будівель Тюремного замку у складі: головний корпус з жіночим відділенням;- будівля колишньої колонії малолітніх злочинців (арх. Томишко А.О., Влодек Л.Л) вул. Люстдорфська дор. (Чорноморська дор.), 7, 11, 1894 р. - 1891-1894 рр. Рішення Одеського облвиконкому № 580 від 27.12.1991р.

Відповідно до п.2.2.3 Положення про Департамент культури, міжнародного співробітництва та європейської інтеграції Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 28 вересня 2022 року № 978-VIІI, Департамент у галузі охорони культурної спадщини подає пропозиції органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до історичних охоронюваних зон міста Одеси.

З наведеного вбачається, що занесенню об`єкта культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України передує певна робота спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, до яких належить і Департамент культури, міжнародного співробітництва та європейської інтеграції Одеської міської ради, та до повноважень якого віднесено подання пропозицій Департаменту культури, національностей та релігій Одеської обласної державної адміністрації про занесення таких до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Разом з тим, Закон України «Про охорону культурної спадщини» покладає на Департамент культури, міжнародного співробітництва та європейської інтеграції Одеської міської ради обов`язок забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території (п.1 ч.2 ст.6 Закону).

Таким чином, вищенаведене свідчить про те, що відповідач повинен виконати вимоги положення Закону України «Про охорону культурної спадщини» та вищезазначених підзаконних актів, та подати пропозиції про занесення спірних об`єктів до Департаменту культури, національностей та релігій Одеської обласної державної адміністрації.

За наведених обставин суд дійшов висновку про наявність обґрунтованих підстав для задоволення позовних вимог.

У відповідності до вимог частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Згідно з частиною другою статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За таких обставин, оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному повному та об`єктивному дослідженні, суд дійшов висновку, що адміністративний позов підлягає задоволенню.

Підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 72-74, 77, 139, 241-246, 250 КАС, суд,

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов заступника керівника Малиновської окружної прокуратури м. Одеси в інтересах держави (вул. Головківська, 1, м. Одеса, 65091, ЄДРПОУ 03528552) до Департаменту культури, міжнародного співробітництва та європейської інтеграції Одеської міської ради (вул. Катерининська, 14, м. Одеса, 65026, ЄДРПОУ 44901130) про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, - задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Департаменту культури, міжнародного співробітництва та європейської інтеграції Одеської міської ради щодо не подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня Департаменту культури, національностей та релігій Одеської обласної державної адміністрації про занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, об`єкту культурної спадщини місцевого значення, а саме: будинок житловий (арх. Оттон Л.Ц.) вул. Б. Хмельницького (Госпітальна), 41, 1891 р., рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; будинок дитячого садку Бродської (арх. Мінкус А.Б.) вул. Богдана Хмельницького (Госпитальна), 62, 1913 р., рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; будинок прибутковий вул. Болгарська (Будьоного), 49, кін. ХІХ ст. рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; будівля вокзалу станції «Одеса-Мала» вул. Люстдорфська дор. (Чорноморська дор.), 2, 1904-1906 рр., Рішення Одеського облвиконкому № 580 від 27.12.1991р.; Дмитрієвська церква (арх. Дмитренко Ю.М.) - Люстдорфська дор. (Чорноморська дор.), 6, кладовище, 1888 р., рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; комплекс будівель Тюремного замку у складі: головний корпус з жіночим відділенням;- будівля колишньої колонії малолітніх злочинців (арх. Томишко А.О., Влодек Л.Л) вул. Люстдорфська дор. (Чорноморська дор.), 7, 11, 1894 р. - 1891-1894 рр., Рішення Одеського облвиконкому № 580 від 27.12.1991р.;

Зобов`язати Департамент культури, міжнародного співробітництва та європейської інтеграції Одеської міської ради подати пропозиції до органу охорони культурної спадщини вищого рівня Департаменту культури, - національностей та релігій Одеської обласної державної адміністрації про занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, об`єкту культурної спадщини місцевого значення, а саме: будинок житловий (арх. Оттон Л.Ц.) вул. Б. Хмельницького (Госпітальна), 41, 1891 р., рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; будинок дитячого садку Бродської (арх. Мінкус А.Б.) вул. Богдана Хмельницького (Госпитальна), 62, 1913 р., рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; будинок прибутковий АДРЕСА_1 , кін. ХІХ ст. рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; будівля вокзалу станції «Одеса-Мала» вул. Люстдорфська дор. (Чорноморська дор.), 2, 1904-1906 рр., Рішення Одеського облвиконкому № 580 від 27.12.1991р.; Дмитрієвська церква (арх. Дмитренко Ю.М.) - Люстдорфська дор. (Чорноморська дор.), 6, кладовище, 1888 р., рішення Одеського облвиконкому №580 від 27.12.1991; комплекс будівель Тюремного замку у складі: головний корпус з жіночим відділенням; - будівля колишньої колонії малолітніх злочинців (арх. Томишко А.О., ОСОБА_1 ) вул. Люстдорфська дор. (Чорноморська дор.), 7, 11, 1894 р. - 1891-1894 рр., Рішення Одеського облвиконкому № 580 від 27.12.1991р.

Рішення набирає законної сили у порядку ст.255 КАС України.

Рішення може бути оскаржене у порядку та строки встановлені ст.295-297 КАС України.

Суддя О.О. Хурса