Рішення № 112833075, 14.08.2023, Одеський окружний адміністративний суд

Справа № 420/4877/23

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 серпня 2023 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд в складі:

головуючого судді: Самойлюк Г.П.

при секретарі: Дробченко К.С.

сторін:

прокуратура: Коновал С.С.;

відповідач: ОСОБА_1 ;

третя особа: Беліков Д.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Одесі справу за позовною заявою заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави до Одеської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Комунальне підприємство «Міськзелентрест» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

До Одеського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави до Одеської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Комунальне підприємство «Міськзелентрест», в якій позивач просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо незатвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населення (їх частин), а саме дитячих та спортивних майданчиків, які розташовані на території Малиновського району міста Одеси за інвентарними номерами та адресами: № 02390 - дитячий майданчик (Серединський сквер), № 07480 - дитячий майданчик (Олексіївський сквер), № 07479 - дитячий спортивно-ігровий майданчик (Олексіївський сквер), № 08360 - спортивний майданчик (Олексіївський сквер), № 08320 - дитячий спортивно-ігровий майданчик (сквер Михайлівський), № 06275 - футбольний майданчик та елементи благоустрою прилеглої території (Сквер в межах вулиць Качалова, Полтавської та Профсоюзної);

- зобов`язати Одеську міську раду вчинити дії по розробленню і затвердженню планів технічної інвентаризації та паспортизації дитячих та спортивних майданчиків, які розташовані на території Малиновського району міста Одеси за інвентарними номерами та адресами: № 02390 - дитячий майданчик (Серединський сквер), № 07480 - дитячий майданчик (Олексіївський сквер), № 07479 - дитячий спортивно-ігровий майданчик (Олексіївський сквер), № 08360 - спортивний майданчик (Олексіївський сквер), № 08320 - дитячий спортивно-ігровий майданчик (сквер Михайлівський), № 06275 - футбольний майданчик та елементи благоустрою прилеглої території (Сквер в межах вулиць Качалова, Полтавської та Профсоюзної).

В обґрунтування позовним вимог зазначено, що за наслідками вивчення окружною прокуратурою стану додержання законодавства України щодо організації об`єктів благоустрою виявлено порушення законодавства в частині не затвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населення, а саме: елементів благоустрою (дитячі та спортивні майданчики), що розташовані на території Малиновського району міста Одеси та, як наслідок, не проведення їх паспортизації і технічної інвентаризації, що негативно впливає на організацію належного утримання та раціонального використання територій, будівель та інженерних споруд, і може призвести, у разі їх не усунення, до настання тяжких наслідків для життя та здоров`я дітей.

Відповідно до інформації, яку скеровано Департаментом міського господарства Одеської міської ради (лист від 19.12.2022 за № 01-67/1162) з посиланням на листи Департаменту з організації роботи Одеської міської ради від 31.05.2022 за № 125/1-мр, Департаменту з благоустрою міста Одеської міської ради та Малиновської районної державної адміністрації від 22.11.2022 №2229/01-20 до окружної прокуратури, на балансі КП «Міськзелентрест» обліковується 6 елементів благоустрою (дитячі та спортивні майданчики), які розташовані на території Малиновського району міста Одеси за інвентарними номерами та адресами, а саме: № 02390 - дитячий майданчик (Серединський сквер), № 07480 - дитячий майданчик (Олексіївський сквер), № 07479 - дитячий спортивно-ігровий майданчик (Олексіївський сквер), № 08360 - спортивний майданчик (Олексіївський сквер), № 08320 - дитячий спортивно- ігровий майданчик (сквер Михайлівський), № 06275 - футбольний майданчик та елементи благоустрою прилеглої території (Сквер в межах вулиць Качалова, Полтавської та Профсоюзної).

Прокурор зазначає, що вказаним листом проінформовано прокуратуру про те, що Одеська міська рада не затверджувала плану інвентаризації та паспортизації дитячих і спортивних майданчиків, а також, що паспортизація вказаних об`єктів на території Малиновського району міста Одеси не здійснювалась.

Отже, бездіяльність відповідача є триваючою, жодних заходів щодо проведення паспортизації не вживалося, плани інвентаризації та паспортизації не затверджені, паспортизація об`єктів благоустрою, елементами яких є дитячі та спортивні майданчики, не проводиться.

Зазначена обставина негативно впливає на організацію належного утримання територій і споруд, може призвести до тяжких наслідків або шкоди дітям та є підставою для втручання органів прокуратури шляхом пред`явлення даної позовної заяви.

Прокурор вказує, що підставою пред`явлення цього позову окружною прокуратурою є загроза порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства, що може завдати тяжких наслідків здоров`ю дітей, яка полягає у бездіяльності Одеської міської ради, як органу місцевого самоврядування, на території якого знаходяться об`єкти благоустрою населення та виражається у невжитті нею заходів щодо затвердження планів інвентаризації, паспортизації вищевказаних об`єктів благоустрою та, як наслідок, не проведення їх паспортизації та технічної інвентаризації, як того вимагає законодавство. Будь-якого іншого способу захисту порушеного права держави чинним законодавством не встановлено. Таким чином, позовна заява прокурора, у даному випадку, є єдиним ефективним засобом захисту порушених інтересів держави.

Вважаючи бездіяльність відповідача протиправною, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Ухвалою від 13.03.2023 року відкрито провадження по справі та визначено, що справа буде розглядатись в порядку спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи (ст. 262 КАС України); встановлено, що справа буде розглянута судом на підставі ст.262 КАС України у межах строків, визначених ст.258 КАС України та з урахуванням встановлених сторонам строків для подання заяв по суті.

29.03.2023 року до суду (вх..№ЕП/10519/23) від представника відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому в обґрунтування правової позиції зазначено про відсутність у заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси Одеської області підстав для звернення до суду з цим позовом, що є самостійною підставою для відмови у його задоволенні. Зазначає, що саме державні місцеві адміністрації здійснюють державний контроль за додержанням правил благоустрою. Підкреслює, що серед майданчиків, інвентарні номери яких позивач зазначає, є як дитячі так і спортивні, проте, в обґрунтування підстав для звернення до суду прокурор зазначає захист інтересів держави у сфері охорони дитинства шляхом створення безпечних умов для життя і здорового розвитку дитини не навівши підстав для захисту інтересів держави у сфері фізичної культури та спорту. Представник відповідача вказує, що прокурором оскаржена бездіяльність відповідача, проте, зазначене є припущенням прокурора. Затвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою є дискрецією як органів державної влади так й органів місцевого самоврядування та положення законодавства не містять обов`язку міських рад затверджувати відповідні плани інвентаризації та паспортизації. При цьому, відповідними рішеннями та програмами Одеської міської ради затверджені заходи та порядки щодо утримання об`єктів благоустрою.

Ухвалою від 15.05.2023 року вирішено розгляд справи № 420/4877/23 за позовом заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави до Одеської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Комунальне підприємство «Міськзелентрест» проводити за правилами загального позовного провадження зі стадії проведення підготовчого засідання. Підготовче засідання призначено на 12.06.2023 року.

03.04.2023 року до суду (вх..№ЕП/11188/23) від позивача надійшла відповідь на відзив.

07.04.2023 року до суду (вх..№ЕП/11849/23) від відповідача надійшли заперечення.

Ухвалою від 12.06.2023 року, яка занесена до протоколу судового засідання, судове засідання відкладено та призначено наступне судове засідання на 03.07.2023 року.

Ухвалою від 03.07.2023 року, яка занесена до протоколу судового засідання, судове засідання відкладено та призначено наступне судове засідання на 10.07.2023 року.

Ухвалою від 10.07.2023 року, яка занесена до протоколу судового засідання, закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті на 25.07.2023 року.

Ухвалою від 25.07.2023 року, яка занесена до протоколу судового засідання, в судовому засіданні оголошено перерву та призначено наступне судове засідання на 03.08.2023 року.

В судовому засіданні позивач підтримав позовні вимоги, просив задовольнити позовну заяву з підстав, викладених у позові.

Відповідач та представник третьої особи просили відмовити у задоволенні позовної заяви.

Розглянувши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши надані учасниками судового процесу докази в їх сукупності, суд

ВСТАНОВИВ:

Листами Департаменту з організації роботи Одеської міської ради від 31.05.2022 за № 125/1-мр, Департаменту з благоустрою міста Одеської міської ради та Малиновської районної державної адміністрації від 22.11.2022 №2229/01-20 повідомлено окружну прокуратуру, що на балансі КП «Міськзелентрест» обліковується 6 елементів благоустрою (дитячі та спортивні майданчики), які розташовані на території Малиновського району міста Одеси за інвентарними номерами та адресами, а саме: № 02390 - дитячий майданчик (Серединський сквер), № 07480 - дитячий майданчик (Олексіївський сквер), № 07479 - дитячий спортивно-ігровий майданчик (Олексіївський сквер), № 08360 - спортивний майданчик (Олексіївський сквер), № 08320 - дитячий спортивно- ігровий майданчик (сквер Михайлівський), № 06275 - футбольний майданчик та елементи благоустрою прилеглої території (Сквер в межах вулиць Качалова, Полтавської та Профсоюзної).

Листом Департаменту міського господарства Одеської міської ради № 01-67/1162 від 19.12.2022 року проінформовано прокуратуру про те, що Одеська міська рада не затверджувала плану інвентаризації та паспортизації дитячих і спортивних майданчиків, а також, що паспортизація вказаних об`єктів на території Малиновського району міста Одеси не здійснювалась. Технічну інвентаризацію та паспортизацію елементів благоустрою можливо буде провести після отримання КП «Міськзелентрест» відповідного бюджетного фінансування.

11.01.2023 року заступник керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси звернувся до комунального підприємства «Міськзелентрест» із запитом в порядку ст. 23 ЗУ «Про прокуратуру» за №51-234ВИХ-23, в якому просив надати інформацію та належним чином засвідчені копії документів, а саме: копії рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування про передачу на баланс вищевказаних у запиті дитячих та спортивних майданчиків, які розташовані на території Малиновського району Одеси та актів прийому передачі вказаних елементів благоустрою; інформувати чи проводилась паспортизація та інвентаризація зазначених спортивних та дитячих майданчиків, долучивши належним чином засвідчені копії паспортів та інвентаризаційних документів; інформувати чи проводились обстеження та перевірки санітарного, екологічного та технічного стану вищевказаних дитячих та спортивних майданчиків, у тому числі їх конструктивних елементів, з долученням належним чином засвідчених копій підтверджуючих документів (актів, тощо); інформувати чи визначалось КП «Міськзелентрест» замовником капітального ремонту об`єктів благоустрою, які обліковуються на балансі підприємства та розміщенні на території Малиновського району міста Одеси на виконання цільових міських програм, затверджених міською радою, якщо так то вказати яких саме та відносно яких об`єктів благоустрою (вказавши інвентарний номер); інформувати, чи проводився ремонт, у тому числі капітальний,

вищевказаних у запиті дитячих та спортивних майданчиків, розташованих на

території Малиновського району м. Одеси, які перебувають на балансі КП «Міськзелентрест» з долученням копій підтверджуючих документів та належним чином засвідчених копій актів виконаних робіт та довідок про їх вартість.

На запит від 11.01.2023 року №51-234ВИХ-23 комунальне підприємство «Міськзелентрест» надало відповідь (вих №53 від 13.01.2023 року), в якій, з посиланням на приписи КПК України, вказало що готове надати витребувану інформацію на підставі ухвали слідчого судді, суду.

03.02.2023 року заступник керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси звернувся до Одеської міської ради із запитом в порядку ст. 23 ЗУ «Про прокуратуру) за №51-791ВИХ-23, у якому просив надати інформацію та належним чином засвідчені копії документів, а саме: інформувати на якій підставі КП «Міськзелентрест» передано на баланс 6 вищевказаних у запиті елементів благоустрою (дитячі та спортивні майданчики), які розташовані на території Малиновського району міста Одеси, зокрема за інвентарними номерами 02390, 07480, 07479, 08360, 08320, 06275, долучивши належним чином засвідчені копії підтверджуючих документів (рішень Одеської міської ради, рішень Виконавчого комітету Одеської міської ради програм тощо, актів прийому-передачі на баланс вищевказаного майна та інше); інформувати чи прийнято КП «Міськзелентрест» на баланс (облік) дитячі та спортивні майданчики у кількості 17 одиниць, які розташовані в парках скверах Малиновського району міста Одеси, згідно рішення виконавчого комітету Одеської міської ради №324 від 24.11.2022 «Про закріплення за комунальним підприємством «Міськзенетрест» на праві господарського відання дитячих, спортивних майданчиків та інших елементів благоустрою, розташованих на території міста Одеси», долучивши належним чином засвідчені копії підтверджуючих документів (копію рішення виконавчого комітету ( Одеської міської ради №324 від 24.11.2022, копії актів прийому-передачі вищевказаних елементів благоустрою та інше);

- у разі прийняття на облік дитячих та спортивних майданчиків згідно рішення виконавчого комітету Одеської міської ради №324 від 24.11.2022 «Про закріплення за комунальним підприємством «Міськзенетрест» на праві господарського відання дитячих, спортивних майданчиків та інших елементів благоустрою, розташованих на території міста Одеси» прошу повідомити про інвентарні номера вказаних елементів благоустрою, балансову вартість, дату введення до експлуатації, різновид елементів благоустрою та їх знаходження, тощо;

- інформувати чи проводилась паспортизація та інвентаризація зазначених запитів спортивних та дитячих майданчиків, долучивши належним чином засвідчені копії паспортів та інвентаризаційних документів;

- інформувати чи проводились обстеження та перевірки санітарного, екологічного та технічного стану вищевказаних дитячих та спортивних майданчиків, у тому числі їх конструктивних елементів, з долученням належним чином засвідчених копій підтверджуючих документів (актів, тощо).

На зазначений запит від 03.02.2023 року №51-791ВИХ-23 Департаментом міського господарства Одеської міської ради надано відповідь №51-791 вих-23 від 20.02.2023 року, в якій з посиланням на Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закон України «Про прокуратуру» зазначено, що у відносинах «прокуратура-органи місцевого самоврядування» має дотримуватися принцип паритетності (рівності), а не контролю та підпорядкованості. Наглядова функція прокуратури над органами місцевого самоврядування виключена із повноважень прокуратури. Виходячи з наведеного, запит Малиновської окружної прокуратури міста Одеси стосовно надання матеріалів (копій документі) щодо зазначених у ньому елементів благоустрою не відповідає вимогам ч.3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» і є перевищенням прокуратурою своїх повноважень.

Позивач, не погоджуючись з бездіяльністю Одеської міської ради щодо не затвердження плану інвентаризації та паспортизації дитячих і спортивних майданчиків, звернувся до суду з даним позовом.

Розглянувши подані документи і матеріали, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності, суд вважає, що позов не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Згідно із ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Щодо належності звернення Малиновської окружної прокуратури до суду з даним позовом суд зазначає наступне.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані статтями 53, 54 КАС України.

Так, відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу

Згідно із частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.

Тобто, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України від 14.10.2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII).

За положеннями частин першої, третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист кого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.

Крім того колегія суддів зазначає, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16) послалась на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд у своїх постановах неодноразово звертав увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону», у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13.07.2005, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19.09.2012, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не можуть тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Як вбачається з матеріалів справи, звертаючись з позовом до суду заступник керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси, в обґрунтування наявності підстав для звернення до суду, посилався на те, що відповідно до положень ст. 40 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» передбачено, що самоврядний контроль у сфері благоустрою населених пунктів здійснюється сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами. З огляду на те, що відповідачем у справі є Одеська міська рада, яка і допустила, на думку прокурора, протиправну бездіяльність, тому самоврядний контроль виключається.

Крім того, прокурором викладено правову позицією стосовно наявності повноважень на звернення до суду з даним позовом, згідно якої позивач стверджував, що оскільки Одеська міська рада не затверджувала плану інвентаризації та паспортизації дитячих і спортивних майданчиків, у прокурора виникли обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення з даним позовом. Позивач зазначив, що на підтвердження повноважень на представництво інтересів держави у спірних правовідносинах, ним додано до позовної заяви відповідь Департаменту з благоустрою міста Одеської міської ради від 19.12.2022 року № 01-67/1162, з якої вбачається, що Одеська міська рада не затверджувала плану інвентаризації та паспортизації дитячих і спортивних майданчиків, паспортизація вказаних об`єктів на території Малиновського району міста Одеси не здійснювалась.

Прокурор наголосив на тому, що у спірних правовідносинах прокурор звертається до суду в інтересах лише держави, а не в інтересах Одеської міської ради, оскільки саме Одеська міська рада допустила протиправну бездіяльність та лише вона зобов`язана вчинити дії по розробленню та затвердженню планів технічної інвентаризації та паспортизації дитячих майданчиків, які розташовані на території Малиновського району міста Одеси.

Проте, судом встановлено, що згідно статті 1 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» благоустрій населених пунктів - комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» благоустрій населених пунктів передбачає: 1) розроблення і здійснення ефективних і комплексних заходів з утримання територій населених пунктів у належному стані, їх санітарного очищення, збереження об`єктів загального користування, а також природних ландшафтів, інших природних комплексів і об`єктів; 2) організацію належного утримання та раціонального використання територій, будівель, інженерних споруд та об`єктів рекреаційного, природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення; 3) створення умов для реалізації прав та виконання обов`язків суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів.

Стаття 3 зазначеного Закону передбачає, що система благоустрою населених пунктів включає, в тому числі, здійснення державного, самоврядного і громадського контролю у сфері благоустрою населених пунктів.

Відповідно до ст. Закону України «Про благоустрій населених пунктів» управління у сфері благоустрою населених пунктів здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та інші органи влади в межах їх повноважень.

До повноважень, зокрема, місцевих державних адміністрацій у сфері благоустрою населених пунктів належить, згідно ст. 9 Закону України «Про благоустрій населених пунктів»: 1) забезпечення реалізації державної політики у цій сфері; 2) участь у розробленні і виконанні державних і регіональних програм благоустрою населених пунктів; 3) інформування населення про здійснення заходів з благоустрою населених пунктів; 4) участь у проведенні щорічного всеукраїнського конкурсу "Населений пункт найкращого благоустрою і підтримки громадського порядку".

Статтею 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» визначені повноваження сільських, селищних і міських рад та їх виконавчих органів у сфері благоустрою населених пунктів. До повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить, зокрема, затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів; 2) затвердження правил благоустрою територій населених пунктів; 3) створення в разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення спільно з іншими суб`єктами комунальної власності благоустрою населених пунктів, визначення повноважень цих органів (служб). До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, забезпечення виконання місцевих програм та здійснення заходів з благоустрою населених пунктів.

Суб`єктами у сфері благоустрою населених пунктів, відповідно до ст. 12 цього Закону, є органи державної влади та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, органи самоорганізації населення, громадяни.

Організацію благоустрою населених пунктів забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, установлених законом (ст. 20 Закону України «Про благоустрій населених пунктів»).

При цьому, згідно статті 38 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» контроль у сфері благоустрою населених пунктів спрямований на забезпечення дотримання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності та підпорядкування, а також громадянами, у тому числі іноземцями та особами без громадянства, вимог цього Закону, Правил благоустрою території населеного пункту та інших нормативно-правових актів.

Відповідно до ст. 39 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» державний контроль за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів здійснюється місцевими державними адміністраціями.

Порядок здійснення державного контролю у сфері благоустрою населених пунктів визначається цим Законом та іншими законодавчими актами.

Також статтями 40 та 41 цього Закону передбачено здійснення самоврядного та громадського контролю у сфері благоустрою населених пунктів, однак, державний контроль за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів здійснюється саме місцевими державними адміністраціями.

Згідно ст. 1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

При цьому, пунктом 7 статті 16 цього Закону передбачено, що місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за, зокрема, додержанням правил благоустрою.

Для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації наділені згідно ст. 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» правом, зокрема, проводити перевірки стану додержання Конституції України та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і підпорядкування по напрямах, визначених статтею 16 цього Закону; давати згідно з чинним законодавством обов`язкові для виконання розпорядження керівникам підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і громадянам з контрольованих питань, порушувати питання про їх відповідальність у встановленому законом порядку; звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Аналіз зазначених положень чинного законодавства свідчить про те, що саме на місцеві державні адміністрації покладено обов`язок здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів, в тому числі органами місцевого самоврядування. При цьому, для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації наділені правом звернення до суду з метою захисту державних інтересів.

В свою чергу, звертаючись до суду з даним позовом заступник керівника Малиновської окружної прокуратури посилався на відсутність органу, до компетенції якого належить здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів, при цьому не надав доказів щодо проведення ним перевірки компетентного органу з питань дотримання законодавства, а також щодо встановлення фактів неналежного виконання таким компетентним органом своїх функцій, що є підставою для представництва інтересів держави прокурором або звернення прокурора до суду, як позивача у справі.

Натомість прокурор посилався лише на те, що Одеська міська рада, яка виступає відповідачем у даній справі, не може здійснювати самоврядний контроль за дотриманням законодавства у сфері благоустрою населених пунктів та одночасно бути і позивачем і відповідачем у справі.

Однак, окрім здійснення самоврядного контролю, Законом України «Про благоустрій населених пунктів» передбачено також можливість здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері благоустрою території населених пунктів, який здійснюється місцевими державними адміністраціями.

Судом встановлено та підтверджується наявним в матеріалах справи листом Одеської районної державної адміністрації №26/1-22/12/41 від 11.11.2022 року, що відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та п. 53 ч. 6 Положення про управління з питань інфраструктурного розвитку території Одеської районної державної адміністрації Одеської області, Одеська районна державна адміністація здійснює державний контроль за додержавнням законодавства у сфері благоустрою відповідних населених пунктах, розташованих на території Одеського району Одеської області.

Вказане не було взято до уваги прокурором та не вжито всіх належних заходів для з`ясування питання щодо здійснення такого контролю, в тому числі, в частині затвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населення (дитячих та спортивних майданчиків), розташованих на території Малиновського району міста Одеси.

Таким чином, звертаючись із цим позовом до суду, прокурор фактично перебирає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу, без будь-якого обґрунтування та доказів щодо не можливості здійснення таким органом своїх повноважень чи неналежного виконання ним своїх повноважень, передбачених законом.

За відсутності доказів того, що прокурор пересвідчився у тому, що уповноважений орган не здійснює захист інтересів держави (тобто, усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), суд дійшов висновку, що заступником керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси прокуратурою подано позов без достатніх правових підстав та за відсутності належного обґрунтування необхідності такого представництва.

Приймаючи рішення, суд вважає за необхідне врахувати правовий висновок щодо застосування норм права до спірних правовідносин, викладений в постановаі П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01.02.2023 року у справі №420/12242/22.

Решта доводів та заперечень учасників справи висновків суду по суті позовних вимог не спростовують. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі Серявін та інші проти України від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).

Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Згідно положень ст. 75 КАС України, достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи. При цьому в силу положень ст. 76 КАС України достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування. Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.

Згідно з ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до ст. 90 КАС України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Оцінивши кожен доказ, який є у справі щодо його належності, допустимості, достовірності та їх достатності і взаємного зв`язку у сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, суд вважає позов таким, що не підлягає задоволенню.

Враховуючи висновок суду про відмову в задоволенні позовних вимог судові витрати зі сплати судового збору стягненню з відповідача не підлягають.

На підставі викладеного, керуючись ст. ст. 2, 6, 7, 8, 9, 10, 77, 90, 139, 242-246, 250, 251, 255, 262, 295, 297 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні адміністративного позову заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави до Одеської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Комунальне підприємство «Міськзелентрест» про визнання протиправною бездіяльності Одеської міської ради щодо незатвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою населення (їх частин), а саме дитячих та спортивних майданчиків, які розташовані на території Малиновського району міста Одеси за інвентарними номерами та адресами: № 02390 - дитячий майданчик (Серединський сквер), № 07480 - дитячий майданчик (Олексіївський сквер), № 07479 - дитячий спортивно-ігровий майданчик (Олексіївський сквер), № 08360 - спортивний майданчик (Олексіївський сквер), № 08320 - дитячий спортивно-ігровий майданчик (сквер Михайлівський), № 06275 - футбольний майданчик та елементи благоустрою прилеглої території (Сквер в межах вулиць Качалова, Полтавської та Профсоюзної); зобов`язання Одеської міської ради вчинити дії по розробленню і затвердженню планів технічної інвентаризації та паспортизації дитячих та спортивних майданчиків, які розташовані на території Малиновського району міста Одеси за інвентарними номерами та адресами: № 02390 - дитячий майданчик (Серединський сквер), № 07480 - дитячий майданчик (Олексіївський сквер), № 07479 - дитячий спортивно-ігровий майданчик (Олексіївський сквер), № 08360 - спортивний майданчик (Олексіївський сквер), № 08320 - дитячий спортивно-ігровий майданчик (сквер Михайлівський), № 06275 - футбольний майданчик та елементи благоустрою прилеглої території (Сквер в межах вулиць Качалова, Полтавської та Профсоюзної) відмовити.

Рішення набирає законної сили у порядку ст.255 КАС України.

Рішення може бути оскаржене у порядку та строки встановлені ст.295-297 КАС України.

Повний текст рішення виготовлено та підписано 14.08.2023 року

Суддя Самойлюк Г.П.

.