Рішення № 112754889, 10.08.2023, Хмельницький окружний адміністративний суд

Справа № 560/4091/23

РІШЕННЯ

іменем України

10 серпня 2023 рокум. Хмельницький

Хмельницький окружний адміністративний суд в особі головуючого-судді Божук Д.А. розглянувши адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до держави Україна в особі Міністерства юстиції України про відшкодування шкоди, завданої законом, що визнаний неконституційним,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся з позовом до суду, у якому просить стягнути з Держави Україна на користь ОСОБА_1 шляхом списання з відповідного рахунку Державної казначейської служби України 255 000 грн. 00 коп. матеріальної шкоди, завданої законом, що визнаний неконституційним.

Позовні вимоги мотивовані тим, що на день звільнення з посади судді Апеляційного суду Хмельницької області (08.09.2016) у зв`язку з поданням заяви про відставку позивачу не виплачена очікувана вихідна допомога у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою судді.

Підставою відмови у цьому стало те, щостаттю 136 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» від 07.07.2010 (відповідно до якої позивачу мала б бути виплачена вихідна неоподатковувана допомога у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою) було виключено на підставі положення підпункту 1 пункту 28 розділу IIЗакону України №1166-VII від 27.03.2014 «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні».

У подальшому рішенням Конституційного Суду України №2-р(ІІ)/2020 від 15.04.2020 положення підпункту 1 пункту 28 розділу ІІЗакону України №1166-VII від 27.03.2014 «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні» визнано таким, що не відповідаєКонституції України.

Отже, при виході у відставку позивач міг реально одержати вихідну допомогу у встановленому ст.136 Закону №2453 розмірі, якби право на неї не було порушене прийняттям неконституційного положення закону.

Ухвалою суду від 22.03.2023 позовну заяву залишено без руху.

Ухвалою суду від 04.04.2023 відкрито спрощене позовне провадження без повідомлення (виклику) учасників справи.

Відповідач надіслав на адресу суду відзив на позовну заяву, у якому просить відмовити у задоволенні позовних вимог. Зауважив, що Міністерство юстиції України не являється тим органом державної влади, який наділений повноваженнями реалізовувати від імені держави права та обов`язки у правовідносинах, які пов`язані з порядком нарахування та виплати вихідної допомоги при звільненні з посади судді у відставці. За таких обставин, Міністерство юстиції України не наділене повноваженнями представляти державу в даній категорії справ.

Також вказує, що рішення Конституційного Суду України від 15 квітня 2020 року у справі № 2-р(11)2020 на спірні правовідносини не може вплинути, оскільки правовідносини у цій справі виникли до прийняття такого рішення, а останнє не містить положень, які б поширювали свою дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.

При цьому спеціальний закон, який визначає порядок та механізм відшкодування шкоди, завданої актом, що визнаний неконституційним, в чинному законодавстві відсутній.

Позивач подав відповідь на відзив, в якому вказав, що в Положенні про Міністерство юстиції України, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 02.07.2014 №228, прямо зазначено, що основними завданнями Мін`юсту, крім іншого, є забезпечення самопредставництва Мін`юсту як органу державної влади, який у випадках, передбачених законом, бере участь у справах та діє у судах України від імені та в інтересах держави, зокрема через територіальні органи Мін`юсту; здійснення захисту інтересів України у Європейському суді з прав людини, під час урегулювання спорів і розгляду в закордонних юрисдикційних органах справ за участю іноземних суб`єктів та України (підпункт 4 п.3).

На теперішній час іншого нормативного акту, який більш чітко і однозначно визначав би представника держави в суді у справах про відшкодування шкоди, завданої законом, що визнаний неконституційним, не існує. Більше того, про те, що саме Міністерство юстиції України представляє державу в судах, свідчить і обов`язкова для урахування усталена судова практика. Зокрема, у постанові Верховного Суду від 20.02.2019 у справі №489/515/17.

Позивач вказує, що мав усі підстави розраховувати на розумну стабільність законодавства, були правомірні очікування, що гарантоване право на виплату вихідної допомоги у встановленому законом розмірі: а) не буде скасоване, б) безумовно буде реалізоване при виході у відставку.

Оскільки держава упродовж 26 років не спромоглася прийняти закон, який установлює порядок відшкодування шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, то, з урахуванням принципу верховенства права, наведених приписів Конституції та законів України, найбільш доречною і виправданою є аналогія положень ст.1175 Цивільного кодексу України.

Відповідач подав заперечення на відповідь на відзив, в яких вказав, що Міністерство юстиції України бере участь у справі, діє в судах України від імені та в інтересах держави у випадках, передбачених законом. Обраний позивачем спосіб захисту порушеного права шляхом стягнення коштів на відшкодування майнової шкоди та обґрунтовування позовних вимог у спосіб, притаманний спорам про відшкодування шкоди з наведенням відповідного нормативного регулювання не робить цей спір спором про відшкодування шкоди.

Дослідивши матеріали справи, суд встановив такі обставини.

Постановою Верховної Ради України від 08.09.2016 № 1515-VIII позивача звільнено з посади судді Апеляційного суду Хмельницької області у зв`язку з поданням заяви про відставку, а 16.09.2016 наказом голови апеляційного суду №17/05-03/ відраховано із штату цього суду.

При проведенні розрахунку вихідна допомога в розмірі 10 заробітних плат за останньою посадою, що становить 255200,00 грн., позивачу не була виплачена.

Підставою відмови слугувало те, що ст. 136 Закону № 2453 була виключена на підставі підпункту 1 пункту 28 розділу IIЗакону України №1166-VII від 27.03.2014 «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні» (лист суду від 23.11.2016).

Позивач звертався до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Апеляційного суду Хмельницької області, Державної судової адміністрації України, в якому просив визнати протиправною відмову Апеляційного суду Хмельницької області у виплаті одноразової вихідної допомоги у зв`язку з виходом у відставку, передбаченої ст.136 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" №2453-VI від 07.07.2010; стягнути з Апеляційного суду Хмельницької області 255 200,00 грн. одноразової вихідної допомоги у зв`язку з виходом у відставку; зобов`язати Державну судову адміністрацію України виділити Апеляційному суду Хмельницької області кошти, належні до виплати одноразової вихідної допомоги у зв`язку з виходом у відставку.

Постановою суду від 02.02.2017 у справі №822/55/17 у задоволенні позову відмовлено (рішення залишено без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2017 року та постановою Верховного Суду від 23.01.2019).

З огляду на прийняттяКонституційним Судом України рішення від 15 квітня 2020 року № 2-р(ІІ)2020 позивач звертався до Апеляційного суду Хмельницької області із заявою про виплату йому вихідної допомоги у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою. Листом від 08.05.2020 у цьому відмовлено.

Також після рішення Конституційного Суду України від 15.04.2020 № 2-р(ІІ)/2020 на підставі пункту 1 частини 5 статті 361 КАС України позивач звертався до Хмельницького окружного адміністративного суду із заявою про перегляд постанови Хмельницького окружного адміністративного суду від 02.02.2017 у справі №822/55/17, її скасування та ухвалення нового рішення про задоволення позову.

Однак ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 08.12.2021 у справі №822/55/17, залишеною без зміни постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.05.2022 та постановою Верховного Суду від 20.02.2023, у задоволенні заяви про перегляд постанови Хмельницького окружного адміністративного суду від 02.02.2017 відмовлено.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд керується наступним.

Згідно статті 120 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 07.07.2010 №2453-VI (далі - Закон України №2453-VI) в редакції, яка була чинною на момент прийняття Верховною Радою України постанови від 08.09.2016 №1515-VIII, суддя, який має стаж роботи на посаді судді не менше двадцяти років, що визначається відповідно достатті 135 вказаного Закону, має право подати заяву про відставку.

Стаття 126 Конституції України серед підстав для звільнення судді визначає подання суддею заяви про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням.

У даному випадку реалізація права позивача на звільнення у зв`язку з відставкою відбулась у момент прийняття Верховною Радою України відповідної постанови, тобто 08.09.2016.

Поряд з цим, відповідно до частини першої статті 136 Закону України №2453-VIв редакції, яка була чинною до 01.04.2014, судді, який вийшов у відставку, виплачується вихідна допомога у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.

Проте підпунктом 1 пункту 28 розділу ІІЗакону України від 27 березня 2014 року № 1166-VII «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні» внесені зміни, зокрема, уЗаконі України «Про судоустрій і статус суддів», якими статтю 136 виключено.

У подальшому, 30.09.2016 набрав чинностіЗакон України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 №1402-VIII, відповідно до частини першої статті 143 якого, судді, який вийшов у відставку, виплачується вихідна допомога в розмірі 3 місячних суддівських винагород за останньою посадою.

Таким чином, законодавством передбачена виплата вихідної допомоги судді, який вийшов у відставку, однакЗакон України №2453-VIу редакції, яка була чинною на момент прийняття Верховною Радою України постанови від 08.09.2016, якою позивача звільнено з посади судді у зв`язку з поданням заяви про відставку, не містив правових норм ні щодо виплати вихідної допомоги у розмірі 10 місячних заробітних плат, ні щодо виплати вихідної допомоги в розмірі 3 місячних суддівських винагород за останньою посадою.

Рішенням Конституційного Суду України № 2-р(ІІ)/2020 від 15.04.2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положенняпідпункту 1пункту 28 розділу ІІ Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 27 березня 2014 року № 1166-VII.

Також визначено, що положенняпідпункту 1пункту 28 розділу ІІ Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 27 березня 2014 року № 1166-VII, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Відповідно до статті 91 Закону України "Про Конституційний Суд України" закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

За приписами статті 58 Конституції України, закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі.

Цей принцип, закріплений у частині 1статті 58 Конституції України, треба розуміти так, що дія акту починається з моменту набрання ним чинності і припиняється з втратою актом чинності, тобто до події, факту застосовується тойзаконабо інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Тобто положення підпункту 1 пункту 28 розділу ІІЗакону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 27 березня 2014 року № 1166-VII втратили чинність саме 15 квітня 2020 року, а отже право на отримання вихідної допомоги відповідно до вказаного рішення виникає з 15 квітня 2020 року.

У той же час, спірні правовідносини між сторонами виникли до зазначеної дати.

Разом з тим, згідно ст. 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

Отже, з огляду на положення статті 152 Конституції України можливо дійти висновку про те, що Основний Закон передбачає як можливість виправлення помилок, допущених при ухваленні законів, у спосіб визнання таких законів неконституційними повністю чи в окремій частині, так і передбачає право особи на компенсацію матеріальної чи моральної шкоди, яка заподіяна фізичній чи юридичній особі актом, який визнаний неконституційним.

При цьому суд враховує, що на теперішній час відсутній закон, який би визначав порядок відшкодування державою шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, проте зазначає, що відсутність такого порядку не може бути підставою для відмови у реалізації особою її конституційного права.

Так, відповідно до положень статті 8Конституції України її нормиє нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставіКонституції Українигарантується.

Крім того, положення аналогічного змісту закріплені устатті 6 КАС України, згідно якої суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставіКонституції Українигарантується.

Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

Отже, оскільки саме держава не виконала свій обов`язок щодо прийняття закону, який би запроваджував порядок відшкодування державою шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, то негативні наслідки вказаної бездіяльності мають покладатися саме на державу.

Враховуючи зазначене, суд вважає помилковими посилання Міністерства юстиції України на те, що Міністерство юстиції України бере участь у справі, діє в судах України від імені та в інтересах держави лише у випадках, передбачених законом.

Так, належним відповідачем у справі про відшкодування шкоди, завданої прийняттям Верховною Радою України неконституційного закону є держава, яка бере участь у справі через відповідний орган (органи) державної влади.

Відповідно до п.3 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 року № 228, основним завданнями Мін`юсту України є, зокрема, забезпечення представництва інтересів держави у судах України, здійснення захисту інтересів України у Європейському суді з прав людини, під час урегулювання спорів і розгляду в закордонних юрисдикційних органах справ за участю іноземних суб`єктів та України.

Згідно п.п.54-1 п.4 Положення про Міністерство юстиції України Мін`юст відповідно до покладених на нього завдань бере участь у справах, діє в судах України від імені та в інтересах держави у випадках, передбачених законом, зокрема через територіальні органи Мін`юсту.

У постанові Верховного Суду від 20.02.2019 у справі №489/515/17 також вказано про те, що представництво інтересів держави у судах України забезпечує Міністерство юстиції України (пункт 3 Положення про Міністерство юстиції України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 року № 228).

З огляду на вказане, держава в особі Міністерства юстиції України належно визначена відповідачем в даній справі.

Щодо суті позовних вимог, суд звертає увагу на таке.

Позивач просить відшкодувати завдану шкоду у вигляді неотриманої суми вихідної допомоги.

Як зазначалось, станом на даний час відсутній закон, який би встановлював порядок відшкодування державою матеріальної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними.

Проте Верховний Суд в ухвалі від 25 травня 2023 року у справі №160/6949/20 вказав, що висновки вчених науково-консультативної ради Верховного Суду свідчать про те, що науковою відповіддю на питання відшкодування шкоди, завданої неконституційним актом, є те, що хоча все ж існує нагальна потреба у прийняття парламентом спеціального нормативного акта (або зміни, шляхом доповнення, існуючих нормативних актів), наразі питання захисту осіб, яким була заподіяна відповідна шкоди достатньою мірою врегульовано нормами Цивільного кодексу України.

За змістом статті 22 ЦК України, особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування.

Збитками є:

- втрати, які особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки);

- доходи, які б особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода).

Тобто, поняття «збитки» передбачає й упущену вигоду, під якою розуміються доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено.

В такому випадку збитки полягають не в реальних втратах, яких особа зазнала або зазнає, а в тих доходах, які позивач недоотримав або недоотримає внаслідок порушення його цивільного права.

У вигляді упущеної вигоди відшкодовуються тільки ті збитки у розмірі доходів, які б могли бути реально отримані. Пред`явлення вимоги про відшкодування неодержаних доходів (упущеної вигоди) покладає на позивача обов`язок довести, що ці доходи (вигода) не є абстрактними, а дійсно були б ним отримані. Позивач повинен довести також, що він міг і повинен був отримати визначені доходи, і тільки неправомірні дії відповідача стали єдиною і достатньою причиною, яка позбавила його можливості отримати прибуток.

Також суд звертає увагу на те, що згідно ст.1175 ЦК України шкода, завдана фізичній або юридичній особі в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів.

Проте положення статті 1175 ЦК України не поширюється на спірні правовідносини, так як вони регламентують відшкодування шкоди, завданої нормативно-правовим актом, що був визнаний незаконним і скасований, а не законом, визнаним неконституційним.

У цьому випадку доводи позивача про необхідність застосування аналогії є безпідставними, так як відповідальність згідно зі статтею 1175 ЦК України не є аналогічною відповідальністю згідно з частиною третьою статті 152 Конституції України.

Застосування закону за аналогією допускається, якщо: відносини, щодо яких виник спір, за своїм характером потребують цивільно-правового регулювання; ці відносини не регулюються будь-якими конкретними нормами права; вирішити спір, що виник, неможливо, ґрунтуючись на засадах і змісті законодавства; є закон, який регулює подібні відносини і який може бути застосований за аналогією закону (пункт 45 постанови Великої Палати Верховного Суду від 23 червня 2020 року у справі № 909/337/19).

Таких підстав для застосування аналогії права чи аналогії закону у цій справі немає.

Аналогічна позиція у подібних правовідносинах викладена у постанові Верховного Суду від 08 червня 2022 року у справі № 751/6859/21.

Водночас, право на виплату вихідної допомоги суддя набував не у зв`язку із перебуванням на посаді судді понад 20 років, а у зв`язку із відставкою, яка є особливою формою звільнення судді з посади та обумовлена наявністю в особи відповідного стажу роботи на посаді судді.

Тобто, саме із прийняттям відповідного нормативного акту про звільнення судді у зв`язку з поданням заяви про відставку законодавець пов`язував виплату цієї допомоги, а не набуття права на неї.

У разі визнання закону неконституційним він залишається чинним протягом певного проміжку часу з дня прийняття до дня втрати чинності, у зв`язку з чим правова основа правовідносин, що діяли в цей період, залишається легітимною, і в розумінні статті 1175 ЦК України не має наслідком відшкодування шкоди у зв`язку з їх застосуванням протягом періоду дії.

Виходячи з вищенаведеного, приймаючи до уваги перспективний характер діїрішення Конституційного Суду України від 15 квітня 2020 року №2-р(ІІ)/2020, визначений позивачемнедоотриманий дохід у вигляді вихідної допомоги при виході у відставку не може вважатися збитками у розумінні статті 22 Цивільного кодексу України, що унеможливлює здійснення права на відшкодування матеріальної шкоди.

Отже, право на компенсацію шкоди, заподіяної внаслідок прийняття акта, який визнаний неконституційним, не може виникнути на підставі частини 3 статті 152 Конституції України.

Позивач вважає, що внаслідок застосування акта, який визнаний неконституційним, він недоотримав кошти, на які мав законні сподівання, і які б міг отримати за інших звичайних умов.

Однак у позивача на момент виходу у відставку не було законних сподівань на отримання вихідної допомоги у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою, оскільки на той момент жодним законодавчим актом не було передбачено здійснення такої виплати.

Не можна вважати законним очікування, коли у національному законодавстві відсутня норма права, яка передбачає право особи на отримання спірного майна (коштів, соціальних виплат, тощо)

Європейський суд з прав людини зауважив, що держава на власний розсуд визначає, які доплати надавати своїм працівникам із державного бюджету. Держава може ввести, призупинити або припинити їх виплату, вносячи відповідні законодавчі зміни (рішення Європейського суду з прав людини у справі «Сук проти України, пункт 23, від 10 березня 2011 року).

Отже, вказані позивачем суми недоотриманої частини заробітної плати (вихідної допомоги) не є матеріальною шкодою.

Тому у задоволенні позову слід відмовити.

Оскільки позовні вимоги не підлягають задоволенню, підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Суд також звертає увагу на те, що позивачем було сплачено 2550 грн. судового збору на виконання ухвали суду від 22.03.2023. Однак позивач у заяві про усунення недоліків позову вказував на помилковість висновків суду про необхідність сплати такого. Вважав, що звільнений від сплати судового збору відповідно до п.13 ч.2 ст.3 Закону України "Про судовий збір".

Проте Верховний Суд у постанові від 02 лютого 2023 року у справі № 560/3040/20 у аналогічних правовідносинах дійшов висновку про те, що посилання на пункт 13 частини другої статті 3 Закону України "Про судовий збір" є безпідставними. Позивач в силу положень ч. 1 ст. 3, ч. 2 ст. 4 Закону України "Про судовий збір" має сплатити судовий збір за подання цього позову.

Керуючись статтями 6, 72-77, 139, 244, 246, 250, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення складене 10 серпня 2023 року

Позивач:ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ідентифікаційний номер - НОМЕР_1 ) Відповідач:Держава Україна в особі Міністерства юстиції України (вул. Архітектора Городецького, 13,Київ,01001 , код ЄДРПОУ - 00015622)

Головуючий суддя Д.А. Божук