Рішення № 109134134, 22.02.2023, Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

22 лютого 2023 року м. Київ№ 320/13952/21

Суддя Київського окружного адміністративного суду Панченко Н.Д., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін справу за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Так-Агро" до провідного інспектора Тетіївського районного сектору ГУ ДСНС України у Київській області капітана служби цивільного захисту Поліщука Миколи Анатолійовича про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії

В С Т А Н О В И В :

До Київського окружного адміністративного суду звернулось Товариство з обмеженою відповідальністю "Так-Агро" з позовом до провідного інспектора Тетіївського районного сектору ГУ ДСНС України у Київській області капітана служби цивільного захисту Поліщука Миколи Анатолійовича, в якому просить суд:

- визнати протиправними дії провідного інспектора Тетіївського районного сектору ГУ ДСНС України у Київській області капітана служби цивільного захисту Поліщука Миколи Анатолійовича зі здійснення ним позапланової перевірки ТОВ "Так-Агро" за адресою: Київська обл., Тетіївський р-н, с. Степове, вул. Молодіжна, 6-а, складання та вручення акту від 12.05.2021 № 52 із залученням не уповноважених керівником ТОВ "Так-Агро" осіб;

- зобов`язати провідного інспектора Тетіївського районного сектору ГУ ДСНС України у Київській області капітана служби цивільного захисту Поліщука Миколу Анатолійовича скласти акт про неможливість здійснення заходу державного нагляду (контролю), затверджений наказом МВС України від 17.01.2019 № 22, позапланової перевірки ТОВ "Так-Агро" за адресою: Київська обл., Тетіївський р-н, с. Степове, вул. Молодіжна, 6-а, із зазначенням причин неможливості здійснення заходу державного нагляду (контролю): відсутність під час проведення заходу державного нагляду (контролю) керівника суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи: об`єкт, на якому суб`єкт господарювання проваджує господарську діяльність, не експлуатується.

Заявлені вимоги мотивовані протиправними, за твердженням позивача, діями відповідача щодо проведення позапланової перевірки ТОВ "Так-Агро" за адресою: Київська обл., Тетіївський р-н, с. Степове, вул. Молодіжна, 6-а, а також складання та вручення за її результатами акта від 12.05.2021 № 52, без наявних на те підстав, з порушеннями встановленої процедури та із залученням не уповноважених осіб ТОВ "Так-Агро".

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 08.11.2021 відкрито провадження в адміністративній справі за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін.

Відзив на позовну заяву до суду не надходив.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд виходить з наступного.

Як вбачається з матеріалів справи, ТОВ «ТАК-АГРО» зареєстроване за адресою Київська область, Тетїївський район, м. Тетіїв, вул. Соборна, буд. 3. Керівником ТОВ «ТАК-АГРО» є ОСОБА_1 .

ТОВ «ТАК-АГРО» має у власності будівлі та споруди за адресою: АДРЕСА_1 .

Як стверджує позивач, 30.09.2021 керівник ТОВ «ТАК-АГРО» Клековкін О.В. дізнався про те, що у період з 11.05.2021 по 12.05.2021, провідним інспектором Тетіївського районного сектору ГУ ДСНС України у Київській області капітаном служби цивільного захисту Поліщуком Миколою Анатолійовичем здійснено позапланову перевірку ТОВ «ТАК-АГРО» щодо дотримання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки суб`єктів господарювання у власності (володінні) користуванні яких перебувають місця виробництва, зберігання, оптової та роздрібної торгівлі пальним за адресою: Київська область, Тетіївський район, с. Степове, вул. Молодіжна, 6-а.

За результатами позапланової перевірки відповідачем складено акт від 12.05.2021 № 52. У розділі «Опис виявлених порушень» акта від 12.05.2021 № 52, відповідач зазначив про порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки суб`єктом господарювання у власності (володінні) користуванні якого перебувають місця виробництва, зберігання, оптової та роздрібної торгівлі пальним.

Позивач вважає протиправними дії відповідача зі здійснення позапланової перевірки ТОВ «ТАК-АГРО» за адресою: Київська область, Тетіївський район, с. Степове, вул. Молодіжна, 6-а, складання та вручення акта від 12.05.2021 із залученням не уповноважених осіб ТОВ «ТАК-АГРО». Також позивач звертає увагу, що відповідач був зобов`язаний скласти акт неможливості здійснення заходу державного нагляду (контролю) із зазначенням причин: відсутність, під час проведення заходу державного нагляду (контролю) керівника суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи; об`єкт, на якому суб`єкт господарювання проваджує господарську діяльність, не експлуатується; позивач вважає, що формулювання у посвідченні на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 05.05.2021 № 3594 є абстрактним, оскільки охоплює всю сферу пожежної і техногенної безпеки; посвідчення від 05.05.2021 № 3594 не містить вичерпного переліку питань, які ставляться під час позапланової перевірки; акт перевірки від 12.05.2021 № 52 є протиправно складеним посадовою особою провідним інспектором Тетїївського PC ГУ ДСНС України у Київській області капітаном служби цивільного захисту Поліщуком М.А.

Наведене і стало підставою для звернення до суду з даним позовом.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.

Спеціальними законодавчими актами, якими регулюються правовідносини у сфері вказаних спірних правовідносин, є Кодекс цивільного захисту України (далі Кодекс), Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Відповідно до норм ст. 47 Кодексу, державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», цього Кодексу та інших законодавчих актів.

Відповідно до статті 1 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Згідно з частиною шостою статті 7 Закону № 877-V, за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт. Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства. В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом. Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю). У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.

Відповідно до статті 10 Закону № 877-V, суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право одержувати та знайомитися з актами державного нагляду (контролю), надавати органу державного нагляду (контролю) в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта.

Суд звертає увагу на те, що завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду із даним позовом та розгляду справи судами попередніх інстанцій) є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Разом з цим обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.

Статтею 6 КАС України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Водночас певні судження контролюючого органу про певні факти є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

Велика Палата Верховного Суду розглядала справу щодо оскарження акту перевірки, проведеної з питань дотримання вимог земельного законодавства (постанова від 20.03.2019 у справі №810/5854/14).

У вказаній справі Велика Палата Верховного Суду дійшла наступних висновків:

«Як убачається зі змісту уніфікованої форми акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства, це документ, який фіксує факт проведення планових, позапланових перевірок дотримання вимог земельного законодавства і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог законодавства у сфері земельного законодавства та його дотримання. Аналіз змісту спірних правовідносин дає підстави для висновку, що акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства не є правовим документом, який установлює відповідальність для позивача, та відповідно не є актом індивідуальної дії у розумінні частини першої статті 17 КАС України. При цьому дії службової особи щодо складання такого акта та включення до нього певних висновків не породжують обов`язкових юридичних наслідків, що не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача. Отже, оскаржувані позивачем дії інспектора та акт перевірки на момент звернення з цим позовом до суду не порушують прав, свобод або інтересів позивача, що на підставі наведених вище положень частини першої статті 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства. При цьому Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що доводи позивача щодо протиправності дій інспектора зі складання акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства та помилковості (необ`єктивності) висновків, що містяться в такому акті, можуть бути перевірені адміністративним судом у разі звернення особи з позовом про визнання протиправним і скасування рішення посадової особи Інспекції, яким порушено права, свободи або законні інтереси позивача, прийнятого за результатами проведеної перевірки.»

Крім того, у постанові від 08.09.2021 у справі №816/228/17 Велика Палата Верховного Суду сформувала правовий висновок, згідно з яким неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки. Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що такий спір не підлягає розгляду як за правилами адміністративного судочинства так і взагалі не підлягає судовому розгляду.

Така правова позиція є затосовною до справи що розглядається.

За таких обставин, враховуючи наведену вище правову позицію Великої Палати Верховного Суду, суд дійшов висновку, що оскаржувані дії відповідача щодо складання акта перевірки не порушують прав, свобод або інтересів позивача, що в силу положень частини першої статті 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.

При цьому, згідно з висновком Великої Палати Верховного Суду, наведеним у постановах від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18 (провадження №11-70сап18), від 31.01.2019 у справі №9901/56/19 (провадження №П/9901/56/19), від 27.06.2019 у справі №9901/920/18 (провадження №11-1455заі18), поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Подібних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 24.06.2022 у справі №826/10383/16.

Також суд вважає за необхідне звернути увагу і на інший аспект даних правовідносин.

Як вже було зазначено судом, в силу вимог частини 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

З огляду на вимоги статей 2, 5 Кодексу адміністративного судочинства України, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

Для визначення інтересу, як об`єкта судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені Кодексом адміністративного судочинства України.

Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об`єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.

Верховний Суд у своїй практиці неодноразово застосовував критерії, які дозволяють виявити наявність або відсутність охоронюваного законом інтересу в особи, яка звертається за судовим захистом. Судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який: має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання, але виходить за межі суб`єктивного права; пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом; є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві або скарзі особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає; є персоналізованим (суб`єктивним), тобто належить конкретній особі - позивачу або скаржнику.

Крім цього, особа, яка звертається до суду з позовом повинна довести конкретні факти порушення її прав та інтересів, а саме підтвердити, що її права та законні інтереси як заінтересованої особи порушені і в результаті визнання тих чи інших дій та/або бездіяльності майнові права чи інтерес заінтересованої особи буде захищено та відновлено.

Тобто позивач, реалізуючи право на судовий захист і звертаючись до суду з позовом зобов`язаний довести (підтвердити) в установленому законом порядку, яким чином така перевірка порушує (зачіпає) його права та законні інтереси, а суд має перевірити доводи та докази, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, і вирішити питання про наявність чи відсутність підстав для правового захисту позивача.

Отже, за вищезазначеними правовими нормами обов`язковою умовою звернення до суду передбачено наявність порушеного права, що, на думку суду, є самостійною підставою для відмови у позові, у разі відсутності такої умови. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Судовому захисту в адміністративних судах України підлягає лише порушене право, а отже предмет оскарження за правилами адміністративного судочинства повинен мати юридичне значення, тобто впливати на коло прав, свобод, законних інтересів чи обов`язків, а також встановлені законом умови їх реалізації.

Відсутність порушеного або оспорюваного права позивача є підставою для ухвалення рішення про відмову у задоволенні позову, незалежно від інших встановлених судом обставин.

Такої ж позиції дотримується Об`єднана палата Верховного Суду у складі суддів Касаційного господарського суду у постанові від 16.10.2020 у справі №910/12787/17.

Крім цього, суд вважає за необхідне звернути увагу на те, що результати проведеної перевірки можуть вплинути на права та обов`язки особи лише після винесення на основі даних та висновків зазначених в акті перевірки, будь-якого рішення суб`єкта владних повноважень, зокрема, розпорядження, припису, постанови, тощо, та таке рішення має створювати наслідки для такої особи.

Як вже було зазначено судом, що контролюючий орган не позбавлений права викладати в акті перевірки власні суб`єктивні висновки щодо зафіксованих обставин, таким чином, реалізуючи власні владні/управлінські функції, та в подальшому, у разі виникнення спору щодо рішень, що приймаються на підставі них, обґрунтовувати ними власну позицію щодо наявності певних порушень.

Натомість, обов`язковою ознакою рішень суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до адміністративного суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Висновки, викладені у акті перевірки, самі по собі не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Проте, такі висновки можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки.

Так, предметом спору у цій справі є дії зі здійснення перевірки, складання та вручення акта перевірки та зобов`язання складення акта про неможливість здійснення заходу державного нагляду (контролю).

Водночас, аналізуючи вказані вище положення законодавства, вбачається, що дії контролюючого органу з проведення перевірки та за наслідком складання акта перевірки, є способом реалізації наданої суб`єкту владних повноважень компетенції.

Суд наголошує на тому, що сам по собі акт перевірки не є рішенням (актом індивідуальної дії) в розумінні КАС України, а є лише носієм інформації, встановленої під час здійснення контрольного заходу, а отже, акт перевірки є службовим документом, в якому зафіксовані виявлені при проведенні тієї або іншої перевірки порушення та певні обставини, він є носієм доказової інформації про виявлені порушення, та його зміст може бути оскаржено, шляхом подання до контролюючого органу відповідних зауважень, а відповідні доводи про незаконність призначення перевірки чи допущення процедурних порушень під час її проведення, можуть були включені суб`єктом господарювання до обґрунтувань позову при оскарженні винесених за результатами такої перевірки рішень, які саме створюють для такого суб`єкта значущі наслідки.

Суд вважає, що оскаржувані позивачем дії інспектора та акт перевірки на момент звернення з цим позовом до суду, не порушують жодних прав, свобод або інтересів позивача. При цьому, неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.

Отже, за заявленими позовними вимогами у даному спорі, вбачається неправильно обраний спосіб захисту, що, на думку суду, є самостійною підставою для відмови у позові, адже предмет оскарження за правилами адміністративного судочинства, повинен мати юридичне значення, тобто, впливати на коло прав, свобод, законних інтересів чи обов`язків, а також встановлені законом умови їх реалізації.

Підсумовуючи, суд зазначає, що діяльність із проведення перевірки, складання за результатами проведеної перевірки акта, є реалізацією покладених на працівників контролюючого органу посадових обов`язків із збирання доказової інформації щодо предмета перевірки. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Належним способом захисту порушеного права у такому випадку є саме оскарження рішення, прийнятого за результатами перевірки та яке створює/породжує саме для позивача певні наслідки у вигляді накладення санкцій, зобов`язання позивача вчинити певні дії тощо.

Відтак, за наслідком розгляду даного спору, суд дійшов висновку про те, що дії відповідача стосовно проведення перевірки та акт, складений в ході перевірки стосовно іншої особи (не позивача), не є правовими інструментами, які встановлюють відповідальність для позивача.

Водночас суд зазначає, що відсутність порушення прав та законних інтересів позивача є самостійною, достатньою підставою для відмови у позові (аналогічну правову позицію також викладено в постановах Верховного Суду від 04.12.2019 у справі № 910/15262/18, від 03.03.2020 у справі №910/6091/19).

За загальним правилом, що випливає з принципу змагальності, кожна сторона повинна подати докази на підтвердження обставин, на які вона посилається, або на спростування обставин, про які стверджує інша сторона.

Тобто, обов`язок доводити суду обґрунтованість своїх тверджень або заперечень одночасно покладено на усіх учасників процесу.

Системно проаналізувавши приписи законодавства України, що були чинними на момент виникнення спірних правовідносин між сторонами, зважаючи на взаємний та достатній зв`язок доказів у їх сукупності, суд дійшов до висновку, що адміністративний позов не підлягає задоволенню.

Підстави для розподілу судових витрат, у даному випадку, відсутні.

Керуючись статтями 77, 90, 241-247, 255, 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

В И Р І Ш И В :

У задоволенні адміністративного позову відмовити.

Повне найменування сторін:

Позивач: Товариство з обмеженою відповідальністю "Так-Агро" (ЄДРПОУ: 31970268, адреса: 09800, Київська обл., м. Тетіїв, вул. Соборна, 3)

Відповідач: провідний інспектор Тетіївського районного сектору ГУ ДСНС України у Київській області капітана служби цивільного захисту Поліщук Микола Анатолійович (ЄДРПОУ: 38527903, адреса: 09801, Київська обл., м. Тетіїв, вул. Цвіткова, 47)

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

рішення виготовлене у повному обсязі та підписане 22.02.2023

Суддя Панченко Н.Д.