Рішення № 109109739, 21.02.2023, Житомирський окружний адміністративний суд

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 лютого 2023 року м. Житомир справа № 240/25721/22

категорія 103000000

Житомирський окружний адміністративний суд у складі судді Шуляк Л.А., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом Депутата Житомирської обласної ради ОСОБА_1 до Житомирської обласної ради про визнання протиправним та скасування розпорядження,

встановив:

До Житомирського окружного адміністративного суду звернувся Депутат Житомирської обласної ради ОСОБА_1 із позовом, в якому просить визнати протиправним та скасувати розпорядження від 21 липня 2022 року № 22 "Про затвердження штатного розпису виконавчого апарату Житомирської обласної ради на 2022 рік".

Ухвалою судді Житомирського окружного адміністративного суду від 02 листопада 2022 року відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження в порядку статей 257-263 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що рішення Житомирської обласної ради від 14.07.2022 №422 "Про структуру та чисельність виконавчого апарату Житомирської обласної ради", яке було підставою для прийняття оспорюваного розпорядження, прийнято всупереч нормам діючого чинного законодавства, без дотримання положень Регламенту Житомирської обласної ради щодо підготовки і розгляду радою процедурних питань на сесії, строків і порядку внесення на сесію ради проекту рішення, його обговорення та ухвалення на сесії.

На думку позивача, вказане розпорядження направлено не на поліпшення роботи виконавчого апарату обласної ради, а на явне порушення норм Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та нічим не виправдане зменшення кількості працівників з 63 до 50.

Відповідачем подано відзив на адміністративний позов, в якому він заперечує щодо задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що оскаржуване розпорядження видано на виконання п.2 рішення Житомирської обласної ради від 14.07.2022 №422 "Про структуру та чисельність виконавчого апарату Житомирської обласної ради". Звертає увагу, що на дане розпорядження не розповсюджуються положення Регламенту Житомирської обласної ради, оскільки його підготовлено та видано відповідно до Інструкції з діловодства в Житомирській обласній раді та її виконавчому апараті, затвердженої розпорядженням голови обласної ради від 25.07.2018 № 45. При цьому, було дотримано вимоги даної Інструкції та строк, наданий для його видачі, а тому відсутні підстави для його скасування.

Ухвалою суду від 15.12.2022 зупинено провадження в справі до набрання законної сили судовим рішенням Житомирського окружного адміністративного суду в адміністративній справі №240/16960/22.

Ухвалою суду від 10.01.2023 поновлено провадження у справі.

Ухвалами суду від 01.02.2023 відмовлено у задоволенні клопотань позивача про перехід до розгляду справи в порядку загального позовного провадження, залучення третіх осіб та виклику свідка.

Ухвалою суду від 09.02.2023 визнано необґрунтованим відвід судді, заявлений позивачем та передано справу на розподіл для визначення судді щодо вирішення питання про відвід.

Ухвалою суду від 14.02.2023 відмовлено позивачу у задоволенні заяви про відвід судді Шуляк Л.А.

У відповідності до положень ч.5 ст.262, ч.1 ст.263 КАС України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні) за наявними у справі матеріалами.

Згідно з ч.5 ст.250 КАС України датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складення повного судового рішення.

Вивчивши матеріали справи, а також обставини, якими обґрунтовуються вимоги, докази, якими вони підтверджуються, судом встановлено таке.

14 липня 2022 року на пленарному засіданні одинадцятої сесії Житомирської обласної ради прийнято рішення №422 "Про структуру та чисельність виконавчого апарату Житомирської обласної ради", яким вирішено:

- затвердити структуру та чисельність виконавчого апарату Житомирської обласної ради згідно з додатком;

- доручити голові Житомирської обласної ради або особі, яка виконує його обов`язки, затвердити штатний розпис виконавчого апарату Житомирської обласної ради не пізніше ніж за 14 днів з моменту прийняття рішення та, у разі необхідності, вносити у нього зміни в межах затвердженої чисельності;

- доручити голові Житомирської обласної ради або особі, яка виконує його обов`язки, внести зміни в положення про управління та відділи виконавчого апарату Житомирської обласної ради, затвердивши їх відповідно до структури та чисельності виконавчого апарату Житомирської обласної ради згідно з затвердженими управліннями та відділами на момент їх утворення;

- визнати таким, що втратив чинність пункт 1 рішення Житомирської обласної ради від 27.05.2021 №163 "Про структуру та чисельність виконавчого апарату Житомирської обласної ради".

На виконання даного рішення прийнято розпорядження голови Житомирської обласної ради від 21.07.2022 №22 "Про затвердження штатного розпису виконавчого апарату Житомирської обласної ради на 2022 рік".

Не погоджуючись із вказаним розпорядженням, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд враховує наступне.

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі Закон № 280/97-ВР) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до с.2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до ч.2 ст.10 Закону № 280/97-ВР обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад (ч.4 ст.10 Закону № 280/97-ВР).

Чисельність працівників органів місцевого самоврядування встановлюється відповідною радою у межах загальної чисельності, визначеної типовими штатами, затвердженими Кабінетом Міністрів України (ч.5 ст.10 Закону № 280/97-ВР).

Пунктом 4 частини 1 статті 43 Закону № 280/97-ВР визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання щодо затвердження за пропозицією голови ради структури виконавчого апарату ради, його чисельності, встановленої відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на утримання ради та її виконавчого комітету.

Відповідно до ст.55 Закону № 280/97-ВР голова районної, обласної, районної у місті (у разі її створення) ради обирається відповідною радою шляхом таємного голосування з числа її депутатів на строк повноважень ради.

Голова районної, обласної, районної у місті ради, серед іншого, забезпечує підготовку сесій ради і питань, що вносяться на її розгляд, доведення рішень ради до виконавців, організує контроль за їх виконанням; представляє раді кандидатури для обрання на посаду відповідно заступника голови районної, районної у місті ради чи першого заступника, заступника голови обласної ради; вносить на затвердження ради пропозиції щодо структури органів ради, її виконавчого апарату, витрат на їх утримання; здійснює керівництво виконавчим апаратом ради; вирішує інші питання, доручені йому радою.

Голова районної, обласної, районної у місті ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Згідно із ст.56 Закону № 280/97-ВР обласна рада обирає першого заступника, заступника голови ради.

Заступник голови районної у місті, районної ради, перший заступник голови обласної ради здійснює повноваження голови відповідної ради за відсутності голови ради на підставі його розпорядження, а також у разі неможливості виконання головою ради своїх обов`язків з інших причин.

Заступник голови обласної ради здійснює повноваження першого заступника голови обласної ради, у тому числі передбачені частиною шостою цієї статті, за відсутності першого заступника голови обласної ради або неможливості виконання ним своїх обов`язків з інших причин.

Частиною 2 статті 3 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" передбачено, що депутат місцевої ради відповідно до цього Закону наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів. Права депутата місцевої ради у раді та її органах визначені статтею 19 вказаного Закону, зокрема, до них належать: право пропонувати питання для розгляду їх радою та її органами; вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті; вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них; об`єднуватися з іншими депутатами місцевої ради в депутатські групи, фракції.

Відповідно до п.80 Інструкції з діловодства в Житомирській обласній раді та її виконавчому апараті, затвердженої розпорядженням голови обласної ради від 25.07.2018 № 45 (далі - Інструкція) розпорядження голови обласної ради видаються як рішення організаційно-розпорядчого чи нормативно-правового характеру. За змістом управлінської дії розпорядження видаються з основних питань діяльності обласної ради, адміністративно-господарських, кадрових питань.

Згідно із п.86 Інструкції розпорядження підписуються головою обласної ради. У разі його відсутності, - посадовою особою, яка виконує його обов`язки.

Пунктами 88-91 Інструкції встановлено вимоги щодо оформлення та змісту розпорядження.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач фактично не погоджується із рішенням одинадцятої сесії Житомирської обласної ради від 14 липня 2022 року №422 "Про структуру та чисельність виконавчого апарату Житомирської обласної ради".

Водночас, правомірність прийняття даного рішення була предметом дослідження у справі №240/16960/22. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 12.09.2022, яке залишено без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12.12.2022, відмовлено у позові Депутата Житомирської обласної ради ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішення №422 одинадцятої сесії Житомирської обласної ради VIII скликання від 14 липня 2022 року "Про структуру та чисельність виконавчого апарату Житомирської обласної ради".

При цьому, судами у даній справі зроблено висновок, що під час прийняття рішення №422, обласна рада діяла в межах повноважень, та у спосіб, встановлений чинним законодавством України, і порушення вимог статей 17, 19 Регламенту Житомирської обласної ради у спірних правовідносинах судами не встановлено.

Згідно із ч.2 ст.73 КАС України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Відповідно до ч.4 ст.78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

З урахуванням наведеного, предметом доказування у розглядуваній справі є лише правомірність винесення оспорюваного розпорядження.

При цьому, у позовній заяві позивач не наводить обставин, які свідчать про порушення процедури прийняття саме розпорядження від 21 липня 2022 року № 22 "Про затвердження штатного розпису виконавчого апарату Житомирської обласної ради на 2022 рік", а не рішення одинадцятої сесії Житомирської обласної ради від 14 липня 2022 року №422 "Про структуру та чисельність виконавчого апарату Житомирської обласної ради".

Як встановлено судом, дане розпорядження прийнято із врахуванням вищенаведених вимог Закону № 280/97-ВР та Інструкції з діловодства в Житомирській обласній раді та її виконавчому апараті, із дотриманням строку, встановленого рішенням одинадцятої сесії Житомирської обласної ради від 14 липня 2022 року №422 "Про структуру та чисельність виконавчого апарату Житомирської обласної ради", його підписано уповноваженою особою заступником голови обласної ради Ширмою В.В. (діяв на підставі розпорядження №14 від 27.04.2022).

Посилання позивача на те, що розпорядження направлено не на поліпшення роботи виконавчого апарату обласної ради, а на явне порушення норм Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та нічим не виправдане зменшення кількості працівників з 63 до 50, суд відхиляє, оскільки чисельність виконавчого апарату була визначена рішенням одинадцятої сесії Житомирської обласної ради від 14 липня 2022 року №422 "Про структуру та чисельність виконавчого апарату Житомирської обласної ради", на підставі якого видано дане розпорядження.

Враховуючи наведене, суд приходить до висновку, що розпорядження від 21 липня 2022 року № 22 "Про затвердження штатного розпису виконавчого апарату Житомирської обласної ради на 2022 рік" винесено в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому відсутні підстави для його скасування.

Крім того, при вирішенні даної справи суд враховує, що відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За приписами статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові та службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їхнє порушення.

За змістом рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року у справі №18-рп/2004 термін "порушене право", який вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". При цьому з приводу останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі, яка звернулася за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Тобто, обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема, наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Обґрунтовуючи своє право на звернення до суду з даним позовом позивач вказує, що є депутатом Житомирської обласної ради і має право приймати участь у роботі її колегіального органу - сесії, а тому має право знайомитись із питаннями, що пропонуються до розгляду в об`ємі, у строки та за процедурою, визначеною Регламентом для того щоб мати можливість підготуватися і приймати участь у голосуванні, а тому ці його права, як депутата були порушені. Крім того, він є членом постійної комісії Житомирської обласної ради з питань комунальної власності та майнових відносин, тому це рішення порушує і його права як депутата Житомирської обласної ради, так і стосується напряму трудових прав та обов`язків працівників виконавчого апарату обласної ради.

Додатково зазначає, що є жителем територіальної громади, на яку поширюється юрисдикція обласної ради, тобто тією особою (зацікавленою громадськістю), яка має серед інших прав, право на доступ до інформації та доступ до правосуддя у випадку порушення її прав та законних інтересів, а тому вважає, що наділений правом оскаржувати рішення, які зачіпають інтереси невизначеного кола осіб.

Суд критично оцінює дані твердження, оскільки дані обґрунтування стосуються прийняття рішення Житомирської обласної ради від 14.07.2022 №422 "Про структуру та чисельність виконавчого апарату Житомирської обласної ради", а не спірного розпорядження.

Позивачем не доведено, що оспорюваним розпорядженням порушено його права та інтереси, адже визначення штатного розпису виконавчого апарату Житомирської обласної ради безпосередньо його не стосуються, що також вказує на відсутність у позивача суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, що потребує захисту в судовому порядку.

Також слід врахувати й те, що правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - місцевої ради) як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, а також гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені, насамперед, приписами Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про статус депутатів місцевих рад".

Відповідно до зазначених законів депутат місцевої ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю.

Саме у такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень.

Відтак, депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Аналогічну правову позицію було висловлено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі №803/413/18.

Суд звертає увагу, що відповідно до п.18 ч.1 ст.4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Тоді як індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п.19 ч.1 ст.4 КАС України).

З огляду на наведені визначення, розпорядження від 21 липня 2022 року №22 "Про затвердження штатного розпису виконавчого апарату Житомирської обласної ради на 2022 рік" є індивідуальним актом, оскільки воно не встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, а видане на виконання владних управлінських функцій, стосується прав або інтересів визначеного кола осіб (виконавчого апарату Житомирської обласної ради), має визначений строк (на 2022 рік), а тому твердження позивача, що дане розпорядження є нормативно-правовим актом і він наділений правом оскаржувати дане розпорядження, оскільки воно зачіпає інтереси невизначеного кола осіб, є помилковим.

Суд наголошує, що адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто, для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що у зв`язку з прийняттям рішення, вчиненою дією або допущеною бездіяльністю суб`єктом владних повноважень порушуються індивідуально виражені права позивача.

При цьому, право на звернення до адміністративного суду з позовом не завжди співпадає з правом на судовий захист, яке закріплено у статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України. Саме по собі звернення до адміністративного суду за захистом ще не означає, що суд зобов`язаний надати такий захист.

Адже для того, щоб було надано судовий захист суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу та інтерес, про захист яких вона просить, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-правових відносинах.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Такі висновки викладені у постанові Верховного Суду від 22 жовтня 2020 року у справі №359/630/19.

Згідно із ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Враховуючи наведене, суд приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Керуючись статтями 242-246, 295 Кодексу адміністративного судочинства України,

вирішив:

В задоволенні позову відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя Л.А.Шуляк

Повний текст складено: 21 лютого 2023 р.