Рішення № 108911464, 01.02.2023, Закарпатський окружний адміністративний суд

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 лютого 2023 року м. Ужгород№ 260/4604/22 Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Рейті С.І.

при секретарі судового засідання Гавій Л.В.

за участі представника

позивача: Романюк Д.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку загального позовного провадження адміністративну справу за позовом Берегівської окружної прокуратури в інтересах держави до Виконавчого комітету Виноградівської міської ради, третя особа - Департамент культури, національностей та релігій Закарпатської обласної військової адміністрації, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

У відповідності до ст. 243 Кодексу адміністративного судочинства України в судовому засіданні 01 лютого 2023 року проголошено вступну та резолютивну частини рішення. Рішення в повному обсязі виготовлено 10 лютого 2023 року.

Керівник Берегівської окружної прокуратури звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави до Виконавчого комітету Виноградівської міської ради Закарпатської області, третя особа - Департамент культури, національностей та релігій Закарпатської обласної військової адміністрації, яким просить суд:

1. Визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Виноградівської міської ради щодо невиконання вимог чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини місцевого значення пам`ятки археології «Курганний могильник», розташованої за адресою: Берегівський район, с. Боржавське, ліва і права сторони дороги Боржавське Широке, та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської ОВА про занесення останнього до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

2. Зобов`язати Виконавчий комітет Виноградівської міської виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини місцевого значення пам`ятку археології «Курганний могильник», розташованої за адресою: Берегівський район, с. Боржавське, ліва і права сторони дороги Боржавське Широке, та подати пропозицію до органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської ОВА про занесення такого об`єкту до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Позовні вимоги обгрунтовані тим, що за результатами опрацювання матеріалів щодо наявності підстав для представництва інтересів держави в суді Берегівською окружною прокуратурою виявлено факт протиправної бездіяльності виконкому Виноградівської міськради, що полягає у не виготовленні облікової документації та не поданні до органу охорони культурної спадщини вищого рівня пропозиції про занесення об`єкту культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України на об`єкт культурної спадщини.

Так, моніторингом Державного реєстру нерухомих пам`яток України окружною прокуратурою встановлено, що в Державному реєстрі нерухомих пам`яток України відсутні відомості щодо об`єктів культурної спадщини місцевого значення, що знаходяться на території Виноградівської місцевої об`єднаної територіальної громади. Водночас, прокуратурою встановлено, що на території Виноградівської ОТГ розташований об`єкт культурної спадщини місцевого значення, а саме на території с. Боржавське - наявною є пам`ятка археології «Курганний могильник», який не внесений до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

На запит окружної прокуратури, третьою особою повідомлено, що Виноградівська міська рада не зверталась до Департаменту з приводу виготовлення облікової документації та занесення зазначеного об`єкту культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

При цьому, у відповідності до п. 3 Перехідних положень Закону України «Про охорону культурної спадщини», пам`ятка археології «Курганний могильник» має бути внесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, а невжиття заходів щодо її внесення є бездіяльністю органу охорони культурної спадщини, яким, згідно положень цього Закону та ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», є виконавчий комітет відповідної ради.

Відтак, у даному випадку саме на відповідача, виконавчий комітет Виноградівської міської ради, покладається обов`язок щодо виготовлення облікової документації та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації про занесення об`єкту культурної спадщини місцевого значення - пам`ятки археології "Курганний могильник" до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Ухвалою судді від 14.11.2022 року відкрито провадження у даній адміністративній справі та справу призначено до судового розгляду в порядку загального позовного провадження, в зв`язку з чим призначено підготовче судове засідання на 13.12.2022 року.

30.11.2022 року до суду надійшов відзив Виноградівської міської ради (від 28.11.2022 року за № 02-22/3289), яким просить суд відмовити в задоволенні позову, оскільки, на виконання вимог ч. 2 ст. 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини», 25.03.2021 року Виноградівською міською радою прийнято рішення за № 96, якою затверджено програму збереження та використання пам`яток культурної спадщини на території громади, яка визначає, в тому числі, шляхи реалізації комплексу заходів із забезпечення паспортизації пам`яток археології.

Третьою особою надано пояснення щодо відзиву (від 01.12.2022 року за № 01-15/863), яким зазначає про невжиття відповідачем передбачених законодавством заходів щодо надання пропозицій Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської ОВА (як органу охорони культурної спадщини вищого рівня) про внесення пам`ятки археології до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, що свідчить про невиконання чинного законодавства.

01.12.2022 року до суду надійшло клопотання третьої особи (від 01.12.2022 року за № 01-15/864), яким просить розглянути справу без участі його представника.

Ухвалою суду від 13.12.2022 року закрито підготовче провадження та справу призначено до судового розгляду.

В подальшому, 19.12.2022 року до суду надійшла відповідь на відзив (від 14.12.2022 року), згідно якого не погоджуються з викладеними у відзиві обставинами щодо виконання відповідачем вимог законодавства, оскільки затверджена рішенням міської ради програма не передбачає виготовлення облікової документації на «Курганний могильник», відтак, заходи щодо виготовлення облікової документації ні цією програмою, ні іншим чином не вживаються.

26.12.2022 року до суду надійшло заперечення на відповідь на відзив (від 23.12.2022 року за № 02-22/3619), згідно якого з метою усунення недоліків затвердженої Програми, Виноградівською міською радою розроблена та затверджена (рішенням від 15.12.2022 року № 871) нова редакція Програми, в якій зазначений об`єкт додано в перелік пам`яток, що потребують (в тому числі) виготовлення облікової документації.

В судовому засіданні прокурор позовні вимоги підтримав з підстав, наведених у позовній заяві, просить суд позов задовольнити.

В судове засідання представник відповідача не з`явився, натомість надано клопотання про відкладення розгляду справи (в зв`язку з перебуванням начальника юридичного відділу у відпустці), в задоволенні якого відмовлено (оскільки відповідачем є юридична особа і не можливість явки однієї особи не унеможливлює забезпечення явки іншого (інших) представника цієї особи), відтак, справу розглянуто за відсутності представника відповідача, на підставі наявних в матеріалах справи доказів.

Дослідивши наявні в матеріалах справи докази, заслухавши думку представника позивача, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши всі докази, які мають юридичне значення для вирішення справи і розгляду спору по суті, суд дійшов до наступного висновку.

Як встановлено в судовому засіданні та підтверджується наявними в матеріалах справи доказами, рішенням виконавчого комітету Закарпатської обласної ради депутатів трудящих «Про затвердження списку пам`ятників археології, історії і культури в Закарпатській області» від 16.01.1970 року за № 12 затверджено список пам`ятників археології, історії і культури загальносоюзного, республіканського та місцевого значення, які знаходяться на території Закарпатської області, до якого, зокрема, включено «Курганний могильник», що знаходиться в с. Боржавське Виноградівського району (епоха ранньозалізний час).

В матеріалах справи наявна копія Паспорту пам`ятника історії та культури СРСР від 22.06.1974 року Курганного могильника, що знаходиться в Закарпатській області, Виноградівський район, с. Боржавське, згідно якого: категорія охорони місцева, охоронне зобов`язання - № 60 від 18.04.1969 року.

Проведеним окружною прокуратурою моніторингом Державного реєстру нерухомих пам`яток України встановлено, що в Державному реєстрі нерухомих пам`яток України немає пам`ятки «Курганний могильник» як пам`ятки культурної спадщини місцевого значення, що знаходяться на території с. Боржавське Виноградівської ОТГ.

З огляду на викладене, Берегівська окружна прокуратура, реалізуючи надані законом повноваження щодо захисту державних інтересів, звернулася до суду із позовом про визнання протиправною бездіяльності виконкому Виноградівської міськради щодо невиконання вимог законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини місцевого значення - пам`ятки археології "Курганний могильник", розташованої за адресою: Берегівський район, с. Боржавське, ліва і права сторони дороги Боржавське-Широке, та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня (Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської ОВА) про занесення останнього до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та, відповідно, зобов`язання подати пропозицій Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської ОВА про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, а оскільки орган уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах є виконавчий комітет Виноградівської міської ради, до якої пред`явлено позовні вимоги - прокурор набуває статусу позивача та звертається до суду на захист інтересів держави, відповідно до ст.23 Закону України «Про прокуратуру».

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 року №1805-III (з наступними змінами та доповненнями, в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон №1805-III).

За визначеннями, наведеними у ст. 1 Закону №1805-III:

- об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;

- пам`ятка культурної спадщини (далі - пам`ятка) - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

- охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини;

Згідно із ст. 3 Закону № 1805-III, державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать зокрема: виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до ч. 2 ст. 5 Закону № 1805-III до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема: реалізація державної політики з питань охорони культурної спадщини; ведення Державного реєстру нерухомих пам`яток України, здійснення координації та контролю за паспортизацією нерухомих об`єктів культурної спадщини; подання Кабінету Міністрів України пропозицій про занесення об`єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та про внесення змін до нього щодо пам`яток національного значення; занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення змін до нього щодо пам`яток місцевого значення.

Відповідно до частини 2 статті 6 Закону № 1805-III до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема, забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини.

Згідно з статті 13 Закону № 1805-III об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки.

У відповідності до статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Відповідно до ст. 5 цього Закону України, до системи місцевого самоврядування входять виконавчі органи сільської, селищної, міської ради, а згідно ч. 1 ст. 11 Закону - виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Згідно з пп.10 п. «б» ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Виходячи з вищенаведених норм суд приходить до висновку, що у даному випадку саме на виконавчий комітет Виноградівської міської ради покладається обов`язок подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня (Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської ОВА) про занесення таких об`єктів до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Разом з тим, відповідно до пункту 1 Розділу IV Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 року № 158, який зареєстрований в Міністерстві юстиції України 01.04. 2013 року за № 528/23060 (далі - Порядок № 158) для розгляду питання занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру Ініціатором подаються Мінкультури такі документи: подання за формою, наведеною у додатку 3 до цього Порядку, засвідчене підписом керівника установи, організації, що виступає Ініціатором; облікова документація.

Відповідно до пункту 1 Розділу III Порядку № 158 облікова документація складається на об`єкт культурної спадщини та містить дані щодо його цінності, характерних властивостей, що становлять його історико-культурну цінність, етапів розвитку, просторових, функціональних характеристик, стану збереження, а також дані проведених досліджень (далі - облікова документація).

У відповідності до пункту 3 розділу III Порядку № 158 облікова документація складається з: облікової картки за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку; історичної довідки; матеріалів фотофіксації сучасного стану об`єкта: фото загального вигляду, фото об`єкта в контексті (навколишньому середовищі), фото найбільш цінних (характерних) елементів об`єкта, фото рухомих об`єктів (деталей), фото інтер`єрів, фото загроз (дії негативних чинників); акта стану збереження за формою, наведеною у додатку 2 до цього Порядку.

Згідно з пунктом 3 розділу І Порядку № 158 система обліку об`єктів культурної спадщини включає комплекс заходів із взяття на облік об`єкта культурної спадщини, оформлення облікової документації, занесення чи незанесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, ведення Реєстру, інвентаризації об`єктів культурної спадщини, включення до Реєстру об`єкта культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом, формування облікових справ та внесення змін до Реєстру (зміна категорії пам`ятки та вилучення пам`ятки з Реєстру).

Відповідно до пункту 5 Порядку визначення категорій пам`яток, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 452 від 22.05.2019 року, попередню оцінку відповідності об`єкта культурної спадщини ознакам, визначеним у пунктах 3 і 4 цього Порядку, проводить розробник облікової документації, що складається відповідно до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, який затверджується Мінкультури.

Враховуючи вищенаведене суд приходить до висновку, що на виконавчий комітет Виноградівської міської ради покладається обов`язок виготовлення облікової документації на кожен із об`єктів культурної спадщини місцевого значення, що знаходяться на території Виноградівської ОТГ, та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня, яким є Департамент культури, національностей та релігій Закарпатської ОВА, про занесення таких об`єктів до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Отже, невиконання відповідачем обов`язку по виготовленню облікової документації на об`єкт культурної спадщини місцевого значення - пам`ятки археології "Курганний могильник", розташованої за адресою: Берегівський район, с. Боржавське, ліва і права сторони дороги Боржавське-Широке та, відповідно, неподання пропозиції органу охорони культурної спадщини вищого рівня, Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської ОВА, про занесення такого об`єкту до Державного реєстру нерухомих пам`яток України свідчить про бездіяльність відповідача, яку слід визнати протиправною.

Судом відхиляються доводи відповідача, викладені у відзиві та у заперечені на відповідь на відзив, щодо відсутності протиправної бездіяльності в зв`язку з затвердженням Виноградівською міською радою Програми збереження та використання пам`яток культурної спадщини на території громади (яка визначає, в тому числі, шляхи реалізації комплексу заходів із забезпечення паспортизації пам`яток археології), оскільки, по-перше, справи розглядаються судом станом на час виникнення спірних правовідносин, а на час звернення до суду прокурором з відповідним позовом Програма збереження та використання пам`яток культурної спадщини на території Виноградівської міської територіальної громади на 2021 2025 роки (що затверджена рішенням Виноградівської міської ради від 25.03.2021 року за № 96) не містила такої пам`ятки як «Курганний могильник» та не передбачала виготовлення облікової документації на будь які об`єкти культурної спадщини взагалі, по-друге, включення Курганного могильника до цієї Програми у новій редакції (рішенням Виноградівської міської ради від 15.12.2022 року за № 871) зроблено формально, зокрема, Курганний могильник включено до Переліку пам`яток архітектури територіальної громади, що потребують першочергової реставрації та консервації (Додаток № 1 до Програми), при тому, що такий не є пам`ятником архітектури (оскільки є пам`яткою археологічної культурної спадщини), відтак, не підлягає реставрації чи консервації.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Суд враховує позицію Верховного Суду України у постанові від 16.09.2015 року у справі № 21-1465а15, відповідно до якої - спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення. Верховний Суд у своїй практиці неодноразово покликався на те, що "ефективний засіб правового захисту", у розумінні ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації не відповідає зазначеній нормі Конвенції (постанови Великої Палати Верховного Суду від 28.03.2018 року у справі № 705/552/15-а, Верховного Суду від 18.04.2018 у справі № 826/14016/16).

Відповідно до положень ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

У відповідності до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 КАС України. Позивачем доведено правомірність звернення до суду з позовом та наявність підстав для визнання протиправною бездіяльності виконкому Виноградівської міської ради щодо не виконання вимого чинного законодавства України по виготовленню облікової документації на об`єкт культурної спадщини місцевого значення (пам`ятки археології "Курганний могильник та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня, Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської ОДА, про занесення останнього до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, в зв`язку з чим позовні вимоги підлягають задоволенню.

Керуючись ст. ст. 5, 19, 77, 243, 246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

1. Адміністративний позов керівника Берегівської окружної прокуратури Закарпатської області (Закарпатська область, м. Берегове, вул. І. Сечені, 15) до Виконавчого комітету Виноградівської міської ради (Закарпатська область, м. Виноградів, пл. Миру, 5 код 44633612), третя особа - Департамент культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації (Закарпатська область, м. Ужгород, пл. Народна, 4 код 44361754), про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії - задовольнити повністю.

2. Визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Виноградівської міської ради щодо невиконання вимог чинного законодавства України по виготовленню облікової документації на об`єкт культурної спадщини місцевого значення - пам`ятки археології "Курганний могильник", розташованої за адресою: Берегівський район, с. Боржавське, ліва і права сторони дороги Боржавське-Широке та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної військової адміністрації про занесення останнього до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

3. Зобов`язати Виконавчий комітет Виноградівської міської ради виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини місцевого значення - пам`ятку археології "Курганний могильник", розташованої за адресою: Берегівський район, с. Боржавське, ліва і права сторони дороги Боржавське-Широке та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної військової адміністрації про занесення останнього до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

4. Рішення набирає законної сили в порядку, встановленому ст. 255 КАС України, та може бути оскаржено до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня проголошення, а в разі проголошення в судовому засіданні вступної та резолютивної частини рішення - протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

СуддяС.І. Рейті